以全域旅游理念助推秀美乡村建设<br/>——基于上饶市横峰县秀美乡村建设的经验启示

以全域旅游理念助推秀美乡村建设
——基于上饶市横峰县秀美乡村建设的经验启示

2017-04-13张建琴

上饶师范学院学报 2017年2期

关键词：全域村民旅游

张建琴

(中共上饶市委党校行政管理教研室，江西上饶 334000)

以全域旅游理念助推秀美乡村建设
——基于上饶市横峰县秀美乡村建设的经验启示

张建琴

(中共上饶市委党校行政管理教研室，江西上饶 334000)

基于全域旅游理念下的秀美乡村建设模式为当前有旅游资源优势的农村发展建设提供了全新思路。上饶市横峰县以全域旅游理念打造秀美乡村建设，从全域规划先行、确保财源、乡村建设与产业开发融入旅游发展、农民共建共享等方面入手，成效显著：形成了乡村经济新业态、优化了乡村治理秩序、改善了乡村风貌。但与此同时，该县的秀美乡村建设在长效管理、资金供应、建设成果转化、村民主体积极性、精神文明建设等方面面临诸多困境。应分级规划以整合资源、完善资金供应体系、加快制定落实长效管理机制、完善激励措施发挥农民主体积极性、加强精神文明建设促进乡村旅游发展，以完善秀美乡村建设。

全域旅游理念；秀美乡村；经验启示；对策建议

1992年,世界旅游与旅行理事会(WTTC)通过严密的经济分析工具,测定旅游业是当今世界第一大产业[1]。近年来，旅游业作为“带动性强、能耗低、附加值高”的产业，对世界经济发展和就业都体现出无可替代的作用，成为支撑世界经济发展的重要产业[2]。在此背景下，我国于2009年颁布的《国务院关于加快发展旅游业的意见》[3]将旅游业定义为“战略性支柱产业”，将旅游业提升至前所未有的高度。随着旅游业的蓬勃发展，乡村旅游业发展迅猛，旅游业成为衔接城乡一体化发展的有效桥梁，并逐渐被诸多国家的实践证明“城镇旅游业是农村地区经济发展和经济多样化的动力所在”[4]。在上述发展背景下，“全域旅游”理念应运而生，并被一些拥有旅游资源优势的城市和乡村融合进地区整体性的发展规划当中，很好地处理了建设与长远发展的问题，在实践中得到了积极反馈。

一、相关概念辨析

1.全域旅游

2016年，国家旅游局局长李金早撰文对“全域旅游”理念做了一个详细界定，他认为：“全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。”[5]依据这一概念界定可知，“全域旅游”不仅打破了过去单一、碎片化的旅游发展模式，更以一种革新的思维使旅游产业与相关行业产生深度融合，互为促进，是一种既科学又可持续的旅游发展理念，也是旅游产业不断发展壮大的必然结果。

2.秀美乡村建设

关于新农村建设，不同地区有不同提法，继浙江创新出“美丽乡村建设”的成功发展经验之后，各地区都在探索创新各自的新农村发展思路。2012年7月中共江西省委、江西省人民政府在《关于实施和谐秀美乡村建设工程的若干意见》中正式提出了“秀美乡村”这一农村发展建设理念，并对这一理念作了如下界定，即“以统筹城镇和农村建设、改善农村经济社会发展环境、提升农民生活品质为中心任务，以村容美、生态美、庭院美、身心美、生活美，人与自然和谐、经济与社会和谐、家庭邻里和谐、党群干群和谐‘五美四和谐’为总体要求，坚持改革创新和促进城乡一体化发展”[6]。2016年，上饶又进一步提出了“基础设施好、公共服务好、生态环境好、产业发展好、乡风民俗好、社区治理好的”“六好”秀美乡村建设标准[7]。

