我国核能工程建设中邻避效应的伦理审视

吕阿欢，姜小慧

(东北大学 马克思主义学院，辽宁 沈阳 110169)



我国核能工程建设中邻避效应的伦理审视

吕阿欢，姜小慧

(东北大学 马克思主义学院，辽宁 沈阳 110169)

邻避效应(NIMBY)是指一种由邻避设施负外部性造成利益-风险分配不均衡，从而在利益相关公众间滋生“不要建在我家后院”的心理现象。核能邻避工程因其特有的高风险性、神秘性、专业性而成为邻避效应高发的邻避工程。目前，我国在应对核能工程邻避效应的工作中还存在诸多程序上的“非正义”问题，通过从程序正义角度对我国核能工程邻避效应进行伦理分析，以期探索消解我国核能工程邻避效应的伦理进路。

核能工程；邻避效应；程序正义；工程伦理

一、 核能工程建设与邻避效应

1.邻避效应

1977年，Michael O′Hare首次提出“邻避”概念——NIMBY(Not in my backyard)。邻避效应通常是指居民或在地单位因担心邻避设施对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理现象。[1]邻避效应起于邻避设施的建设，邻避设施是指那些利益由大众共享，但对设施所在地一定范围内的生态环境、居民健康等具有潜在威胁的设施，如污水处理厂、火葬场、核电站等。邻避设施的突出特点表现为不均衡的风险——利益空间分配，即利益由社会共享，而风险和损失却由附近居民承担。邻避设施通常会引起环境(如水污染、空气污染、噪音污染、景观影响等)或经济社会(如房地产价格下降)方面的问题，甚至会对附近居民的健康产生威胁,表现出突出的负外部性。这种负外部性的存在，诱发了附近居民由于无故承担了这种负面效应而引起的一种群体性消极心理情绪，即邻避情结。邻避情结的群体性积累发酵导致邻避冲突的爆发，附近居民开始通过示威游行、跨级信访、网络舆论等形式对邻避设施进行群体性抗争，最终形成邻避效应，即一种普遍性对邻避设施表现出反感及反对的社会现象。

2.核能工程的特点

由于不同国家、地区的文化背景、生态环境状况、民主程度以及公众态度的多样性和不确定性，目前学术界尚无对邻避设施的标准分类。基于我国的社会特点，我国学者将邻避设施大体上分为三类：污染性邻避设施(如垃圾焚烧厂等)、风险性邻避设施(如核电站等)以及心理不悦性邻避设施(如殡仪馆等)。核能工程是一种极具特殊性的风险性邻避设施。相较于其他邻避设施，核能工程具有以下显著特点。

(1)高风险性。核能工程相较于其他邻避设施具有较高的、不确定的风险性，这种高风险性主要表现为核能工程在正常运作的情况下一般相对安全，但在不能确定其绝对安全的情况下，一旦发生事故(如泄露、爆炸等)，相比于其他邻避设施则会造成更加难以控制的、不可挽回的伤害与损失。1986年4月26日，乌克兰切尔诺贝利核电站发生爆炸，成为核电时代以来最大的事故，直至2016年已有200余万人因切尔诺贝利核事故造成不同程度的生命财产损失。因此，核能工程相比于其他邻避设施存在极高的风险隐患，由核事故引发的损失波及范围广、延续时间长、危害强度大，涉及生态环境的破坏以及人类的生命财产安全，具有不可控制的潜在危害，严重影响社会的可持续发展，甚至会引发国际社会乃至全人类对核能的恐慌。

(2)神秘性。核能行业在公众心中一直被标有“神秘”的标签，前有对切尔诺贝利核事故挥之不去的阴霾，今有对日本福岛核电站忧心忡忡的安全焦虑。由于公众对核能源知识的缺乏，加之官方出于种种原因对核能工程保守有限的信息公开，使核能披上了神秘的面纱，加剧了公众对核能工程的恐惧，“谈核色变”的社会心理现象愈演愈烈。社会公众对核能工程已经形成排斥、抵抗、恐慌的消极思维定式，对核能工程的运作原理、运作方式、应用领域及其收益知之甚少，核能工程的高风险性被社会公众过分放大，使核能工程成为一种冲突性较强、极具神秘色彩的邻避设施。

