社区居家养老服务供给主体间的责任定位与功能协调*

王秀花

(山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801)

国家统计局2016年发布的数据显示，2015年中国60岁及以上人口为22182万人，占总人口的16.15%，其中65岁及以上人口为14374万人，占10.47%。同2010年第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口比重上升2.89个百分点，65岁及以上人口比重上升1.60个百分点[1]。而目前实际情况是一方面“银色浪潮”来势迅猛，一方面家庭养老功能弱化，同时老年人需求不断提升。此背景下发挥社会合力，政府、社区、家庭共同发力，发展适合我国国情的社会化养老服务模式，理顺政府、社会、社区、家庭多元供给主体间的责任与功能就成为一个关键问题。

社区居家养老服务是以居家为基础、社区为依托、上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务的社会化养老模式。社会化养老服务的落脚点只能是社区。此养老模式将社会力量融入社区并与家庭相结合，通过政府、社会、社区和家庭多元主体供给服务使老年人在熟悉的环境中享受多元服务，以使老人能够安度晚年。基于居家养老、社区养老在功能上的相互依托与耦合性，将二者合并为社区居家养老服务模式来研究就显得犹为必要。该模式既解决了在养老院养老亲情欠缺的问题，又解决了居家养老子女心有余而力不足的难题，是一种充满关爱和温情的养老模式。该模式服务供给的各主体间责任定位及协调，关系到居家养老服务的水平及最终实施效果，有利于提高服务供给的有效性，促进服务模式的健康可持续发展。

一、社区居家养老服务供给主体间存在的问题

(一)责任划分不明确，参与积极性不高

为了更好地促进居家养老服务的发展，我国相继出台了相关法律条文，但是在责任分工方面仍存在分工不明确的问题。如新修订的《老年人权益保障法》将原有的老年人主要依靠家庭养老修改为“老年人养老以居家为基础，家庭成员应当关心和照料老年人”，该修订模糊了家庭的责任，未明确政府以及社会在老年人养老中应当担负的责任[2]。供给主体责任的不明确易使各主体在责任履行方面无可依据的明确标准，除非有特殊的激励机制，否则极易产生责任的缺失与转嫁。

1.服务资金筹集责任不明确。资金在居家养老事业中起着重要的作用。服务资金充足与否很大程度上决定着服务水平的高低。中央政府在养老金方面提供一定的财政补贴，部分地方政府对养老服务费以优惠券、老年津贴等形式补贴。然而，政府在养老服务方面的补贴责任依然不明确。同时，仅凭政府单方力量无法支撑如此庞大的养老服务，需多方共同支持。笔者在现实走访中发现，各方在筹资中问题仍较多：家庭方面表现为对缴纳护理保险及服务付费积极性不高，农村地区尤其明显，很多经济条件较差的子女支持力度不大，对老年人养老服务的投入较少。社会方面表现为对居家养老服务认识不足，资金支持乏力。社区方面表现为不能充分发挥自身优势及潜能，充分整合现有资源并扩展筹资渠道，平台建设受阻。

2.具体照护服务中存在责任推诿。政府方面，一方面财力有限，另一方面由政府提供具体服务存在效率问题，不可能依靠政府为民众提供具体的、大而全的养老服务。也正是在这种情况下提出了养老服务社会化的号召。然而，政府在社区居家养老服务中的应有责任，包括具体优惠补贴、监管、激励动员、组织协调等方面落实不足。相关部门应对人口老龄化战略部署“慢作为”，内生动力不足。社区方面，我国传统养老主要依靠家庭、家族获得照料和支持。随着现代化进程的推进，家庭、家族功能弱化，公共服务的供给平台急需调整转换。然而服务型社区仍处于探索和建设中，社区角色转换未完成，社区服务能力有待提升。社会方面，一是由于引导激励不足，社会力量参与积极性不高；二是企业、志愿者组织、互助组织发展明显不足；三是参与合作渠道不畅，体制机制不顺。家庭方面，一方面生存压力较大；另一方面，孝文化不及传统社会发达。而社会化养老很可能使子女产生误解或懈怠，把照顾老人的责任转嫁给政府和社会，从而减少甚至忽视个人的养老责任。老年人为了减轻子女负担，自身也存在主动转嫁责任的可能。