3.基于全域旅游理念的秀美乡村建设

基于全域旅游理念下的秀美乡村建设的研究目前较少，尚无统一的内涵界定，本文将其定义为基层政府在全域区域规划内，基于各农村自身的生态旅游资源优势，以旅游业为优势产业，将秀美乡村建设的各个方面如“基础设施、公共服务、生态环境、产业发展、乡风民俗、社区治理”等进行统筹规划、系统提升，特色打造，实现区域资源有机整合，以发展全域旅游的理念来推动秀美乡村的建设，发挥旅游业在秀美乡村建设过程中的资源优化配置、建设成果转化、产业结构优化、精神文明建设、社会公共服务优化等方面的重要作用。

二、横峰县基于全域旅游理念的秀美乡村建设的实践分析

横峰县国土面积655平方公里，总人口22万，属典型的“人口小县和地域小县”，是方志敏精神的首创地和“清贫精神”的发源地，也是革命老区县和国家贫困县。2016年以来，该县把“秀美乡村、幸福家园”创建与全域旅游、精准扶贫相结合，以各地农村的自然资源和优势条件为基础打造了一系列宜居宜游的秀美乡村精品，促进了该县乡村整体风貌的改进、人居生活质量的提升以及旅游和产业经济的发展，于2016年被评为“江西省新农村建设先进县”。该县的秀美乡村建设成果吸引了来自人民网、新华网、凤凰网、江西日报、上饶日报等国家、省、市各级诸多媒体的关注和报道，在社会上引起了强烈的反响。目前，横峰县共筹措资金6.5亿元，首期启动的113个秀美乡村已全面建成，秀美乡村建设成果初显。

1.横峰县秀美乡村建设的成果

(1)乡村经济新业态正在形成。以全域旅游理念为统领，现代农业、庭院经济、乡村旅游等多种业态融合发展，以符合旅游业发展需要的合作社、农家乐等新型农业经营主体纷纷涌现。其一，农业产业发展迅猛。目前正做大做强葛根、高产油茶、水稻育种等3个万亩示范基地和葡萄、蔬菜、茶叶、白莲、甘蔗、猕猴桃等6个千亩示范基地，同时正在推进药植园、农业产业园、荷博园、葛博馆“三园一馆”的建设。其二，新型农业经营主体迅速增多。截至2016年12月20日，横峰县新型农业经营主体新增325个，总数达677个[8]。其三，乡村旅游发展迅速。该县目前已成功打造了葛源石桥、岑阳王家、莲荷梧桐畈、姚家建作人家等在上饶地区较有口碑的乡村旅游景点。同时深化“以节促旅”活动，利用环鄱赛、美食节、荷花节、葡萄节、甘蔗节、红薯音乐节、油菜花旅游节等系列节庆活动助推乡村旅游发展，“秀美乡村”品牌效应逐步放大，推动了秀美乡村创建成果向经营成果转化。如仅2016年6-8月份，莲荷梧桐畈千亩荷花基地就接待游客8万人次，按人均消费100元保守计算，当地村民人均收益近2万元[2]。横峰除了依势建景，打造亮点外，正在逐步开发深度体验休闲娱乐项目，如目前已经打造了“青少年国防教育基地”“跑马场”等项目。此外，横峰还在不断完善精品旅游路线设计工作，与旅游公司合作，将该县的精品旅游产品进行整合，吸引游客前来游玩和消费，乡村旅游发展势头很好。

(2)乡村治理秩序得到优化。基于全域旅游理念下的秀美乡村发展思路，使当地村民从旅游经济中得到了实实在在的经济收益，因此参与度及自治性均得到了提升。其一，村民理事会的自治作用得到发挥。在113个试点村成立村民理事会，从规划意见的征求，到项目建设的监督，再到建后的长效管理，让理事会发挥作用，成为秀美乡村管护的重要民间力量。其二，村规民约的自治文化得以复苏。该县的姚家乡“好客王家”以其1995年流传下来的“治村规约”为基础，不断完善本村的自治规约，十分重视“村民理事会”在村庄议事管理中的作用。在村民理事会的带领下，以“治村规约”为准则，创建了“村民准则签名墙”活动，开创微信“王家议事群”“基地建设群”“基地活动接待群”等若干个村庄管理与议事群，每天通报村里的情况，共同议事，分工负责，村民自治能力得到提升，乡村治理秩序得到优化，成为该县村民自治的成功典范。其三，基层党组织的引导服务功能日益明显。该县以“村级组织提升工程”为抓手，利用村级组织活动场所定期开展“支部生活日”活动，进行村务公开、一事一议、民主评议党员、党员学习培训等活动，使农村基层党组织生活规范化、常态化。此外，该县还充分发展了“党建+协会”“党建+互联网”“党建+特色服务”等系列党建活动，夯实了党建基础，发挥了基层党组织的战斗堡垒作用[9]。