(3)专业性。核能源作为一种绿色清洁能源，具有较强的专业性。原子核通过发生变化如重核裂变和轻核聚变所释放的巨大能量可以应用于发电、医疗等诸多行业，通过核能释放能量具有低排放、低污染、可持续的特点，合理利用核能可以改变我国的能源利用结构，加强对生态环境的保护，促进可持续发展。核能工程的操作需要极具专业性的核工程人才，核能行业的相关知识对于普通公众而言相对晦涩难懂，对于文化水平参差不齐的公众而言，核科普工作很难保证每一个相关居民都能对核能工程产生客观的认识。因此，核能工程作为一种邻避设施具有较强的专业性，与其他邻避设施相比，即使进行了核能知识的科普，但也相对难以得到公众的理解和认同。

3.核能工程邻避效应原因分析

核能工程造成邻避效应的根本原因如同所有邻避工程一样，表现为风险——利益的不均衡分配，但核能工程作为一种极具特殊性的邻避工程，其邻避效应的产生还需要结合实际具体分析。

(1)囿于传统选址程序，公众诉求易被忽视。公众对核安全的过度担忧只是引发核能工程邻避冲突的一个方面，更主要的原因还是在于核能工程建设的决策模式。我国的核电项目选址工作主要采取核电企业主导加政府审核批准的孤立决策形式，在这一过程中公众参与度几乎为零，核电项目的选址成为一个单向化的过程。公众在得知选址地点时决策过程已经结束，公众在这一过程中扮演着“被动配合者”而非“主动参与者”的角色，这种“被支配”的负面情绪加之对核安全的高度恐惧，使公众对核能工程的邻避情结迅速膨胀，邻避冲突大规模爆发。这就可能将理应双向平等的风险沟通变成了单向的风险可接受性操控。如果公众认为自己总是被利用而不是被尊重，就可能最终选择放弃正式的参与途径，转而抵制邻避设施项目的落地。[2]在整个过程中，公众对工程项目的相关信息所知甚少，冲突爆发后形式化的滞后的公众参与缺乏实体正义的支撑，严重缺乏对公众诉求的关注，只能加剧邻避冲突，最终导致邻避工程的停产。

(2)利益分配严重不均，利益补偿力度不够。核能工程在公众的风险感知中具有较强的负外部性，这种负外部性影响波及多个方面，其程度是较难估量的。但目前弥补这种负外部性的补偿措施往往是单一且短期的，大多通过一定数额的金钱补偿“打发”抗争者，而并不关心对邻避工程负外部性的评估和消解以及与附近居民的沟通协商。这种补偿方式远远没有平衡邻避设施负外部性带来的风险——利益分配不均的情况，虽然得到了一定数量的金钱补偿，但附近居民存在的潜在隐患仍然大于补偿力度，这种不平衡感只会进一步强化邻避冲突。日本福岛核事故复杂的理赔手续和严重偏离预期的赔偿金额让受影响人员的邻避情结不消反增；我国彭泽核电站事件中望江民众对受其外部性辐射却只得到较小金额赔偿表示严重抗议。核能工程造成整体利益与局部利益严重失衡，风险全部由附近居民承担，且得不到与利益受损量对等的利益补偿，只能加剧邻避效应。

