建立刑事法律援助质量监控体系的初步构想

2017-04-13林超慧

宿州学院学报 2017年2期

关键词：刑事法律法律援助援助

林超慧

福建师范大学法学院，闽侯，350108

建立刑事法律援助质量监控体系的初步构想

林超慧

福建师范大学法学院，闽侯，350108

从刑事法律援助的立法和实践的角度分析了我国刑事法律援助质量监控体系的现状，具体表现为：在立法上，我国仍未建立起科学的刑事法律援助质量监控体系；在实践中，各地对刑事法律援助质量监控采取了不同的方法。因此，我国亟需建立刑事法律援助质量监控体系。以英国刑事法律援助质量监控体系为参照，提出如下建议：在质量评估环节，让刑事法律援助主体能参与评估,评估范围包括办案过程和办案结果，对办案质量进行等级评定，采取多元化的评估方法；在质量控制方面，利用案件质量评估体系进行办案质量分析，建立合理的奖惩机制，对优秀刑事法律援助案例进行整理汇编供学习参考，组织刑事法律援助律师进行相关培训。

刑事法律援助；质量监控体系;评估体系

1 相关研究与提出问题

法律援助是指由政府依法设立的法律援助机构组织法律援助人员，为当事人提供法律服务并减免法律服务费的一项法律保障制度。刑事法律援助则是专门针对刑事案件提供的法律援助，具有以下特征：(1)刑事法律援助的主导是政府，由政府依法设立的法律援助机构组织各种力量对法律规定的符合刑事法律援助条件的刑事案件当事人进行法律援助；(2)刑事法律援助的内容是提供各类法律服务，大致包括为当事人提供法律咨询、出庭参加庭审等；(3)刑事法律援助是一项社会福利，提供刑事法律援助是减免法律服务费的。刑事法律援助质量监控体系是指为评价刑事案件法律援助工作情况，为之后的刑事法律援助工作提供借鉴而由权威机构建立起一整套专家质量评分标准，由有关部门利用这套控制体系监督控制刑事法律援助案件质量的一种体系。

刑事诉讼法学界对建立刑事法律援助质量监控体系已有讨论，研究思路主要有两种：第一,从学者的实际调查出发，讨论刑事法律援助质量监控体系的建立，如杨秀环等调查了天津市法律援助工作状况，提出建立和完善法律援助质量监督体系的路径——落实我国法律援助质量事前监控制度、健全法律援助质量事中监督和完善法律援助之后监督制度[1]。第二,从英国法律援助制度出发，探讨其对我国刑事法律援助质量监控体系的启示，如桑宁等认为，刑事法律援助应具有优先性、细化工作程序、增强当事人的质量监督意识和能力、将办案费用支出纳入财政预算等[2]。本文从质量评估和质量控制两个方面入手，参考英国刑事法律援助质量监控体系，提出建立我国刑事法律援助质量监控体系的构想。

2 我国刑事法律援助质量监控体系的现状

法律援助案件的质量对切实保障困难群众的合法权益，实现法律援助制度，维护社会公平正义的价值目标具有重要的意义和作用[3]，因此我国非常重视提高法律援助的质量。我国的立法对刑事法律援助质量却没有具体的规定，更多的是对申请标准、工作流程、政府机构的责任、律师事务所和律师的责任等的规定，而对刑事法律援助工作的质量要求的规定却寥寥无几。2003年，国务院颁布的《法律援助条例》中，涉及法律援助质量的仅有第29条和第30条。从该法律条文中，仅仅能推断出律师办理法律援助案件要遵守职业道德和职业纪律，司法行政部门工作人员不能滥用职权、玩忽职守。但是，怎样算是遵守职业道德和职业纪纪律、如何判断滥用职权、玩忽职守，却没有给出判断标准。2012年，司法部颁布了《办理法律援助案件程序规定》，该规定对法律援助质量的规定也只是概括性的，如第4条提出法律援助人员要提供优质高效的法律服务，第6条要求法律援助人员应当遵守职业道德和执业纪律，第21条第1款提出了要根据案件情况提供相应的法律援助。这些规定比起先前的规定，虽然强调了法律援助工作的质量，但是，这样笼统的规定还不足以构建起科学的刑事法律援助质量控制体系。要想在我国建立起这样的体系，必须对这些原则性的规定进行具体细化，使之成为切实可行的制度体系。

