国内外涉法涉诉信访分离研究述评

（中共安徽省宣城市委党校，安徽 宣城24200）

为深入推进信访工作制度化、规范化、法治化建设，全国各地都在积极探寻和实施涉法涉诉信访分离清单制度，促进了许多信访案件进入诉讼途径。但是，多个部门之间信息孤岛、重复交办，信访案件与诉讼案件相互交织、法外调解和救助与法内诉讼并存的状况没有根本改变。如何科学准确地界定“诉”与“访”的界限，规范信访秩序，怎样解决结而又访等诸多难题。基于此，本文通过对国外公民申诉制度和国内涉法涉诉信访分离改革的观点进行梳理，为进一步促进我国涉法涉诉信访分离制度改革提供理论与实践参考。

一、国外公民申诉制度研究综述及其启示

（一）国外公民申诉制度研究综述

信访制度是中国古代特有的告御状情节的延续，也是我们党群众路线在新时期体恤民情、了解民意的一种方式，在国外几乎是空白。国外对侵害公民个人与团体利益及其权力的投诉主要有以下几种方式：

1、通过监察专员、申诉委员会、协调员等不同方式，解决民众个人利益及其权力诉求或团体利益。1809年，瑞典在世界上第一次设立议会监察专员，规定遭受不公正对待的任何个人或团体，都可以书面投诉信的形式向议会调查官反映，请求调查解决其自身利益或其权力受到的不公正。宪法赋予议会调查官充分的独立自主调查权，依法秉公执法。丹麦于1905年设立议会申诉委员会，该委员会成员享有管辖中央和地方所有公共行政领域的调查权，对不公正执法行为具有建议暂不执行权。欧盟成员国则设立协调员，解决欧盟成员国之间民众或团体之间利益及产权纠纷[1]。

2、通过各级议员向各级行政机构表达自身利益诉求或通过法律途径提起诉讼。如美国公民除通过法律途径之外，主要通过各级议员向申诉专员署提出诉愿，申诉专员署根据诉愿材料，有权决定是否进行独立调查。如果公民诉愿属实,该署有权要求相关政府部门及时解决,若拖沓甚至不解决，申诉专员署有权向议会弹劾相关政府部门，并将其所作所为公之与众。韩国政府建立了统一的民众诉求中心和全国性24小时公民在线诉求，受理民众各种请求和申诉。德国联邦议会和州议会都建立了申诉委员会，任何个人或者团体组织都可以向申诉委员会提出申诉，申诉委员会在联邦或州层面有权处理涉及诉讼程序的请愿，但无论如何不得破坏、侵蚀法官的独立地位[2]。

3、建立申诉专员制度，主要处理因弊政造成不正义而影响公民住房、健康、社保、司法、金融等涉及群众切身利益的事项。上个世纪60年代英国在议会设立申诉专员，主要调查和救济那些受政府“弊政造成的不正义”引发的公民或团体的投诉[3]。近年来，新加坡广泛开展社情民意调查，积极探索适应公众利益诉求的法律体系，“清正廉洁”成为每一个公务员内心的戒律[4]。

（二）国外公民申诉制度对我国涉法涉诉信访分离改革的启示

通过研究发现，瑞典、韩国、丹麦、英国、美国等国的公民申诉制度，在制度设计、功能定位、权力配置、程序规范等方面与我国信访制度有很多相似点，同时也存在差异，对进一步完善我国涉法涉诉信访分离制度改革具有一定的启示。

1、健全的公民申诉法律体系，为我国涉法涉诉信访分离法律体系建设提供了成功范例。国外公民申诉制度基本上形成了完善的法律体系。无论瑞典、德国，还是美国、韩国，既有宪法根本大法，又有组织规范、程序规则等相关法律制度，不仅监察专员有法可依、有章可循，而且依法保障了公民投诉、请愿的法律效力。目前，我国基本建立了以《信访条例》为核心，以《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》等法律文件为补充，以地方或部门相关法规及其制度为配套的涉法涉诉信访分离法律制度体系，但现行的法律、法规或制度还没有形成一个有机的整体，甚至相关法律之间相互掣肘，一定程度上制约了涉法涉诉信访分离制度法律体系的完善。迫切需要出台《信访法》，明确规定涉法涉诉信访分离的组织架构、司法管辖、权责清单、诉访分离等方面的界定，为涉法涉诉信访分离改革提供可持续的法律保障。

