新形势下加强法治工作队伍建设的思考

徐凤英

（山东社会科学院，山东 济南 250002）

新形势下加强法治工作队伍建设的思考

徐凤英

（山东社会科学院，山东 济南 250002）

加强法治工作队伍建设是党的十八届四中全会提出的重大战略任务，是法治体系建设的重中之重，能够为全面推进依法治国提供组织和人才保障。但目前我国法治工作队伍建设与依法治国需求还存在一些差距。因此，创新法治工作队伍建设，必须创新法治队伍建设理念，推进法治专门队伍建设，完善法律服务队伍制度建设，努力建设一支德才兼备、素质过硬的法治工作队伍。

依法治国；法治工作队伍；德才兼备

在新的发展形势下，法治工作队伍的建设与创新是法治体系建设的重中之重。我国依法治国体系覆盖了法律规范、法治实施、法治监督、法治保障、党内法规五大内容，其中法治保障体系包括政治保障、思想保障、组织保障等，而组织保障的关键性因素就是法治工作队伍建设。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍的思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供有力的组织和人才保障。”[1](p30)这不仅强调了法治工作队伍建设的重要性，同时也为当前和今后一个时期加强我国法治工作队伍建设指明了方向。

一、加强法治工作队伍建设的重要性

法治工作队伍是建设社会主义法治国家的生力军，是国家治理队伍的主要力量。《决定》在第六部分中对如何加强法治队伍建设做出专门部署，凸显了法治工作队伍建设在全面推进依法治国中的重要地位。

（一）法治工作队伍建设是国家治理体系与治理能力现代化的需要

党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化的显著标志是国家治理的法治化，也就是国家治理者要运用法治思维和法律制度治理国家。法治所具有的权威、强制、稳定和连续的特质，对社会稳定、和谐发展具有不可或缺的决定性作用。而全面实行依法治国，无论是法律的完善、法律的推行，还是法治的监督与保障，都需要由人来完成。由此可见，提升我国依法治国现代化的能力需要有一支高素质、前沿性的法治工作队伍，有一批德才兼备的国家与社会法治人才。这支人才队伍的思想政治素质、业务能力和职业道德高低，直接关系到国家治理法治化和现代化进程。因此，必须加强法治工作队伍的建设，才能将国家治理现代化建立在科学立法、严格执法、公正司法、全民普法之上，从而为国家治理法治化提供强有力的人才和组织保障。

（二）法治工作队伍建设是实现国家良法善治的保证

“良法是善治之前提”，立法是法治之基础。要制定有用的法、科学的法，必须有一支高素质的立法人才队伍，才能保证立法质量，才能真正发挥立法的引领和推动作用。党的十八大报告指出：要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”[2]。法治方式就是运用法治思维，针对问题寻求解决办法，决策时充分做到尊重和保障人权，严格按照法律法规的规定，遵循法律程序，维护社会公平和公正，保证立法队伍的行为始终在法律框架内运行，其思路与决策始终符合广大人民的利益和国家发展的需要。在当前的新形势下，随着国家法治化的推进，实现政治清明，社会公平公正，保障人民主体地位，平衡社会利益，定纷止争、化解矛盾，越来越需要更加科学的法律规范来保障，社会对立法的要求也越来越高。因此，根据新形势、新任务，要实现良法善治,科学立法，必须要建立一支思想政治过硬、职业道德水平极高、业务能力极强的立法专门队伍。只有抓好法治队伍建设，才能根据社会发展的需要，遵循法律自身规律，坚持法律的科学性、适用性和前沿引领性，不断创新法律制度体系，为国家立好规则、为社会定好尺度，保证依法治国依照法律规制实现良性运转和可持续发展。

