从“谋利型政府”到“服务型政府”——新型城镇化进程中的乡镇政府

游 荃

（齐鲁工业大学 工商管理学院，山东 济南 250353）

从“谋利型政府”到“服务型政府”
——新型城镇化进程中的乡镇政府

游 荃

（齐鲁工业大学 工商管理学院，山东 济南 250353）

推进以人为核心的新型城镇化已经上升为国家战略。乡镇政府作为国家政权的“神经末梢”，是新型城镇化的具体推动者。在推进新型城镇化中，乡镇政府受财政状况、压力型体制和政府职能的影响，体现出“谋利型政府”的特点。乡镇政府要从“谋利型政府”向“服务型政府”转型，就应该完善公共财政体制，健全政绩考核机制，加快推进“放管服”，不断提高公共服务水平和质量。

乡镇政府；谋利型政府；服务型政府；新型城镇化

一、问题的提出

党的十八届三中全会提出坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为中心的城镇化。这为全面推进以人为中心的城镇化作出了顶层设计和全面部署，同时也将推进新型城镇化上升为国家战略。推进新型城镇化健康发展既是扩大内需、打造中国经济升级版的重要抓手，也是适应经济新常态的重要举措。一分部署，九分落实。乡镇政府作为国家政权的“神经末梢”，是农村的基层政权组织，直接落实党和国家的路线、方针和政策。在推进新型城镇化发展道路上，乡镇政府能否贯彻落实城镇化的各项方针政策，遵循城镇化发展规律，努力打造服务型政府，走出“谋利型政府”的窠臼，将在很大程度上关系到新型城镇化目标的实现。

自从实施“分税制”与税费改革以来，我国乡镇政府的自利行为一直广受学者的热议。如杨善华、苏红认为，从80年代的财政体制改革开始，乡镇政权变为“谋利型政权经营者”，即乡镇政府为了自身的生存和资本原始积累，不是将应该承担的行政管理事务看作自己的主业，而是将经济活动看作自己的主业，越来越多地陷入地方经济发展的具体活动中[1]（p25）。陈盛伟、岳书铭把乡镇政府称之为“谋利性政权代理人”，认为乡镇政府既是国家利益的代理人，又是谋求自身利益的行动者[2]。丘海熊、徐建牛根据“政府即厂商”理论分析了政府的行为逻辑，认为财政包干、分灶吃饭的财政体制改革在给地方政府带来压力的同时，也刺激了地方政府谋求经济发展以获取较大的财政收益，地方官员成为市场取向的代理人和行动者[3]。可以说，无论是“谋利型政权经营者”“谋利性政权代理人”观点，还是“政府即厂商”的提法，都反映出乡镇政府过多地从事微观经济管理活动,甚至以经济主体的身份参与市场竞争，部分乡镇干部出现权力寻租、与民争利行为，致使公共权力异化,严重影响了乡镇政府的公信力与执行力。

在新型城镇化发展浪潮中，乡镇政府的“谋利型”特点同样引起了许多学者的关注与探讨。于建嵘教授指出，目前的当务之急是要限制各级政府特别是具有利益驱动的基层政府在征用农村土地上的权力，让农民有能力维护自己的权益[4]。吴江认为，在传统城镇化进程中，地方政府在管理、提供公共产品、纠正外部性方面都出现了失误[5]。也有学者提出，由于法律法规的不完善，政府在征地过程中出现了一些失范行为，具体表现为盲目征地、强行征地、随意截留克扣征地补偿款[6]。

总体来说，在新型城镇化发展过程中，乡镇政府的“谋利型”特征直接表现在两个方面：一是谋取经济利益。在利益驱动下，乡镇政府利用手中的权力，在城镇化进程中谋求自身经济利益最大化，甚至不惜权力异化，谋取私利。具体来说，乡镇政府将土地作为破解财政紧张及债务性危机的工具，在征地过程中，“低征高卖”成为一些乡镇政府的生财之道。二是谋求政治利益。推进新型城镇化已经上升为国家的发展战略，更成为上级政府考核乡镇政府的重要内容。乡镇政府为了完成上级部门的政绩考核，违背城镇化的发展规律，急功近利，热衷于追求城镇化的速度与规模，创造短期政绩，出现了要“土地城镇化”而不要“人口城镇化”的现象，企图把推进新型城镇化当作捞取政治资本的筹码。从客观上讲，乡镇政府有效推进新型城镇化是履行政府职责的具体体现，也有利于带动当地经济转型升级，创新社会管理方式，实现治理能力现代化。然而，如果乡镇政府在推进新型城镇化过程中处处谋利，偏离以人为核心的城镇化轨道，必然阻碍城镇化的健康发展。