虽然没有统一的刑事法律援助质量控制体系，但在实践中我国并非没有对刑事法律援助工作进行监控。各地根据自身具体情况，采用了不同的方法对当地的刑事法律援助工作进行监督管理，也积累了丰富的经验，取得了喜人的成果。根据司法部法律援助中心发布的《法律援助案件质量评估试点工作报告》，深圳市提出建立自我评估、专家评估和外部评估的“三位一体”评估模式；福州等地提出建立常态化的案件质量评估机制；南京等地提出要强化专业评估。此外，2014年10月，司法部法律援助中心还在全国范围内挑选了经验丰富的律师，根据武汉市和宁波市制定的法律援助案件质量标准和评估指标，对已经办理完结的案卷进行抽取评估。这些都是我国在法律援助质量评估方面的有益实践。目前，我国各地初步出台了法律援助质量评估制度的文件，明确了法律援助质量监控主体，制定了简略的评估原则或评估指标，确立了基本的评估程序。但是，这些成果仅仅是各地的实践经验，还有待进一步细化、整理。

3 英国刑事法律援助质量监控体系

英国是世界上最早建立刑事法律援助制度的国家，也是目前刑事法律援助运作最有效率的国家之一[4]。英国数百年的刑事法律援助传统和丰富的刑事法律援助质量控制经验，对刑事法律援助制度起步不久，刑事法律援助质量监控体系尚未完全确立的我国来说，具有十分重要的借鉴意义。因此，在讨论我国刑事法律援助质量监控体系构建时，有必要了解英国的相关制度。

在英国，对刑事案件质量的监督和评估被认为是刑事法律援助服务的基础[5]。英国成立了法律服务委员会(简称LSC)，负责英国法律援助制度的管理。在刑事法律援助质量监控方面，首先，在刑事法律援助案件中引入服务合同制度。英国普遍实施合同制法律援助模式，即由法律援助服务机构LSC通过签约方式寻找优良的法律服务供应商向受援对象提供高品质的法律援助服务[6]。LSC根据一套专门制定的专家质量评估标准对刑事法律援助质量进行评估，只有达到一定质量分数的律师事务所，才能与LSC签订合同，承接刑事法律援助案件。LSC采取大案管理体系，对某些特殊的案件与律师事务所单独签订合同，另行计算费用，这样可以确保案件的办理质量。其次，建立了专门针对刑事法律援助律师的管理制度。LSC设立了专业名册制度，只有符合要求的律师，才能参与案件的办理。为保证办案质量，律师协会建立了认可计划制度，申请从事刑事法律援助工作的律师要通过资格考试，考试的内容涉及多个方面，真正从全方位考察申请律师的能力。律师事务所也对律师的办案进行管理。如分案制度，根据律师的专业知识、办案经验和时间安排，给律师分派不同的刑事法律援助案件；听取报告制度，法律援助律师向律师事务所汇报案件进展情况，纠正出现的错误，讨论可能产生的问题。最后，建立了一套较为完善的监督审查制度。如监督员制度，由律师事务所选派经验丰富的律师负责监督法律援助案件的办理。同行审查制度是指由经验丰富的同行审查人员(一般由律师组成)通过阅读案卷材料等方式对法律援助人员的办案质量进行综合评估，就刑事案件来说，先对不同阶段(分为侦查阶段、治安法庭阶段和王室法庭阶段)进行1～5的等级评级，最后再进行综合评级，分为优秀、良好、合格、不合格和完全不合格。“同行评估”制度被称为“法律援助质量控制制度中的黄金准则”[7]。该制度受到了广泛好评，美国、加拿大等国在建立各自的刑事法律援助监控体系中都引进了该项制度。

英国的法律援助质量评估和控制体系是世界上最复杂、最完备的，对我国刑事法律援助案件质量监控体系的建立很有启发。我国对此应当着重研究，对符合我国国情的制度进行改造移植。

4 建立刑事法律援助质量监控体系之我见

根据刑事法律援助的立法规定和实践经验，刑事法律援助主要涉及六类主体：(1)有关司法行政机关和法律援助机构；(2)律师协会等行业自律组织；(3)律师事务所等法律服务机构；(4)法院、检察院等有关部门；(5)受援人；(6)媒体、群众等社会人士。这六类主体在刑事法律援助过程中分别拥有不同的权力(权利)或者承担不同的责任(义务)，扮演重要的角色。因此，在讨论建立刑事法律援助质量监控体系时也应当围绕他们展开。