（三）法治工作队伍建设是不断完善执法能力的基础条件

队伍优则法良，队伍强则善治。一个国家的法律实施状况不仅取决于立法的优劣，更重要的还取决于执法队伍的能力与水平。有了良好的法律规范体系，还需要有一支善于贯彻、实施和监督法律规范的队伍。由此可见，推行法治建设，人才是基础，队伍是关键。执法活动是政治性、政策性和规范性很强的工作，对从业人员有较高的要求。他们不仅要熟知相关法律知识，更重要的是要具有较高的综合素质，在是非面前表现出较强的政治定力；具有忠诚、为民、公正、廉洁的核心价值观和职业操守，始终坚持人民在心、正义在心的信念；具有良好的执法业务能力与专业素养，炼就金刚不坏之身。基于此，《决定》明确提出了“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”的目标任务，强调建设一支高素质、强有力的执法队伍是保障法律有效推行与实施的基础条件，是法治社会形象的集中体现。近几年来，我国大力加强法治工作队伍建设，法治队伍整体素质不断优化，执法能力与水平不断提高，但与依法治国的要求仍有差距，有法不依、执法不严、办人情案、法律服务意识薄弱等现象时有发生，严重损害了法治的权威与尊严，损害了人民群众的根本利益，损害了党在人民中的形象。杜绝这些问题的发生必须进一步加强法治工作队伍建设，优选执法人才，清理执法队伍，创新执法管理，增强执法队伍的整体战斗力。

（四）法治工作队伍建设是深化司法体制改革的组织保障

全面推进依法治国，对司法体制改革和社会体制改革提出了新的要求和任务。为此，2015年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》（简称《实施方案》）。《实施方案》明确提出，随着依法治国的全面推进，随着人民群众司法需求的日益增长，相应地需要调整和改革我国司法体制，完善司法管理体制和司法权力的运行机制，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，增强司法的公信力和有效性。而司法体制改革需要一支有战斗力的司法队伍作为组织保障，无论是确保依法独立公正行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制，还是完善人权司法保障制度，完善法律职业制度，都要由专业化、职业化、高素质的司法人才来完成。因此，《实施方案》中有十八项涉及到司法队伍建设内容，指出在当今我国新形势、新任务、新要求下，法治队伍建设也要适应经济和社会发展新常态，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，坚持从维护人民主体地位出发，用新理念、新思路、新举措创新法治队伍培养机制，切实提高司法工作队伍的思想政治素质、业务能力和职业道德，使队伍建设进入新常态，为全面深化司法体制改革提供强有力的组织和人才保障。

二、我国法治工作队伍建设的现状分析

打造一支正规化、职业化、专业化法治工作队伍是建设法治中国的关键。十八大以来，我国法治工作队伍建设不断开创新局面，工作理念、思维方式都在发生转变，政治素养、业务能力也在提高。可以说法治工作队伍建设总体是好的，但是与全面推进依法治国总目标的要求还有一定的差距。

（一）立法队伍专业人才缺乏

从当前具有立法权的各级人大和政府立法机构来看，普遍存在从事专门立法工作人员编制少、具有法律专业知识人才少、立法观念相对落后、立法质量不高等问题。

1.立法队伍力量不足。特别是对于新赋予地方立法权的设区的市，立法是一项崭新工作，也是新的挑战。虽然十八届四中全会和新修订的立法法通过后，各地都在积极筹备组建立法队伍，但设区的市普遍存在立法编制匮乏现象，专门从事立法的工作人员严重不足。

2.具有丰富立法经验的人员缺乏。立法是一项技术性很强的工作，不仅需要很强的专业技术，还需要立法者具有较高的政治修养、实践经验等综合素质与能力。虽然设区的市地方立法权仅限于“城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”，但对于立法人员要求很高。目前从事专门立法的工作人员具有法学专业背景的人较少，有的虽是专业法律院校毕业，但往往是直接从校门到机关，立法实践经验不足，对地方立法工作不熟悉，难以胜任实践性强的立法项目。