(3)具有乡愁的乡村风貌正在回归。以做大做强全域旅游，打造大美上饶理念为统领，横峰县结合乡镇旅游资源、传统文化、村庄风貌，确定了“北部以葛源镇为主的红色旅游核心示范区、南部以莲荷乡为主的休闲旅游区、东部以司铺乡为主的野生动物园区和游乐区、西部以岑阳镇为主的生态农业体验区”的发展建设思路。建设过程中不搞“大拆大建”，不砍树、不填塘，尊重村庄原有的风貌和自然肌理，就地取材、就势造景，挖掘乡土文化找回乡愁，使得该县的“秀美乡村”[8]成为深受城市居民热爱的乡村旅游目的地。极具“乡土风貌”的美丽横峰新名片正在被省市内外的人所熟知，每天赴横峰参观游玩的客人络绎不绝。

2.横峰县秀美乡村建设的成功经验

(1)以全域旅游理念规划县域秀美乡村建设。横峰县是一个人口小县，工业经济发展较为落后，但是红色旅游资源和自然资源较为丰富，于是该县坚持把“秀美乡村、幸福家园”创建与全域旅游、精准扶贫相结合，坚持从“全域”角度对全县的秀美乡村建设进行统一谋划。一是全域规划先行。按照“全域规划、城乡一体”理念，出资700余万元，聘请专业规划设计团队，精细编制了《秀美乡村建设全域规划》，将村庄、产业、土地、旅游、环境、公共设施配套“六规合一”，以景区的理念规划全县，以景点的要求建设乡村，力求“全县是景区、处处是景观、村村是景点”。二是规划有特色。按照尊重自然美、侧重现代美、注重特色美、构建整体美的“四美”标准，因地制宜，不搞大拆大建，把现有的村庄分为景点型、亮点型、一般型三类进行打造，防止“千村一面”。精心打造了葛源石桥梯田、莲荷梧桐畈千亩莲花基地、蔡家红石部落、岑阳甜蜜小镇、司铺火车风情小镇等一批各具特色的主题村。三是始终严守规划。横峰县成立了乡镇规划管理所，强化规划即法的理念，突出规划的引领和指导作用，保持规划建设的连续性，按照分期实施，梯度推进的原则，以点、线、面为抓手持续不断地落实规划蓝图。

(2)多管齐下保障建设资金。为了推动秀美乡村建设，横峰县争取涉农贷款、整合涉农资金、发动群众自筹，形成“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的资金筹集与使用模式，截止到2016年底共筹措资金6.5亿元[10]。笔者在与该县有关领导干部访谈时获知，他们的主要做法有：一是在县级层面第一个与省农发行签订了全面战略合作协议，争取了85亿元意向性融资，首期5亿余元融资已落实到位。二是按照“渠道不变，捆绑使用，各建其功”的原则，将财政、交通、水利、以工代赈、苏区建设等项目资金整合使用，整合涉农资金2亿元。三是发动村民自筹资金和社会投入，据不完全统计，目前该县村民自筹资金达2900多万元。