刑事法律援助质量监控体系主要包括质量评估和质量控制两个重要环节。质量评估是指对刑事法律援助案件从办案质量、社会效果等各个方面进行评估；质量控制是指采取各种有效手段提高刑事法律援助案件的质量。质量评估是质量控制的前提，质量控制是质量评估的目的。因此，讨论在我国构建刑事法律援助质量监控体系这个话题时，也应当从这两个方面入手。

4.1 建立科学合理的刑事法律援助案件质量评估体系

评估体系应当包括四个要素：评估主体、评估范围、评估结果和评估方法。首先，评估主体是指有资格对刑事法律援助案件进行评估的主体。如前所述，在刑事法律援助案件中，不同的角色承担了不同的义务和责任、有不同的利益，因此他们对一个刑事法律援助案件质量高低的看法必然不尽相同。比如，受援人会更多地从所判刑罚的轻重来评估本次刑事法律援助案件的质量，但法律援助机构可能会更看重承办案件律师是否遵守职业道德、是否积极主动与当事人会面。因此，对刑事法律援助案件办案质量的考量不能仅仅从其中一种或几种主体的角度出发，而应当进行全方位的考量，让刑事法律援助案所涉及的主体都能对刑事法律援助案件的质量发表评论。因此，上述六类主体都是评估主体。在构建刑事法律援助案件质量评估体系时，应当充分考虑这六类主体在刑事法律援助案件中的地位和作用，既让他们有发表意见的权利，又要分清楚主次、轻重。笔者认为，建立百分制的评分体系可以达到上述目的。比如，受援人的评价在刑事法律援助案件质量评估中应当占有重要地位，他们的评分可以占到其中20%的比例。其他主体也依其重要程度，他们对刑事法律援助案件质量的评分也随之占有不同的比例。其次，评估范围是指对刑事法律援助案件的质量应当从什么内容来进行评价。刑事法律援助案件质量评估范围应当包括：第一，刑事法律援助案件的办理过程，指律师在刑事法律援助案件的办理过程中的表现，具体指律师是否经常与受援人会面、积极主动与受援人沟通、充分尊重受援人意志、是否尽心尽职为受援人提供法律服务，是否主动查阅案卷，是否主动调查案件情况，是否本着实事求是的原则，是否遵循检察院、法院的办案流程等。第二，刑事法律援助案件的办理结果，指律师办理完结刑事法律援助案件的结果。该结果包括案件的判决结果和案件的社会影响结果。案件判决结果的评价不是从最后所判刑罚的轻重来衡量，而是看律师的工作是否对该结果的产生有积极影响，比如律师提出案件当事人罪轻的证据对案件当事人的判刑结果产生了积极的作用等。案件的社会影响结果是指律师办理完这个刑事法律援助案件，对社会产生的积极影响，比如使人民群众对本次法律援助有较好的评价等。在评估范围的设置中，要重点突出，对刑事法律援助案件中的重点要素多加关注，比如办案效率、会见当事人的次数、庭审表现和法律文书撰写等。再次，评估结果是指对刑事法律援助案件的办案质量进行评估，分为综合评估和具体项目的评估。在综合评估方面，在英国法律援助制度中，对刑事法律援助案件的办案情况会进行综合评估，然后根据办案质量分为五个等级：优秀、良好、合格、不合格、完全不合格，并对这五个等级作了具体详细的规定。笔者认为，我国在构建刑事法律援助质量评估体系时，可以参考借鉴这种等级评定的方法，设定A(优秀)、B(良好)、C(合格)、D(不合格)和E(完全不合格)五个等级；并根据我国刑事法律援助工作重视的内容，对这五个等级所应当达到的要求作出具体规定。在具体项目评估方面，应当对某些重要环节进行专项评估，找出办案过程中出现的具体问题，这样就可以在后期总结的时候专门针对这个问题进行改善。最后，评估方法是指对刑事法律援助案件进行评估所采用的方法手段。应采取多种方法手段，确保对刑事法律援助案件质量进行全方位的评估。比如，问卷调查，对受援人、社会大众、媒体记者进行问卷调查，询问他们对案件办理情况的看法。对一些重大刑事法律援助案件可进行跟踪调查，由法律援助机构等派出相关人员认真考察律师的办案情况。网上调查，在媒体社交网上进行如投票调查的方法，对刑事法律援助案件质量进行调查。组织专业人士，如律师、法官等专业人员对律师所办理的案件的卷宗进行审查，得出评价，类似于英国的同行审查制度。建立承办律师定期汇报制度[8]。对承办刑事法律援助案件的律师要求其在办案的某些阶段对案件的办案情况进行汇报，组织专业人士听取汇报，这样可以及时发现问题，提出建议。