那么，在城镇化进程中乡镇政府出现“谋利型”特点的缘由是什么？如何让乡镇政府在推进城镇化进程中提升治理能力、打造服务型政府？本文拟对这些问题做一探讨。

二、谋利型政府：新型城镇化进程中乡镇政府的行为逻辑

学者张静在分析我国乡村基层政权的基础上，将人民公社化制度下的乡镇政府概括为“政权经营者”[7]，而学者杨善华在梳理“政权经营者”这一概念的基础上，提出了“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”两个新概念[1](p25)。在推进新型城镇化过程中，乡镇政府体现出的“谋利”特点恰恰印证了“谋利型政权经营者”这一观点。而乡镇政府之所以在推进新型城镇化中出现“谋利”特点，其背后有着复杂的根源。

（一）财政压力是导致乡镇政府在新型城镇化中“谋利”的经济因素

当前，我国多数乡镇政府都扛着巨大政府债务开展日常工作。“地方政府的层级越低负债规模越大，债务负担越重。如乡镇基层政府债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过2500亿元。”[8]造成乡镇政府财政困难的原因主要有两方面：一是受分税制及取消农业税的影响。自从1994年分税制改革实施以来，乡镇政府在各级政府博弈中处于劣势，致使税收分享比例较低，财政收入大幅度减少。2006年农业税取消之后，一些农业乡镇丧失了非规范收入等搭便车的机会，使原本紧张的财政状况雪上加霜，最终陷入“吃饭财政”的窘境，无力支撑乡镇政府的正常运转。二是转移支付制度不完善。“2004年，中国财政转移支付总额约有1万亿元，其中税收返还占40%，实际转移支付约6000亿元。在这6000亿元中，专项转移支付占57%，财力性转移支付占43%。在财力性转移中，一般性转移支付不到750亿元，占财力性转移支付的29%，仅占实际转移支付的12%。”[9]在当前的转移支付中，专项资金占比较大，而专项资金往往由一些政府职能部门掌握,乡镇政府不能随意改变资金的使用用途，导致乡镇政府在财政运用上缺乏自主性。面对巨大的财政压力，乡镇政府开始将工作重点放在跑项目、招商引资上，甚至以经济活动主体的身份直接参与经营性活动进行创收。随着新型城镇化的推进，一些乡镇政府迫于财政压力，开始将目光聚焦到农村土地上，利用手中权力强行征用农村土地，改变土地使用性质，降低补偿标准，随意克扣土地补偿款等。由此，土地成为乡镇政府摆脱财政赤字、走出政府债务性危机的重要出路。

（二）压力型体制是导致乡镇政府在新型城镇化中“谋利”的体制因素

压力型体制是指“为了实现赶超战略，县对各乡镇和各职能部门都规定了各种任务和指标，并且还规定了硬性的考核指标，用一票否决的方式对下级施加压力，迫使各乡镇和各职能部门都去拉关系，自铺摊子，上项目，以便能够得到上级信任，提拔重用。”[10]在这种压力型体制作用下，上级政府为了进一步推动新型城镇化发展，自然在政绩考核中着重对乡镇政府城镇化发展进行考核。具体来说，在乡镇政府政绩考核指标体系中，往往涉及常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率、基本公共服务、基础设施、资源环境等具体指标。在“压力型体制”的指挥棒下，乡镇政府为了完成县级政府及各职能部门的考核指标，不断加快城镇化发展速度与规模，有的为了谋求一时政绩，出现“赶民上楼”、要“土地城镇化”不要“人口城镇化”和盲目摊大饼的现象，有的热衷于打造开发区、工业园，重地上轻地下，偏好形象工程、面子工程、政绩工程。这严重违背了城镇化发展的规律，背离了“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的基本要求，实质上是借发展新型城镇化之名捞政治资本之实的“谋利性”行为。