(3)乡村建设、产业发展与旅游深度融合。该县十分注重乡村建设、新型农村业态与旅游产业的融合发展，始终以培育旅游产业发展的理念推动农村建设和产业发展。其一，农业产业发展与旅游深度融合。该县充分利用当地资源优势，以“龙头企业+基地+农民合作社+农户”等模式快速打造了一批有生命力的农业产业，依托农业产业项目不断挖掘农耕文化、自然风光、特色美食、农业体验等旅游资源，通过精心设计开发成具有吸引力的旅游休闲项目。其二，秀美乡村建设与旅游发展相融合。该县的秀美乡村建设始终以既服务于提高村民生活质量又服务于全域旅游发展需要为宗旨，十分注重环境卫生整治、公共交通体系改善、公共基础服务能力提升、乡村精神文明建设等旅游支持性工作，很好地促进了当地的发展建设成果向旅游经营成果的转化。其三，以“庭院经济”将村民生活与旅游、生产深度融合。该县大力推广了让村民房前屋后“有花、有果、有景、有乐、有效益”的“庭院经济”，全县共规划庭院栽种果树19.5万株，新种植毛竹154亩、毛竹低改(通过各种手段改善低产毛竹林土壤及生长环境以提高毛竹产量)2504亩。“庭院经济”不仅改善了村民的居住环境，提升了村民的经济收益，同时也使村民的居住区成为一道靓丽的旅游风景线，是一举多得的好政策。通过上述发展思路，该县朝着“既要有风景，又要有丰收”的目标不断迈进，不仅解决了一部分当地村民的就业问题，更增加了村民的资产性收益，激发了村民创业致富的积极性，更吸引回来了一批优秀的致富能手，激发了当地的产业经济发展活力。

(4)积极引导农民共建共享。为有效破解农民参与积极性不高、依赖性强等问题，该县努力探索了各种有效调动农民主体积极性的做法。主要做法有：一是充分发挥村民理事会和基层党组织的自治作用和对村民的领导动员作用。如：该县岑阳镇叶家新农村建设理事会仅用20天，就带领群众完成了80%的主体工程量。二是以配套资金的方法营造村庄之间的比学赶超氛围。该县为了鼓励村民主动参与到村庄建设中来，规定县财政根据每个村庄自行筹集的建设资金数量按一定比例给予配套建设资金，即村民自筹的资金越多，县财政配套的也越多。三是优先发展自主建设积极性高的村庄。如果村庄的建设积极性高，优先打造出亮点工程，县政府也会优先对该村进行扶持，促进该村的发展建设。四是激发能人富人的带头引导作用。该县岑阳镇、港边乡等乡镇利用“秀美乡村乡友促进会”，充分发挥乡友在秀美乡村建设过程中的作用。如邀请在县直机关单位及各乡镇担任领导职务或曾担任领导职务的乡友或者在外创业的成功人士参与成立“乡友会”，鼓励他们带头捐资，听取他们对家乡的发展意见和建议，发挥他们对群众的动员带动能力等。

3.横峰县秀美乡村建设中的困境

(1)长效管理体制尚未建立。目前全县存在“建设热、管理冷”的局面，建设热情高，投入力量大，但是后续的长效管理体制建设跟不上，主要体现在：一是没有制定与全域旅游和秀美乡村建设相配套的后续管理制度。二是长效管理的职责不明确。乡村建成后由谁来管、怎么管、谁来考评和监督等系列职责均没有进行详细分工和明确。三是缺乏与后续长效管理相配套的财力、物力、人力等各方面的资源保障。四是已有的后续管理制度没有得到有效落实和执行。

(2)后续资金供应压力大。在对该县各领导干部进行访谈，提及发展困境时，“资金来源”问题一直是大家认为不可回避的难题。目前资金供应压力主要体现在：一是现有财税体制下，基层政府财力有限，大部分的建设资金来自银行借贷款，负债压力过大。二是为了促进秀美乡村建设成果向旅游经济转化，必须要不断完善与旅游相配套的相关基础设施、公共服务和支持性产业，对于从无到有的农村而言，要实现这一目标，需要强大的财力投入作为支撑。三是目前秀美乡村建设过程中打造的旅游景点和产业尚未产生足够的经济回报以回馈秀美乡村的再建设。四是当前农村的金融信用体系还不完善，无法满足秀美乡村产业发展和建设的需求。五是在资金投入方面，无法更为有效地调动企业投资、民众筹资的积极性。

(3)建设成果转化效益不明显。当前该县的秀美乡村旅游存在“人气热，财气冷”的困局，秀美乡村创建成果向经营成果转化效益不明显。从整体而言，目前横峰乡村旅游处在怎样从“门票经济”向“深度休闲体验游”转变的阶段，处在如何使得民宿、餐饮、亮点建设的巨大成本投入产生实质性的经济回报问题阶段。