(二)信息沟通不畅，协调合作水平低

发展多元化的养老服务，需各方相互配合，协调一致。目前各服务供给主体间缺乏有效的沟通与协作，参与体制机制不畅，导致服务资源不能得到合理利用，甚至会造成服务混乱，影响整体服务质量。政府方面，组织协调性不强，信息共享不足，养老服务多元需求与多元供给之间衔接不畅。社区作为“桥梁”和“纽带”沟通老年人与政府信息中发挥的作用不够突出，与社会的合作不充分。在具体服务中由于协调性不足、各自为政，许多服务有重复，有效性差，甚至存在走形式的现象。社会公益组织以及志愿者队伍往往自行组织或者以自认为合适的方式为老年人提供服务，缺乏完善的程序和参与方式，存在随意性，服务不固定，甚至会引起老人更大的失落感。此外，养老服务成本和风险较高，收益有限，营利企业参与不足。各主体缺少交流与合作的平台与机制，致使资源的浪费与服务不到位同时存在。

(三)相互监督不足，监督意识不强

在社区居家养老服务模式中，由于涉及主体多元化，对各主体责任履行情况的监督不足也是造成责任转嫁与缺失的重要原因。

1.监督意识不强。目前，各主体在居家养老服务监督方面的意识不强，动力不足，监督积极性不高。表现为相互间对养老服务资金的分配和使用效率、服务程序的规范化、子女义务履行情况等方面监督不足，使各主体在服务中出现的偏差与失误得不到及时的纠正，老年人在享受服务的过程中自身权益得不到应有的保障，影响其满意度。

2.缺乏有效的监督机制。各主体在提供服务过程中有各自独立的方式，但是在运行中没有一套准确的评价标准、科学的评估体系，以及有效的内外部监督机制。目前各主体内部管理中缺乏有效的激励和绩效评估机制，一定程度上会造成服务的形式主义，忽略服务品质。同时，相互监督渠道不畅，缺乏有效的反映平台，不利于监督的有效实施，责任评价不足或不准确也容易挫伤各方积极性。

(四)社会力量发挥不足，资源整合乏力

当前社区居家养老服务主要在政府的主导和推动下开展，很多社区在组织实施中被动大于主动，组织和寻求社会力量支持的积极性不高。最大的问题是巨大的社会力量没有被很好的组织、激发和利用，互助与帮扶等社会组织发展严重不足，资源整合力度不够，未形成全民共参、共建、共治的良好氛围。

我国目前老龄人口众多，专职照料人员不足，在老年人基本养老服务供给方面无法有效满足，急需社会力量融入，提供多样化服务。而当前社会力量发挥的作用也十分有限。其原因可概括为三点。一是该主体本身发育不足。如非政府组织、志愿者组织、互助组织等发展缓慢，表现在数量不足、自身建设不规范、发展受限，公众参与社会组织意识不强。二是服务参与不顺畅。社会组织宣传引导不到位，参与途径不明朗。不了解、不信任、怕麻烦、怕惹事等心理阻碍社会力量的参与。三是在服务内容上，很多社会组织只能提供简单、临时的日常生活照料，而老年人多样化的需求却无法满足。

二、供给主体间的责任定位与功能协调

(一)明确主体责任，促进合理分工

社区居家养老需各主体共同参与，根据各参与主体的功能与特点进行合理的责任划分与定位，以实现社区居家养老服务既能获得更多资源，又能实现体系内部的协调稳定。这也是该服务模式可持续发展的关键所在。

1.明确政府责任。社区居家养老作为一项准公共产品，政府在推动建设中发挥着主导性作用，但在实施中也要避免大包大揽，管的过多非但达不到预期服务效果，增加管理成本，而且会影响亲属责任感和社会力量参与的积极性，助长公众等靠要的思想，甚至形成政府完全责任的意识。政府的责任主要应包括以下方面。

第一， 制定政策。在社区居家养老服务体系建构上，首先政府应明确指导思想、发展理念，做好顶层设计[3]。其次，制定相关的政策法规，把各主体的责任以及参与程序以法律的形式给予规范，做到有法可依，保证社区居家养老服务的制度化、正规化。再次，明确政府在养老服务中的具体优惠补贴，包括税收、水电费、土地费用的减免，高龄、困难老年人的服务补贴，社区服务中心基本建设投入和运营补贴，专职照料人员的岗位补助等。第二，加强管理。政府部门需加强统筹协调与监督管理，包括加强政策宣传，提高大众认识，积极引导鼓励社会参与；以民政部门为主导协调整合相关各部门资源，使其目标一致，协调运作；监控政策实施的效果，并给予奖励和表彰；具体核定发放优惠补贴。