（二）执法队伍整体水平有待于提高

严格执法是行政机关的基本职能。习近平指出：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。”[3]自十八大以来，我国执法队伍不断壮大，执法人员法治素养有了很大提高，但仍旧存在有法不依、执法不严、执法不公的现象。

1.执法人员法治观念有待提高。一些执法人员对依法行政、规范执法理解不深刻，实际执法中依然存在一些以权代法、执法随意等现象。特别是一些执法人员法治观念不强，置法律于不顾的现象时有发生，不能很好地用法治思维和法治方式处理问题。

2.执法人员专业知识有待充实。当前，一些行政执法人员法律知识缺乏，普遍存在对法律法规不熟悉或者不能很好理解立法本意等问题，导致乱作为或者不作为现象时有发生。特别是一些“临时聘用人员”“协警”等超越职权乱执法问题严重。

（三）司法队伍职业基本素养有待完善

司法是国家司法机关及其司法人员，依据法定职权和法定程序依据法律处理案件的专门活动。司法承担着解决纠纷、处理矛盾、维护社会稳定的重大任务，承担着法律实施和促进社会公平正义的使命。因此，司法队伍的职业道德和素养就显得极为重要。

1.司法人员素质需要提高。司法人员的职业素质及道德修养决定执法的公正性，关系到社会公平正义能否实现。目前，一些司法人员职业素质及道德修养不高，导致司法腐败、司法不公现象时有发生。如办案不廉，办金钱案、人情案、关系案等，有的则粗暴执法、野蛮执法，甚至充当黑恶势力的“保护伞”等。

2.司法队伍力量不足。司法作为衔接立法和执法的中间环节，在法治体系中起到关键作用。但目前我国司法力量严重不足，特别是基层司法力量更是缺乏。一是基层司法人员缺乏。目前，基层法院和检察院人员不足现象特别明显。二是法官、检察官流失，造成司法人员更加缺乏。目前，我国对司法人员采取与普通公务员相似的管理模式，无法体现司法职业特点，不利于建设高素质专业司法队伍，以致造成法官、检察官流失现象。特别是经济发达地区的法官、检察官调离或辞职现象相对严重。三是有资格办案人员严重不足。基层司法队伍人员复杂，专业知识不足人员较多，特别是基层法院，有资格办案的专业人员很少，案件又多，给办案人员造成极大压力。

（四）法律服务队伍建设滞后

以律师为主体的法律服务队伍是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的一支重要力量，在服务经济社会发展、保障公民和法人的合法权益、解决社会矛盾、促进社会和谐稳定等方面起着重要的作用。近年来，以律师为主体的法律服务队伍政治意识和社会责任感不断增强，但从整体来看素质有待于提高，专业化分工不够精细，办理国际法律业务能力欠缺。

1.律师职业自律意识薄弱。一些律师对自身所获得的社会地位不太满意，个别律师还缺乏基本的执业操守，过度追求个人利益，以至于丧失法律公正性。有的甚至采取拉关系手段拿案源、办人情案，严重影响司法公平公正。

2.涉外律师人才缺乏。党的十八大以来，涉外法律服务业发展较快，无论是服务领域还是服务队伍、服务质量都在大幅度提高。但当前涉外法律服务方面仍然存在一些问题，特别是我国的法律服务人员对国际上一些法律法规不太熟悉，处理涉外法律事务的高素质人才缺乏。

三、加强法治工作队伍建设的有效途径

（一）建设一支高素质的法治专门队伍

法治专门队伍是指在人大和政府立法部门从事立法工作的人员、在行政机关从事执法的人员、在司法部门从事司法的人员，他们分别从事立法、执法、司法工作[4]。法治专门队伍是建设法治中国的主导力量，是依法治国健康发展的重要保证。新形势下加强法治工作队伍建设，就是要抓好法治专门队伍的建设与创新。

1.创新法治专门队伍的理念

创新法治专门队伍建设要与时俱进，创新思想理念与价值观，依照《决定》的要求，“把思想政治建设摆在首位，加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上”[1](p30)。法治专门队伍应当树立两个理念：