(3)大众风险意识过度，对核安全充满忧虑。核电关系着国家能源安全大局，但目前我国在核电项目方面与公众的沟通存在极大的困难。自1986年切尔诺贝利核事故起，世界各国由核能工程引发的大小事故层出不穷。大大小小的核事故频发，加之信息的飞速传播，舆论的高度膨胀，导致公众在缺乏核能知识的背景下对核电安全问题极度敏感，“爆炸”“辐射”“无人区”等骇人听闻的词语已经成为公众心中核能工程的代名词。大众凭个体的生活认知、观察经验来界定风险，“风险社会”的大背景下，公众对工程设施负外部性的风险感知越来越强，大众的风险意识已经达到了极高的程度，核能安全在公众心中更是占据了风险的制高点，“恐核”心态普遍，“反核”声浪高涨。2006年，我国山东乳山银滩业主就通过自发组织网络反核运动，使银滩核电站在舆论的压力下被迫搁浅，至今仍未启动；公众对核安全的过度忧虑使核能工程的邻避冲突成为必然，我国已有多个涉核项目因引发邻避事件而难产。

二、 我国核能工程邻避效应消解存在的伦理困境

1.我国核能工程邻避效应现有应对机制中存在的问题

目前，我国核能行业对于邻避效应的应对尚不成熟，主要表现为“事前预防不足——事中被动应对——事后补偿缺失”模式的循环，由核能工程引发的邻避效应并未得到较好的解决，已导致多起诸如银滩核电站、彭泽核电站、连云港核电站等因邻避事件而叫停的核电项目事件。我国在应对核电项目邻避事件的方式上，仍存在诸多问题。

(1)舆论之下被动应对，公众参与滞后于政府决策。决策过程中“时效性”的公众参与是解决邻避效应的关键所在。[3]然而受到我国传统决策模式的影响，政府已经习惯了“自上而下”的管理决策模式，并没有进行邻避事件的相关预防性工作，而往往是在选址地引发邻避冲突后才引起相关部门的关注，这种对邻避冲突的应对是被动且盲目的。在舆论的压力下，相关部门会开始引入一些公众参与机制，以召开听证会或开展民意调查的方式安抚公众情绪，平息邻避效应，但这种滞后于政府决策的公众参与往往只是象征性的表面工作而非实质性的倾听民声，囿于形式，效果甚微。2010年7月，国家核安全局同意彭泽核电项目一期工程开始前期工作，生产临建正式开工，在此决定公示之前，并未进行任何有效的民意调查，加之后续受到2011年日本福岛核事故的影响，彭泽核电工程陷入邻避效应的困局，但相关方面仅仅只是进行了两次象征性的民意调查，甚至通过发放礼品、强制填写问卷等方式诱导公众参与以平息望江民众的邻避情结，最终导致彭泽核电站被迫停建。

(2)未经协商缺乏考量，补偿机制单一、短期、力度小。我国处理核能邻避工程的赔偿工作主要采取经济赔偿的方式，在这一过程中，仍然缺乏有效的公众参与，缺乏与相关公众的协商沟通，其效果往往不合民意。且政府在制定经济赔偿方案时，并未重视对邻避工程负外部性的评估，因此所给出的经济赔偿数额往往与公众所承受的负外部性质量不对等。一次性的经济赔偿并不能消解公众心中对未来长期安全隐患的担忧，这种单一、短期、力度小的补偿机制偏离公众预期，会进一步加深公众心中的邻避情结，使公众的反抗情绪再次爆发。

(3)受“无知公众模型”潜在影响，核科普工作收益甚微。在彭泽核电等邻避项目中，地方政府往往根据“无知公众模型”，得出公众对涉高科技建设项目既一无所知又过分敏感的结论，若开展信息公开、公众参与必然导致群众反对的声音，因此政府便通过封锁或隐瞒相关项目信息阻隔居民参与决策。[4]49也正是由于这种“无知公众”假设带来的消极互动，使我国在核能工程建设的过程中，忽视了对核能知识的科普宣传，使公众对核的认识主观性的停留在“谈核色变”的误区，导致核能工程引发非理性的邻避事件。