2、明确责任，齐抓共管，为我国涉法涉诉信访分离改革提供了改革的方向。国外公民或团体通过申诉专员或监察专员等途径表达自身利益及其权力诉求，并能及时就地解决。关键在于不影响司法独立性的基础上，宪法赋予申诉专员或监察专员独立调查权和公正处理权。这与我国现行信访制度以及我国各级地方政府处理信访问题的工作方式方法是一致的。我国在学习借鉴国外成功经验基础上，要结合中国特色国情，充分发挥我国“社会志愿组织”、“两代表一委员”、“心理学、律师、会计、医生等专家”的作用，以及社区、村委会中热心公益事业的老党员、老教师、老干部、老公安干警、老律师等“五老”群体密切联系群众的优势，使其更多地参与群众涉法涉诉信访处理。

3、畅通公民申诉渠道，为我国涉法涉诉信访分离提供了改革的切入点。国外把建立方便、快捷的公民申诉渠道作为政府畅通民意、表达公民诉求的重要通道。与我国正在实施的网上信访、面对面视频、微博微信、手机公众号等畅通公民诉求表达方式基本一致。国外依法依规独立处理公民申诉的方式值得我国借鉴，强化法治思维和法治方式是涉法涉诉信访分离的核心，建立健全涉法涉诉信访服务大厅、互联网+信访等多种民众反应诉求的渠道，让涉法涉诉信访真正回归到依法处理的轨道上。

二、国内涉法涉诉信访分离改革研究现状的综述

（一）理论层面的探讨

1、涉法涉诉信访分离改革是我国信访制度改革的必由之路。我国信访制度改革探索已有近10年时间，然而，涉法涉诉信访分离理论研究相对较迟。较早的姜远桥（2009）认为，应从“诉”与“访”分离进行界定。柳芳玲（2014）认为，要从人文关怀、组织领导、群众满意三个层面提出如何正确处理诉访分离问题。于江（2015）认为，“诉访分离”是有效解决信访制度本身的悖论，势必加快信访制度法治化进程改革[5]。

2、我国涉法涉诉信访分离改革任重道远。王彬彬（2013）认为，目前，我国公民利益表达主要通过信访、政协、司法、人大、网络等多种渠道，但权威性、独立性有限，当公民个人权益受到政府行政权力、司法权威侵害时，这些渠道的作用极其有限，以致公民在利益诉求过程中更多选择非体制内的方式。冉鹏 藏成（2016）认为，要进一步明确职能定位，强化法治思维，提升工作效能[6]。

3、创新涉法涉诉信访分离改革的方式方法。王青玲（2014）认为，让法治思维深入人心的关键是采用群众喜闻乐见的本土方法宣传教育；凝聚本土力量，摸索群团组织、新闻媒体、心理医生、行业专家、志愿者、律师等本土力量组成调解委员会，把大量信访问题解决在初始阶段。龚维斌（2015）认为，应从信访立法、国家治理体系下的信访制度设计、信访机构等三个方向，作为国家特色智库的重要组成和加快信访制度法制化改革的路径[7]。邓韵（2016）认为，从源头上实行严格诉访分离，建立健全依法终结机制。改革现行信访制度考核问责机制，加强涉法涉诉信访分离制度改革典型经验和案例宣传，从制度、机制上形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境[8]。

CFG桩复合地基变形计算，首先按照JGJ 79—2012《建筑地基处理技术规范》第7.1.7条和7.1.8条确定复合土层的压缩模量和变形计算深度范围内压缩模量的当量值，再按GB 50007—2011《建筑地基基础设计规范》式（5.3.5）的有关规定计算复合地基变形。

（二）政策层面的探索

1、党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。这为我国涉法涉诉信访分离改革指明了方向[9]。

2、为贯彻《决定》精神，2013年12月中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》）。主要从诉与访分离及其导入机制、依法终结制度、司法救助制度等五个层面进行了阐述[10]。不久，中央政法委先后制定了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》、《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》、《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》三个文件（以下简称“中央政法委三个文件”）。《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》，重点解决“入口不畅”难题，确保符合涉法涉诉信访条件的事项及时依法受理。《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》，重点解决“法律程序空转”、“有错不纠”的难题，并从矛盾化解、舆情引导、源头治理三个层面提出了具体要求。《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》，重点解决出口不畅的难题，明确依法终结的范围和法律依据，确保终结事项依法有序退出法律程序。

3、中央各部委、各省市自治区相继出台了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的实施意见》、《涉法涉诉信访分离清单》等相关文件。如2015年国家民政部、司法部、建设部等37个中央部委办相继出台了涉法涉诉信访分离清单，解决群众合理合法诉求[11]。全国各省市自治区以及相关部门相继出台了涉法涉诉信访分离清单，制定了涉法涉诉信访分离流程图，建立健全了涉法涉诉信访分离服务中心或服务大厅，为诉访分离奠定了政策基础。