（三）职能转变不彻底是导致乡镇政府在新型城镇化中“谋利”的行政因素

中央机构编制委员会办公室下发的《关于深化乡镇机构改革的指导意见》对乡镇政府的职能进行了清晰界定：促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。也就是说，乡镇政府职能定位主要是为农民提供经济发展、公共产品和服务等。首先，当前乡镇政府长期存在着事权与财权严重不对称的状况。具体来说，乡镇政府在财政税收方面收入大大减少，但事权却丝毫没有减少。近年来，在基层政府关系上还形成了一种“事权向下集中、财权向上集中”的趋势。“下面一根针，上面千条线”正是乡镇政府日常工作的真实写照。在推进新型城镇化过程中，乡镇政府在城镇规划、提供公共产品与服务、维护社会稳定、推动地方经济发展方面，依然担负着重要职责。可是，乡镇政府事权远远大于财权的状况，严重制约了其职能的正常履行。其次，在推进城镇化中，乡镇政府不能正确处理政府与市场、政府与社会的关系。现实中，乡镇政府习惯用政府这只“看得见的手”取代市场这只“看不见的手”，阻碍了市场对资源配置的决定性作用，使乡镇政府在城镇化中成为“运动员”和“裁判员”。再次，在推进新型城镇化过程中，一些乡镇政府计划经济体制色彩浓厚，社会组织创新思维欠缺，没有充分调动企业、村民组织的积极性。乡镇政府职能转变不彻底成为诱导乡镇政府出现谋利行为的又一重要因素。

三、服务型政府：新型城镇化进程中乡镇政府的路径选择

党的十八届三中全会《决定》明确指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。由此可见，加快推进政府职能转变，建设服务型政府，已经成为全面深化改革的重要内容。当前，乡镇机构改革虽然对乡镇政府职能做出明确定位，但是乡镇政府职能转变远远没有到位，在一些领域仍存在“越位”“缺位”“错位”的状况。在推进以人为核心的新型城镇化中，乡镇政府要正确处理管理与服务的关系，将政府职能从微观经济干预转到创新监管、优化公共服务上，正确处理好政府与市场、社会的关系，不断提升治理能力，努力打造服务型政府，以适应新型城镇化发展的各项要求。

（一）完善公共财政体制，破解乡镇财政对土地的严重依赖

在推进新型城镇化发展中，乡镇政府财政要突破对土地的严重依赖。一是要明确界定县乡两级政府的“事权”与“财权”。清晰划分县乡两级政府“事权”与“财权”，既是破解乡镇政府“事权”与“财权”不对等的关键，也是加快推动基层政府职能转变的重要抓手。在推进新型城镇化发展中，乡镇政府承担着大量的公共服务职能，迫切需要有充足的财力支持工作正常运转。在县乡政府职能划分中，可以将乡镇政府在公共设施建设、公共秩序维护、国土资源管理、计划生育等方面的内容纳入县级政府职能部门管理，逐渐缩小乡镇政府事权范围，扭转目前这种“事权”范围远远超出财政承受力的状况。二是上级政府要加大对乡镇政府的财政转移支付力度与规模。当前上级政府的转移支付规定过细，往往都限定了财政资金用途，致使乡镇政府丧失了财政支配的自主权。鉴于此，上级政府在财政转移支付过程中应尽量减少专项转移支付，逐渐增大一般性转移支付的力度与规模，化解乡镇政府财政捉襟见肘的状况。乡镇政府一旦拥有了较强的财政力量，便可以使乡镇政府减少对土地财政的过度依赖，减少在城镇化过程中“谋利型”行为的发生，促进城镇化科学发展。三是提高乡镇政府的财政透明度。打造服务性政府，破解乡镇政府财政危机，不仅要将权力运行放到阳光下，也要将财政收支状况放到阳光下运行，做到“公权为公一丝一毫都不敢滥用，公款为民一分一厘都不敢私用”，使财政最大程度地向公共产品与公共服务职能倾斜。具体来说，在城镇化背景下土地征用、房屋拆迁、基础设施建设招标等领域会涉及到大量资金，因此必须保障群众的参与权、监督权、知情权，加强对资金使用的监管，积极提升财政透明度，避免借“推动城镇化之名”谋求“部门个人私利之实”现象的出现。