2.我国核能工程邻避效应消解的伦理困境分析

政府和公众是邻避效应产生过程中的两个行为主体，政府在这个过程中扮演着决策者、发动者的角色，公众在此过程中扮演着抗争者、反对者的角色。公众的抗争行为主要来自于主观的风险感知，这种风险感知与政府的行为有着密切的联系。公众对核能工程已然形成较难改变的强烈的风险感知，在此基础上，政府的行为可以影响这种风险感知的强弱。在今日的技术社会里，存在着对某种共同认可的用于判断具有潜在风险的项目的可接受性的程序之需要——或至少一种接受审视、可以随需要而修改的程序。[5]而从目前我国应对核能工程邻避效应的方式上来看，政府执行的程序无疑加剧了公众的安全焦虑，体现出我国核能工程建设过程中的非正义性。可以说，邻避冲突表面上是公众对“不安全”的抗议，而本质上则是对“不公正”的抗议，这是我国核能工程邻避效应愈演愈烈的根本。

(1)固有决策模式和消解机制使邻避项目缺乏有效的程序参与。参与性是程序正义的基本要求，回顾我国大部分核能设施选址决策过程，传统的DAD决策模式(Decide-Announce-Defend，决定-宣布-辩护)仍为主导，即选址方案确定以后才向社会公布，公众感到危险设施是外部力量强加而非自愿承担的风险，感到共有的社区权利被侵犯，是选址失败甚至引发群体性事件的主要原因。[6]由此可见，在决策过程中就已经违反了参与性原则，导致了非正义的产生。而政府应对邻避冲突“一闹就停”的简单妥协与恶性复制，无疑加剧邻避项目“污名化”程度，此时引进的公众参与也仅仅流于形式，使政府公信力与项目业主信用严重透支，最终造成巨大经济损失和社会稳定风险。[7]

(2)利益补偿偏离民众预期使程序平衡遭到破坏。对等性也是程序正义的基本要求之一。邻避设施因其负外部性引发邻避冲突，要平息这种冲突就必须付出与其负外部性质量对等甚至更优的弥补性措施。但目前我国政府的弥补性措施收获甚微，严重偏离公众预期，使公众的长远利益无法得到保障。且实际收益群体与风险承担群体不一致，如在彭泽邻避事件中，彭泽核电站的收益将由彭泽县政府享有，而该工程项目可能引发的安全风险和环境污染却要由望江县居民承担，这种利益剥夺违反了程序正义的对等性原则，再次导致非正义的产生。

(3)“无知公众”的思维定式使程序正义缺乏理性奠基。程序理性原则是程序正义的又一重要原则。它要求做出的判断和结论需以确定、可靠和明确的认识为基础，而不能任意做出。政府在决策过程中潜意识里已经形成了“无知公众”的思维定式，将邻避效应的产生单纯归于工程的负外部性，企图只用科学技术手段来规避负面效应，而将部分公众视为“麻烦的制造者”。尽管政府已经按照规定选择了合适的选址地点，但出于“无知公众”的潜意识，政府往往有意隐藏，认为向公众解释是徒劳的行为，从而引起不必要的冲突。这种错误观念使其忽略核能知识的科普和教育工作，公众在一无所知的情况下爆发的抗议行动多半是凭借个人的主观意识做出的判断和行为，这种邻避冲突往往存在较大的非理性成分，导致非正义的产生。

三、 消解我国核能工程邻避效应的伦理进路

1.坚持程序正义对消解核能工程邻避效应的伦理意义

(1)尊重人的主体地位，坚持人道主义原则。工程伦理的第一要义是“工程造福人类”。工程造福人类的工程伦理原则来源于人类文化的价值基础，它表现为人类社会伦理道德最普遍存在的价值原则——人道主义。允许人们(至少是利益相关者)拥有平等的自由权利，让他们参与政策活动之中，表达他们的意见与建议，并公平地对待这些意见与建议的要求，最终根据公共论坛所产生的共识做出决定与裁决，是政府保护公民权利尊重公民人格尊严的应尽的基本职责。[8]24这种正义的程序设计可以充分体现出国家对其成员的保护和对其尊严的维护，在正义的程序中，人不会被当做手段而是当做目的，可以使人类尊严得到基本的维护。