4.2 充分利用评估结果提高刑事法律援助案件的质量

要提高办案质量，必须做到以下四点：第一，利用案件质量评估结果，进行办案质量分析，发现问题。建立刑事法律援助案件质量评估体系其中一个重要目的就是利用该评估体系的评估结果发现刑事法律援助案件办案中的问题，进一步提高办案质量。南京、宁波、武汉等地利用评估结果，找出各自在法律援助案件办理过程中的薄弱环节，如南京发现“会见当事人”和“法律文书”得分率低、武汉和宁波发现刑事案件的文书制作等环节得分率低。发现问题后，有关部门都表示要针对这些问题分析原因，采取有效措施，提高办案质量。第二，将案件质量评估结果与办案律师挂钩，建立合理的奖惩机制。在规范管理的前提下进行奖优罚劣[9]，由主管部门每年对参与刑事法律援助的律师进行办案质量评估，对表现优异、贡献突出的律师进行表彰奖励，并通过新闻媒体广泛宣传，提高律师的知名度，使刑事法律援助案件办案质量和律师本人利益相联系，这样可以激发刑事法律援助案件律师的办案积极性，同时也能提高了法律援助事业的社会关注度。对刑事法律援助案件办案过程中出现重大失误或者严重不负责任的律师要进行一定的惩罚，如罚款、通报批评等。第三，对优秀刑事法律援助案例进行整理汇编，供办案律师学习。有关部门应从办理的刑事法律援助案件中抽取有代表性的、有正面意义的案件进入优秀刑事法律援助案例库，并整理汇编。这些案例应当程序规范、材料齐全、证据确实充分、适用法律正确、取得良好的辩护效果，并具有积极的社会效应。第四，组织办案律师进行相关培训。刑事法律援助案件具有特殊性，比如面对的是经济困难或者可能判处重刑的当事人，有时还可能是未成年人。因此，在刑事法律援助中，可能会遇到和平时不一样的情况。有关部门应当重视刑事法律援助案件的特殊性，针对这种情况开设专门的培训课，可以聘请优秀的、经验丰富的刑事法律援助律师进行现身说法、传授经验，可以在课堂上探讨优秀的刑事法律援助案例等。

5 结语

本文主要从质量评估和质量控制两方面对我国构建刑事法律援助质量监控体系进行论述，认为质量评估是质量控制的前提，质量控制是质量评估的目的，并提出了质量评估和质量控制的具体措施。现行刑事诉讼法的实施，将会使更多符合刑事法律援助条件的被追诉人得到帮助[10]。未来刑事法律援助案件数量必将攀升，在此时讨论构建刑事法律援助质量监控体系这个话题，对我国刑事法律援助的立法和实践都有十分重要的意义。当前，刑事法律援助质量监控在我国已有了大量的实践，应及时总结归纳，并结合国外的实践经验，建立科学完善的刑事法律援助质量监控体系，并使其制度化、规范化、标准化。在此过程中，必然还会遇到许多关于刑事法律援助质量监控体系的具体问题有待专家学者讨论和研究。

[1]杨秀环，杨秀王君.建立和完善法律援助质量监督体系对策研究[J].中国司法,2011(7):99-100

[2]桑宁，蒋建峰.英国刑事法律援助质量控制体系及启示[J].中国司法，2007(1)：87-91

[3]贺春云.建立法律援助案件质量评估体系的初步构想[J].中国司法,2009(11):79-83

[4]滕丽娜.英国刑事法律援助制度的现状及其启示[J].福建政法管理干部学院学报，2009(12)：47-51

[5]陈静.中英刑事法律援助质量监控评估制度比较[J].劳动保障世界，2012(1)：91-92

[6]高贞,李发富,竺灵英,等.英国法律援助制度及借鉴意义[J].中国司法,2012(2):98-106

[7]沈燕萍.关于法律援助案件质量管理的一些思考[J].中国司法，2015(4)：47-50

[8]米森.我国刑事法律援助质量控制研究[J].太原大学学报，2013(6)：37-45

[9]张麦昌.法律援助案件质量问题刍议[J].法制与社会，2013(7)：248-249

[10]刘瑞珍.试论刑事法律援助质量的提高[J].河北青年管理干部学院学报,2015(3):71-74

(责任编辑：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.02.004