2.明确社区责任。在居家养老服务中，社区作为服务供给的枢纽、指挥协调中心，发挥着至关重要的作用。社区应充分利用现有条件为社会力量的积极参与提供支持，提升社区内养老服务的硬件设施和人力水平，通过各种正式与非正式的沟通，为各参与主体创造便利的条件，助力服务政策的落实，开展具体有效的服务。首先，整合资源，优化配置。社区服务中心应当成为多元社会力量参与服务的调度中心，如政府、家庭、学校、各单位、民间组织等，将这些资源汇集在社区这个中心再由社区落实到每个有需要的老年人身上[4]。发掘汇集服务资源的同时，对其服务内容整合优化，做好衔接，避免资源重复与缺漏同时存在，也可使各服务方根据实际需要调整自己的服务方案，合理有序参与养老服务，避免服务的盲目性与形式主义。其次，汇集信息，平衡供需。充分利用“互联网+”工具，一方面通过社区调研，建立老年人基本信息和需求数据库；另一方面建立供方信息数据库。对接供需的同时，根据需求调整各服务供给主体的参与内容和参与方式，促使社区居家养老服务供需基本平衡。同时，依托社区医疗及康复护理资源，通过社区与相关机构的合作促进社区居家养老医养结合的发展。在大数据时代，应充分发挥信息化的优势，连接不同的组织和社团，实现信息共享，提高服务效率[3]。这个协调运作的关键平台理应在社区。最后，优化设施，一站服务。建立完善老年人基础服务设施，包括运动、娱乐、益智、护理等设备，配置一定数量的日间托养床位。对特殊老人配备呼叫监控设备。发挥物联网在养老服务产品供应中的优势，方便老年人购买物品与服务。另外，依托信息平台，在社区设立居家养老服务窗口，开展一站式办公，方便各主体多项业务的申报与开展，提升社区治理能力和水平。

3.明确家庭责任。我国传统以家庭养老为主，体现的是代际之间的双向抚养责任。当前及未来很长一段时期内，家庭仍将是养老服务提供的重要主体，也是我国应对人口老龄化的一项优势。这种服务区别于其他主体供给的服务，服务中蕴藏的责任性更强，它是一种无偿的、融于日常生活中的个性化服务，具有不可测量性，但对老人的影响最为深远[5]。一是提供家庭照料。社区居家养老服务以家庭为基础。生活基本自理、半自理的老人主要居住在家庭，在其子女工作期间从社区得到一些便利服务。生活不能自理的老人可以通过上门服务、社区日间照料等方式解决子女工作期间的照顾难题。这是对家庭照料者的支持，使其能够获得适当的休息，家庭也需适度承担一部分费用。二是提供精神支持。老年人在基本物质需求得到满足的同时，精神需求也很迫切。家庭在精神慰藉中所起的独特作用是其他社会组织不能替代的。我国绝大多数老年人选择社区居家养老主要原因是对家庭、对子女的依赖，子女有责任多陪老人聊天，与老人沟通交流。尽管这方面很难以硬性规定、量化方式实施，但可以通过如孝心光荣榜、孝心少年、协会督促、邻里劝说等方式监督促进。

4.明确社会责任。社会力量在社区居家养老服务模式中有很大发展空间。通过提供物资、服务等方式参与居家养老服务，其作用不容小觑。一是要加大资源筹集力度。一方面，社会组织要充分发扬居民和企业间的互助精神与伙伴关系，面向社会筹集资金和其他资源，为居家养老提供资金支持；另一方面，社会通过提供一些具有针对性、有吸引力的产品，开展福利经营，作为维护自己日常运作的资金。二是要提供多样化个性服务。社会相对于其他主体更具灵活性，所提供的服务更具多样性，可以满足老年人的特殊化、个性化需求。有利于为社区居家养老提供更为丰富、专业化的服务，丰富服务内容，提高服务品质。

(二)加强沟通协作，提高供给效率

由于涉及主体多元，协调沟通就尤为重要。养老服务的各个供给主体应该相互协作、共同负担、取长补短,实现责任分担与优势互补,进而缓解我国老龄化背景下养老服务供需紧张关系[6]。

1.决策民主化。养老服务关涉具体的民生事业，涉及人员多、范围广。政府在决策时，积极通过各种渠道包括网络平台、电话、报纸、社区会议等向社会、社区、家庭征求意见，使其以主人翁的态度积极地参与。通过信息公开与沟通平台，各主体也要及时、经常与政府保持信息沟通，使信息的收集与反馈日常化。社区内决定重要的养老服务问题时也需召开民主会议。

2.服务合作化。各服务主体合作的理念是协作共担，依据的是国家政策，平台在社区，工具是互联网。社区服务平台承担好组织协调的硬性责任。信息系统的完善、“互联网+”的发展都为社区居家养老服务资源的整合提供了良好的工具。基于需方和供方的实际情况，统筹安排财力、人力、物力资源，设计服务内容，优化服务方式，并且根据条件变化及时调整服务。建立合理的准入退出以及与各种不同养老模式的转移对接机制，规范服务流程。同时，通过信息共享，与相关部门及合作机构连接，使多样化服务的获得便捷化，服务过程清晰化，服务提供标准化。各主体通过协调配合，合作发展，合理有序提供服务。