(4)村民主体积极性发掘不足。村民主体积极性不足主要体现在：其一，在与村民息息相关的村集体公共设施建设过程中，村民的投工投资积极性不足。其二，在公共环境卫生整治方面，村民的主体性认识不到位，尚显被动。总体来说村民的个人环境卫生意识已有所提升，但对于公共环境卫生的维护意识不足，责任与受益主体意识观念较淡。其三，在对公共基础设施的管理与应用方面，缺乏维护意识。其四，对村庄的未来与整体发展缺乏主动参与意识，显得较为被动。

(5)乡村精神文明建设见效慢。横峰当地的民风总体较为淳朴，但受经济社会发展的物质化、功利化观念的影响，部分村民的思想觉悟有待提高。尤其随着精准扶贫等帮扶政策的开展，部分村民对政府的“等靠要”思想进一步增长，农村中存在不少好吃懒做现象，社会主义主流核心价值观在农村并不凸显。目前该县正在从加强农村义务教育、送文化下乡、建文化广场、搞文化节庆活动等方式来促进当地的精神文明建设，但由于思想观念的转变是一个长期复杂的过程，因此乡村精神文明建设成效尚不明显。

三、完善基于全域旅游理念的秀美乡村建设的对策建议

1.注重分级规划，促进资源整合，以确保秀美乡村建设的科学高效性

目前在秀美乡村建设方面，上饶地区存在跟风效应，包括横峰县域内，乡镇内部也存在跟风效应，复制模仿现象较为严重，不仅不利于全域旅游产业目标的实现，更会造成资源耗损和内部竞争，因此，要实现基于全域旅游理念的秀美乡村建设，必须做到规划先行，做好全域性的规划及有限资源的有效整合。其一，全域化规划可分为市级、县级两级。县域规划要突出地方亮点与特色，做到有限资源的整合使用，秀美乡村亮点建设要分步有序推进；市级全域规划要对各县域规划进行统领协调，促进县域旅游产品之间的优势互补，从市域层面为县域秀美乡村发展提供指导，设计市级精品旅游路线，将城市、乡村的旅游产品进行有效整合，促进城乡旅游一体化发展，从而真正实现全域化旅游，并通过全域旅游的实质性发展为秀美乡村的长远发展提供动力。其二，基于全域旅游理念下的秀美乡村建设，要充分考虑到旅游产业的发展升级需要，要有前瞻性。如村庄的公共交通体系、通勤能力、游客承载量、配套的公共基础设施、配套性的支持性产业(餐饮、民宿、特产美食、休闲娱乐等)、特色文化、民风民俗等都要以培植旅游产业的发展为基本标准来推进建设。各村庄应当依据地方旅游产业的特色有针对性地完善相关的配套建设。鉴于当前的乡村旅游市场正处于由观赏型向深度体验休闲型转变，秀美乡村的建设要侧重配合“深度体验休闲游”的需要来推进。

2.完善资金供应体系以保障秀美乡村建设的持续动力

完善的基于全域旅游理念下的秀美乡村建设的资金供应体系可以按照如下方式进行构建：第一，要继续加大地方与中央对农村的投资力度，完善财政资金支农的方式和结构，合理划分中央与地方在支农方面的职责与范围，中央应当增加对秀美乡村建设的财政转移支付力度[11]。第二，积极争取整合旅游部门的经费与资源投入到秀美乡村的建设当中去。第三，积极引导有实力的企业投资到秀美乡村旅游产业的发展建设当中来，提升秀美乡村建设的效率和质量。第四，完善农村的金融信贷体系，为农村产业发展提供资金扶持。第五，积极发掘农民的主体积极性，做强做实村集体产业，利用好农民的富余闲散资金。第六，政府应当继续完善与秀美乡村建设相关的政策制度，为其营造良好的融资环境。