（三）实践层面的探索

1、各地探索依法分类处理办法或实施方案。诉讼与信访分离、分类处理是涉法涉诉信访分离的两个关口，分类处理则是第二道关口。如安徽省芜湖市出台了《芜湖市法定途径分类处理信访投诉工作规则》（芜信组发〔2016〕1号），按照“法无授权不可为”、“法定职责必须为”的原则，厘清信访、诉讼、复议、仲裁等相关职责边界，确保群众合理合法诉求依法分类处理，破解了“信访是个筐”、“小马拉大车”等多年难以解决的难题，使信访人权利真正得以保障。

2、通过政府购买服务方式，探索“第三方力量”全程参与涉法涉诉信访代理。如安徽省安庆市探索律师全程参与涉法涉诉信访分离案件，通过法律援助中心化解当事人的法律误区，增强依法处置主动性。

3、探索司法救助制度新模式。如广西检察机关通过不断深化与信访、民政、妇联、社区、村委会等组织的联系，积极整合社会保险、民政救助、城乡低保、教育基金、农村五保等救助资金，推动司法救助与其他扶贫救困有机融合。

4、探索群众评议与依法终结相结合的新方法。如宁夏回族自治区石嘴山市把公开听证作为涉法涉诉信访事项复查复核和依法终结的必经程序。通过公开评议，把信访人有没有理、涉事单位有没有错交给群众评判，不仅“案结事了”，而且达到以案普法、教育引导大批信访人依法理性反映诉求的效果，进而扭转了“信访不信法”的被动局面。

5、探索检查、调查、处罚与执行“四权分离”标准化执法新模式。如陕西省西安市莲湖区城管为把执法从个人行为转变为集体行为、随意执法转变为规范执法、模糊执法转变为清晰执法、单纯的处罚管理转变为群众参与，该城管把检查、调查、处罚与执行四种职权融于一人传统处理模式，进行分解，使四权相互分离相互制衡，并研究制定标准化执法的模式，解开了多年人情执法、违规执法、以罚代法等众多“死结”，实现了执法的严格、规范、公正和文明，破解了百姓多年来信访不信法的“心结”。

三、简要述评

综上所述，信访制度是中国特定历史、民族文化和几千年农耕文明孕育的产物，也是反映社情民意、拓宽公民利益诉求的重要通道，依法公正处置群众利益诉求，促进社会公平、正义、和谐、文明，是人类社会发展的必然趋势。瑞典、丹麦、德国、英国等国的公民申诉制度，其法律地位都由宪法直接规定，并且它们在组织上都隶属于本国议会，超然于被监督的行政机关；公民申诉机构享有相当程度的独立性，不受议会的干涉，有利于监督行政机关公正维护民众合法利益诉求。但欧美法系也有自身制度的局限性，其本质是为了维护当今既得利益者的所谓国家利益，建立独立的公民利益或权力诉求渠道是为了社会稳定，也是为了赢得民众的支持，往往被选情和“民意”绑架，对紧急事件无能为力，难以完全保证其中立性、公正性。各国申诉机构作出的裁决只是一种建议，不具有法律效力，不能强制被投诉机构接受。而我国现行诉访分离制度改革是依法治国的必然选择。无论从政策、实践层面，还是理论层面，其研究大多集中在诉访分离的界定、制度设计、模式创新以及路径选择的问题上，也存在一定的盲点和薄弱之处。比如：诉讼与信访交织是采取法内处理还是法外解决？少数群众“以访压法”甚至“缠访闹访”等突出问题解决效果甚微，如何有效畅通涉法涉诉信访退出机制？如何解决涉法涉诉信访分离导入过程中职责不清、边界模糊等出现的推诿扯皮？如何防止涉法涉诉信访案件终而不结、结而又访等行为的发生？等等；这些问题有待进一步研究探讨。

参考资料：

[1]国家信访局.2013.赴瑞典、丹麦、德国公民申诉制度考察报.www.gjxfj.gov.cn.

[2]陈雪莲.国外公民利益诉求处理机制[J].行政管理改革.2012年第2期.

[3]国家信访局.2014.英国公民申诉制度考察报告.www.gjxfj.gov.cn.

[4]国家信访局.新加坡、韩国在创建完善公民利益诉求机制上的探索[J].行政管理改革.2014年第3期.

[5]于江.中国国家治理：历史进程、借鉴超越、困境回应和体系建构[J].成都行政学院学报.2015年第4期.

[6]冉鹏 藏成.论我国公益诉讼费用的完善[J].成都行政学院学报.2016年第5期.

[7]龚维斌.2015.不断创新信访工作方式方法.2015-07-06光明日报.

[8]邓韵.民意干扰法意的现实困境研究[J].成都行政学院学报.2016年第4期.

[9]十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[D].2013年11月15日.

[10]中央办公厅 国务院办公厅.关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见[D].2013年12月.

[11]宏桐.依法分类处理群众信访诉求工作稳步推进37部委出台信访分类处理清单.2016-02-24.法制日报.