(2)促进利益分配的均衡，坚持社会公正原则。工程建设中的公平正义就是在调节人们的关系中，出于无私的公心，不偏袒其中一方而损害另一方应该得到的利益。程序正义可以为核能邻避工程的建设提供这样一个场所，使这一过程中涉及的各利益群体能够在这里进行充分的意见表达和谈判协商，形成相对能被各方利益群体接受的意见或做法，坚持社会公正的工程伦理原则。

(3)推动和谐社会的构建，坚持可持续发展原则。程序正义的社会制度体系可以提高有理性的社会成员对于和谐构建的重视度和接受度。以程序正义为价值取向的社会氛围可以造就社会成员恪守和谐构建的内在追求，如此，则可以为构建社会和谐、减少社会冲突提供最大的内在保障。[8]32核能工程的特殊性使其成为非理性邻避事件多发的邻避工程，以程序正义带动公众行为的理性化转变，对推动和谐社会的构建，坚持可持续发展原则有着重要的伦理意义。

2.我国核能工程建设坚持程序正义的治理路径

(1)坚持公众参与与信息公开，加强政府企业的诚信建设。法国《核透明与核安全法》明确规定，公众有权准确、及时获取与核项目相关的信息，任何核项目开展都必须与公众沟通。[9]Maria A.Petrova提出邻避效应中政府决策应遵循“ENUF”框架：必须从决策开始就引入公众参与(Engage)，明确邻避效应的动因不仅只是邻避情结(Never use NIMBY)，也包含对程序不正义的反抗，理解(Understand)公众的权利诉求，进而促成(Facilitate)长期有效的共同协商与公众参与。[10]工程项目开始选址时就要主动关注民众诉求，不仅要注重选址地的科学性专业性，更要注重选址地的社情民意，项目相关负责人要带头深入群众，确保公众诉求能够得到表达；此外，要建立透明的信息公开机制，摒弃形式化的听证会、信息发布会等单向信息公开模式，合理运用多元化的信息公开方式，如互联网等新媒体进行充分的民意调查，使民众的意见和声音能够得到一个合理的表达渠道，避免工程“空降”，确保各方利益都能实现有效沟通。通过引进公众参与机制和信息的公开透明，建立良好的政府企业形象，加强政府企业的诚信建设，减少公众对邻避工程的嫌恶感，实现从主导式单向发布向常态式双向互动的转变。

(2)及时沟通协商，建立更完善的利益补偿与平衡机制。应对邻避冲突，不仅要保障公民政治权力的实现，更要保证利益分配的均等。[11]核能邻避设施的负外部性具有高风险、专业性的特点，要实现利益的平衡，必须对邻避设施的负外部性进行专业的风险评估，并将评估结果如实公开给利益相关方，并在公众明确其可能承担的风险的条件下，与公众进行有效的协商沟通，切实做好补偿工作。一方面，政府必须严守政策底线，对可能出现的非理性要求绝不妥协，保证整体利益的实现；另一方面，必须保证附近居民受到的补偿与其所承担的负外部性风险利益对等，尊重个人利益。丰富补偿方式，改变单一的经济补偿机制，如通过提供就业岗位，建立正外部性公共设施等来减轻公众的心理不悦感，使公众能够切实感受到承担风险的回馈。