（1）树立正确的政治理念。立法、执法、司法工作的政治性和政策性都很强，从事这项工作的人员无论政治立场还是政治品位都要求必须过硬。因此，要加强队伍的理想信念和价值观教育，并将社会主义核心价值观内化于心，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉抵制各种错误思想。

（2）树立社会主义法治理念。坚持法治理念与实际工作相结合，坚持法律面前人人平等，坚持党的事业、宪法法律、人民利益至上等原则，把法治工作作为一项神圣的使命，自觉运用法治思维和法治方式处理问题。切实做到科学立法、严格执法、公正司法。坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益，维护社会公平正义。

2.深入推进法治专门队伍的“三化”建设

《决定》指出：“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。”[1](p31)正规化、专业化、职业化是党对法治专门队伍建设提出的目标要求，也是法治专门队伍履好职的重要保障。

（1）创新法律职业准入制度。一是建立规范统一的考试制度。国家司法考试是法律职业准入的重要门槛，司法部将过去的司法考试制度改为国家统一的法律职业资格考试制度，并将法律职业立场、伦理、技能纳入考试内容，将统一的法律职业资格考试准入制度，从过去法官、检察官、律师扩大到立法人员，充分体现了改革创新的精神。通过不断调整和创新国家司法考试制度，从源头上保障队伍准入的科学性、公平性，促进法律专业人才的进入和集聚。二是建立法律职业人员统一职前培训制度。全面推进依法治国，要求立法工作者、法官和检察官队伍要有很高的法律信仰、职业素养和技能。但法律信仰、职业素养和技能不是一日养成的，必须经过严格统一的职业化培训，才能奠定队伍的法律功底，增强依法定权限和法定程序履行职责的自觉性。三是健全从各大学政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。法院、检察院、司法行政机关要敢于打破框框，根据部门特点直接从政法院校招录毕业生，解决当前基层和边远地区法治专门队伍人才严重缺乏问题。四是搭建法律职业良性流动平台。从优秀律师和科研单位以及法律院校吸收具有法律职业资格人才进入立法工作者、法官和检察官队伍，解决法治专门队伍力量不足问题。

（2）创新法官和检察官遴选制度。法官和检察官不仅具有很强的专业性，而且要经过很长时间的社会阅历和司法实践锤炼才能担当重任。这是因为法官和检察官的社会阅历、司法实践经验，甚至价值取向和情感情绪都会对司法公正和权威产生重要的影响。为此，《决定》对法官和检察官的遴选进行了严格规范，规定初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。这种界内逐级遴选制度是人才选拔上的创新，也是全面提高法治队伍专业化、职业化水平的有力举措。这种自下而上的选拔制度可以有效规避司法考试和分配制度带来的法官、检察官因缺乏基层司法实践历练和社会阅历肤浅带来的独立办案水平低下的弊端，有利于把专业功底深厚、办案经验丰富的优秀人才选拔上来，完善法官、检察官选拔任用机制，更好地彰显司法公正对社会公正的引领作用，促进社会公平正义的实现。

（3）创新符合法律职业特点的管理制度。司法人员管理制度改革是深化司法体制改革的重要组成部分。近年来，我国对法治专门人员管理采取的是与普通公务员相似的管理模式，参照公务员序列确定级别待遇，套用行政机关职务层次，没有体现法治人员专业特点及职业的特殊性，法治人员司法属性被严重淡化，损害了法治人员的积极性，削弱了法治专门队伍的稳定性和凝聚力。为此，《决定》指出：“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。”[1](p31)进一步明确了符合职业特点的法治工作人员管理制度创新的必要性。随后，有关法治工作人员管理具体改革路线图和时间表也相继出台。如2015年9月，中央全面深化改革领导小组会议，审议通过了《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》和《法官、检察官工资制度改革试点方案》。这都表明了司法管理体制的改革创新已进入现在进行时。管理制度创新的关键点在于不断完善适合这一群体特点的引人用人办法，以法官检察官为中心，以服务案件审理为重心，充分考虑职业特点，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的人员管理制度，优化激励与约束机制。这将会吸引更多的人才加入到法治队伍中，司法活动也将因此提质增效。