（二）健全政绩考核机制，有序推进以人为核心的新型城镇化

城镇化有其自身的发展规律，是一个水到渠成、顺势而为的过程。政府部门在推进城镇化发展中也要尊重规律、因势利导、科学推进。当然，上级政府的政绩考核机制也是下级政府行动的指挥棒，政绩考核机制直接关系到新型城镇化发展的状况。建立健全政绩考核机制，首先要实现政绩考核主体多元化。新型城镇化是以人为核心的城镇化，在城镇化的发展中必须将人摆在工作的中心环节。因此，在对乡镇政府的政绩考核中，一方面要接受来自上级政府的考核，另一方面要接受来自基层群众的评价，尤其要倾听“上楼”居民、失地农民、进城务工人员的意见，变单向考核为双向考核。其次，完善乡镇政府考核的指标体系。推进新型城镇化不是简单的土地城镇化，也不是单纯地让农民上楼，而是将城镇化水平、基本公共服务、基础设施、资源环境、再就业问题充分考虑其中，把各地城镇化中历史传承、生态保护、经济发展水平考虑在内，不能搞一刀切。上级政府要用科学合理的考核指标体系指引乡镇政府，使其在新型城镇化的进程中依法行政、科学执政，避免出现“一任领导一个规划”，为了追求个人政绩，盲目追求城镇化发展的速度和规模、城镇化发展不能与资源环境相匹配、重硬件轻软件现象的出现。

（三）切实推进“放、管、服”，重点加强乡镇政府在新型城镇化中的公共服务职能

当前，协同推进简政放权、放管结合、优化服务即“放、管、服”，已经成为深化行政管理体制改革、加快政府职能转变的总体要求。在推进新型城镇化进程中，乡镇政府要按照“放、管、服”的总体要求，努力打造服务性政府。首先，简政放权要求县级政府要注重权力“下放”和“放开”。在城镇化过程中，要充分发挥市场对城镇化发展的决定性作用，凡是乡镇政府能够做并且能够做好的一定要交给乡镇政府，凡是市场经济与社会组织能够做并且能够做好的事情一定要交给市场和社会，正确处理好政府与市场、社会的关系。避免部分乡镇政府在城镇化中出现“有利可图抢着做，无利可图踢皮球”的现象，或是出现政府这只“看得见的手”直接干预土地资源配置，使城镇化发展变成谋求部门及个人利益的行为。这正是简政放权不彻底的集中表现。其次，放管结合要求乡镇政府在城镇化进程中要从“管理者”变为“服务者”，不断创新监管理念和方式，树立履职意识，避免出现在发展城镇化过程中监管缺位和监管过度。再次，优化公共服务已成为乡镇政府在城镇化中的一项重要职责。随着大量农村人口市民化发展，乡镇政府要为城镇化发展提供基础社会建设、医疗卫生、教育文化等公共产品。乡镇政府要不断提高公共服务水平，改进公共产品质量，履行公共服务职责。要充分发挥多元主体协同治理的重要作用，在城镇化发展的过程中，乡镇政府要积极引导企业、农村经济合作组织、行业组织等参与城镇化建设，让社会力量全面参与到城镇化发展的各个领域，承担部分管理服务职能，解决政府资金短缺问题，让乡镇政府从微观管理活动中解脱出来，集中人力、物力、财力重点解决城镇化过程中的难点问题。

［1］杨善华，苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究，2002，（1）.

［2］陈盛伟，岳书铭.乡镇政府“谋利性政权代理人”行为的分析[J].中国行政管理，2006，（3）：17.

［3］丘海雄，徐建牛.市场转型过程中地方政府角色研究书评[J].社会学研究，2004，（4）：35.

［4］于建嵘.底层立场[M].上海三联书店，2011.27.

［5］吴江.中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究[J].中国行政管理，2009，（3）:11.

［6］彭移风.农村土地征用过程中政府行为的失范与规范[J].农村经济，2007，（1）:19.

［7］张静.基层政权：乡村制度诸问题[M].浙江人民出版社，2000.50.

［8］邸晶鑫.化解地方政府债务风险的政策选择[J].国家行政学院学报，2010，（3）:21.

［9］张晓山.浅析“后农业税时期”中西部地区的农村[J].改革与发展，2006，（3）:18.

［10］荣敬本.“压力型体制”研究的回顾[J].经济社会体制比较，2013，（6）:26.

（责任编辑：王友才）

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2095-7416（2017）03-0061-04

2017-03-06

游荃（1989-），女，山东寿光人，法学硕士，齐鲁工业大学工商管理学院讲师。