(三)完善监督评估，促进政策落实

道德与责任宣传教化有利于提高各主体履职的积极性。然而，在人们的道德自控能力未到达普遍较高水平时，对各主体责任的有效监督评估是服务责任落实的重要保障。

1.强化各主体间相互监督的动力。政府方面：将公共服务，包括养老服务的质量、群众满意度作为政府考核的主要指标。加强对社区服务、服务组织绩效的监督。社区方面：作为社区居家养老的组织实施主体，对家庭、社会组织负有监督督促义务，可以通过公示、诚信评估、荣誉表彰、奖惩措施等方法推进。社会方面：社会组织，比如老年人协会、法律援助组织、邻里互助组织对政府政策实施、社区服务、家庭成员开展互动监督，有维护其自身权益的内在动力。家庭成员对其他服务主体的责任履行情况也要进行监督。

2.建立各主体相互监督的机制。在监督动力形成的同时，关键在于拥有反映和沟通监督信息的平台。首先，搭建各主体之间的相互监督平台。以互联网为工具，公开信息、设置线上线下意见信箱、开通沟通贴吧、开通群众热线、开发相应App，提供有效渠道，使监督与沟通更便利。其次，完善服务质量评估机制。在服务质量方面，要及时引入服务质量评估的标准，政府领导小组评估与第三方专业评估相结合，规范评估流程，对服务质量是否达到预期目标客观评价，包括基本责任履行情况、服务程度、服务态度等。各项评估结果列入考核中，与责任人绩效、相关利益及荣誉挂钩。

通过完善的监督评估制度，形成垂直与横向两个维度上多方参与、相互监督的动力机制。这是各主体责任切实落实、服务质量切实保障的重要支撑。

(四)发展社会力量，拓宽服务资源

社会心理学研究发现，态度对行为有一定影响但不一定决定行为，然而行为实践可以影响和转变人们态度。帮扶行为可以强化人们的利他精神，也可以提升自身的价值感和积极情绪，从而有助于在全社会形成助人自助的良好氛围。

1.培育志愿服务队伍。一方面鼓励各行业专业机构加入志愿服务队伍，如康复护理机构、专业养老机构、健康咨询机构、心理咨询机构等到社区开展宣传培训或直接参与服务，为老年人提供各项专业化服务的同时也加强了企业品牌的宣传；另一方面，宣传号召大学生、青少年、专业技术人员参与社区老龄服务事业。根据自愿者团体的专业化水平、服务意愿、服务频率，以及老年人的现实需求，鼓励其多方式参与并给予荣誉激励。

2.促进邻里互助。以社区为单位，发扬传统美德，团结邻里，营造居民互助氛围。可以引入“时间银行”，对年龄较大老年人的帮扶可以成为今后优先获得帮扶的“资格”积累。政府和社区鼓励、引导并组织社区居民成立老年人协会、互助协会、手工协会等多样化的社区组织，激发其参与社区养老服务的积极性，加强其自我监督、自我管理、自我创收、自我服务的能力，提高公众参与社区自治的积极性。这可以在很大程度上提高服务的满意度，同时降低管理成本。

总之，社区居家养老服务多元供给模式的发展，需要政府、社会、社区和家庭的共同参与。为了保障老年人获得充分有效的服务，各供给主体应共担责任。在明确各自责任的同时，通过协作、监督、扩大社会力量切实发挥各自优势；同时整合资源，功能互补，共同发展，促进居家养老服务不断完善，各个供给主体间真正承担起应对人口老龄化的重任。

[1] 2015年全国1%人口抽样调查主要数据公报[EB/OL].[2017-04-30].http:∥www.china.com.cn/news/txt/2016-04/20/content_38288171.htm.

[2] 赵丽宏.城市居家养老生活照料体系研究[J].学术交流，2007(10):123-125.

[3] 徐翠蓉，阮红伟，江运波.居家养老服务体系构建与相关主体责任定位研究[J].青岛大学学报，2014(4):79-83.

[4] 常海霞,魏莼,王强.居家养老服务体系供给主体角色定位探讨[J].河北北方学院学报(社会科学版)，2013(6):74-77.

[5] 胡玉娟.居家养老服务多元主体责任边界探析[J].经营管理者，2015(6)：279-279.

[6] 王竹琳.城市社区养老服务多元供给主体的角色和功能研究：以上海市x区社区老年助餐务为例[D].上海：华东理工大学,2012.