（二）加强法律服务队伍建设

法律服务队伍是法治工作队伍的重要组成部分。以律师为主的法律服务队伍在维护社会公平正义、化解社会矛盾、促进社会和谐、维护公民和法人合法权益等方面具有不可替代的作用。随着我国法治建设深入，律师队伍也不断发展壮大，但依然存在素质不高、角色错位等问题。因此，加强这支队伍建设也是法治工作队伍建设与创新的应有之义。

1.加强律师队伍思想业务素质的建设

首先，加强律师队伍政治信念教育。律师与立法、执法及司法工作者一样，都是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家不可或缺的力量。律师队伍建设也必须坚持党的领导，“把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师的基本要求”[1](p31)。相关部门要针对律师执业广泛和分散的特点，及时组织好律师队伍的政治学习，加强共产主义理想信念教育，使之始终保持清醒的政治头脑，以科学的态度对待经济社会发展中的突出问题，以中国特色社会主义理论为指导，自觉地把思想和行动统一到中央的重大决策部署上来，全面提升思想境界。其次，以提高律师服务能力为重点，加强律师队伍的业务素质培训力度。目前，律师队伍水平参差不齐，知识结构存在差异。因此，要及时做好律师诉讼、仲裁、调解、普法等专项法律业务能力培训，使律师不仅精通我国法律，还要熟知国外法律，跟上国际化发展步伐，争取最大化地发挥律师队伍在社会主义法治建设中的作用。

2.完善律师职业保障机制

《决定》明确要求：“提高律师队伍业务素质，完善职业保障机制。”[1](p31-32)这表明律师职业权利保障将更加规范化、制度化。律师肩负着维护社会公平正义的重任，因此，律师执业权利必须得到相应保障。首先，从立法上体现律师职业权利保障。通过法律法规明确律师的社会地位以及享有的执业权利和义务，明确侵害律师合法权益应该承担的法律责任。其次，从程序上完善律师执业保障机制。律师在履行法定职责时，应当有严格的程序制度做保障，对阻碍律师履行合法职责的，律协或者相应的司法机关应及时为律师维权。再次，从经费来源上完善律师公益性法律服务保障机制，利用政府购买和财政补贴等方式与渠道，为律师队伍提供支持。

3.构建结构合理、优势互补的律师队伍

《决定》提出要“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍”。党依法执政，保证政策合法性，需要专门的律师提供服务；企业为争取利润，必须依法经营，合理规避法律风险，维护自己合法权益，更需要专门律师服务。目前，社会律师占主导地位，公司律师和公职律师很多也是社会律师在做。为此，《决定》为优化律师结构提出重大改革措施，规定：“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。”[1](p32)这是对2002年以来司法部实行公司律师和公职律师试点经验的总结，明确了公职律师、公司律师和社会律师各自的法律地位和权利义务。律师队伍建设也要根据形势的需要和律师的分工，加强相关领域培训，使专门律师能更加精通所属业务，能在一方领域赢得权威与话语权，打造一支特点分明、结构合理、优势互补的律师队伍，更好地为政府、企业、社会提供有针对性的法律服务与援助。

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.

[2]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012.28.

[3]习近平.在中共中央政治局第四次集体学习时的讲话[N].人民日报，2015-02-25.

[4]江金权.大力建设高素质法治队伍[N].光明日报，2014-12-04.

（责任编辑：陈俊洁）

D920.0

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2095-7416(2017)03-0072-05

2017-04-21

徐凤英（1965-），女，山东临朐人，大学学历，山东社会科学院副研究员。