3.加快制定和落实长效管理机制，以维持秀美乡村建设的可持续性发展

为了满足全域旅游与秀美乡村的可持续发展需要，应当从如下几个方面抓紧制定和落实长效管理机制。第一，成立专门的组织机构和人才队伍，明确职责和分工，确保管理工作责任到人。第二，尽快制定基于全域旅游需要的秀美乡村长效管理的规章制度体系，确保管理工作有章可循。第三，确保长效管理工作的资金供应渠道，有钱才能办事。其中要注重发挥村集体产业在村庄长效管理资金供应方面的功能，另可考虑从三农经费中专设长效管护基金。第四，长效管理工作要充分发挥村庄的自治管理功能，引导群众主动参与到环境卫生的治理和公共基础设施的维护等工作中来。第五，长效管理工作要与旅游管理服务相融合，既要符合村庄的有序运行需要，更要符合旅游发展需要，提升村庄的旅游接待服务功能。第六，长效管理工作要与数字化的时代发展趋势相融合，传统管理方式要与现代化的数字化管理方式相统一，尽快构建大数据平台，促进旅游产业的优化升级。

4.完善激励措施，发挥农民主体积极性，是高效推动秀美乡村建设的关键

进一步厘清政府与农民群众在秀美乡村建设过程中的角色与职责，政府起主导服务功能，群众要发挥主体能动性。针对当前农民主体积极性发挥不足的现状，笔者认为可从如下几方面努力：其一，增加村民理事会和农民对乡村建设的知情权、参与权、话语权，提升群众的主体意识感。其二，几乎所有的领导干部都认为让农民在秀美乡村建设过程中成为受益主体是提升农民主体积极性的最有效方式，因此要注重提升农民在秀美乡村建设过程中的获得感，使他们成为环境卫生整治、产业发展、旅游发展等村庄建设过程中的受益主体。其三，发挥富人、能人的带头动员作用。其四，要做好思想观念的教育引导工作，提升农民的独立自主、自强自立精神。

5.加强乡村精神文明建设是确保乡村旅游具有人文吸引力的关键

乡村精神文明建设不仅是乡村自身发展建设的需要，更是促进旅游产业发展的客观需求，这是一项长期性的工作，可从如下几方面进行完善：其一，充分发扬地方性的传统优秀文化，如发挥“村规民约”“宗族家训”等对村民的教化约束作用。其二，抓好农村义务教育工作，营造良好的尊师重教氛围，提升农村新生代的精神文明道德品质。其三，利用好村文化广场、村文化书屋、计算机房等资源开展提升村民精神文明品质的系列文化活动。其四，与旅游发展相契合，发掘和创新一些既具有提升精神文明水平，同时又能产生旅游经济效益的文化节目或产品，以经济效益驱动农民自主参与到精神文明提升活动中来。其五，通过开展系列“评先评优”活动，为村民树立价值观导向。

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[3] 国务院关于加快发展旅游业的意见[EB/OL].(2009-12-03)[2017-04-03].http://www.gov.cn/zwgk/2009-12/03/content_1479523.htm.

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[5] 李金早.全域旅游大有可为[EB/OL].(2016-02-07)[2017-03-10].http://www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201602/t20160207_760080.shtml.

[6] 中共江西省委江西省人民政府关于实施和谐秀美乡村建设工程的若干意见[EB/OL].(2012-08-15)[2017-03-12].http://www.jxnews.com.cn/jxrb/system/2012/08/15/012074771.shtml.

[7] 邱烨,帅筠.上饶市扎实推进秀美乡村建设[EB/OL].(2016-11-03)[2017-03-16].http://jx.people.com.cn/n2/2016/1103/c186330-29251644.html.

[8] 新华社经济分析师.全域打造秀美乡村的鲜活样本——“秀美乡村”建设的横峰实践[N].上饶日报,2017-01-04(1).

[9] 史海辉.横峰县:“村级组织提升工程”推进基层党组织建设上水平[EB/OL]. (2016-04-29)[2017-03-20].http://www.srdj.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=12966.

[10] 谢华忠.乡音乡味乡情浓——秀美乡村建设的“横峰实践”[EB/OL].(2017-04-03)[2017-04-03].http://jx.people.com.cn/n2/2017/0403/c190181-29961883.html.

[11] 祖晓青.河南省新农村建设中财政投资体制存在的问题及政策建议[J].特区经济,2010(10):185-186.

[责任编辑许婴]