(3)完善科普宣传，将科学常识与思维方法嵌入公众认知体系。对于核能工程，科普工作必须有提前量、预热期、长远性。目前我国核电宣传主要是由核电企业主导，公众在某种程度上会认为这是传播企业文化理念、存在利益驱动的行为，很难构成真正意义上的客观公正的社会认知。[4]50因此，必须建立立体多元的科普宣传机制，由政府、企业、环保部门、专家学者共同牵头完善核能知识的科普宣传工作。一方面，要切实将核能知识的科学性、专业性落实到位，避免纸上谈兵；另一方面，要注重通俗化与科学化并重，全面考虑利益相关公众的文化层次，力求用公众听得懂的、具有贴近性的语言进行宣传，拉近公众与核能的距离，让核能知识真正嵌入公众的知识体系，揭开核能源的神秘面纱，改变“谈核色变”的社会现状。

(4)引入中立的第三方导向机制，转变邻避效应治理模式。中立性原则也是程序正义的重要原则之一。纵观国内外对核能工程邻避效应消解的各项方案，引入中立的第三方是行之有效的途径。2006年，法国最主要核安全监管机构——核安全局被赋予独立监管机构的法律地位，不隶属于任何政府部门，独立监管法国民用核设施安全和辐射防护、实施事故调查和应急管理，每年都会向政府提供核安全评估报告，获得了公众的普遍信任；在我国的大亚湾核电站建设过程中，项目方专门成立了由香港社会专业人士、知名人士和意见领袖组成的“核安全咨询委员会”，每年召开会议，沟通大亚湾项目相关信息，提出咨询和建议，使大亚湾核项目得以顺利发展。[9]政府企业和公众是在邻避效应过程中产生利益冲突的两个行为主体，适时引入无利益冲突专业性强的中立第三方，有助于对各项问题进行客观的判断和评价，并为问题的解决提供合理的建议，可以有效地缓解冲突，获得公众的信任，打破公众对核邻避工程的焦虑，并督促政府企业完善制度建设，引导公众进行合理表达。

四、 结 语

中国工程院重大咨询项目《中国能源中长期(2030、2050)发展战略研究》报告显示，积极发展核电是中国能源的长期重大战略选择。[12]核能源的健康发展对我国的生态环境、经济社会带来的收益是毋庸置疑的，但世界核电发展的历史证明，核能源的发展不仅依赖于科技水平的提升，更依赖于公众对核能的认知。随着公民权利意识和风险意识的不断提高，公众对核能工程的态度却是愈发消极，由核能工程引发的邻避效应屡见不鲜。目前，我国已经进入邻避事件的高发期，这对我国核能行业的健康发展以及政府的执政能力和执政方式来说，都是一次不可避免的考验。明确目前存在的不足，促进核能工程建设的全程正义，实现公众由非理性反抗向“参与——沟通——自愿——合作”模式的转变，赢得公众的信任是邻避效应治理的必由之路。纵观国外的发展经验，这必定是一个漫长渐进的过程，也是我国核能行业健康发展必须接受的现实挑战。

[1]邻避效应-搜狗百科[EB/OL].https://www.sogou.com/sie?hdq=AQxRG-0000&query=%E9%82%BB%E9%81%BF&ie=utf8.

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[8]周丽霞.论道德哲学视野下的程序正义[D].太原：山西大学，2008.

[9]李 禾.“恐核心理”如何解？“邻避效应”怎么破？[N].科技日报，2017-01-18(03).

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[11]Feinerman E，Finkelshtain I，Kan I.On a political solution to the NIMBY conflict[J].The American Economic Review，2004，94(1)：369-381.

[12]核电站-搜狗百科[EB/OL].http://baike.sogou.com/v16075.htm?from Title=%E6%A0%B8%E7%94%B5%E7%AB%99.

(责任编辑 伊人凤 校对 祁 刚)

Engineering Construction in China

LV A-huan,JIANG Xiao-hui

(School of Marxism,Northeastern University,Shenyang 110169,China)

NIMBY refers to the phenomenon that is caused by the negative externalities of the proximity facilities - the imbalance of risk-benefit distribution,thus brewing a psychological phenomenon about “do not in my backyard” among the stakeholders.Nuclear energy proximity projects become a high impact of the NIMBY due to its unique high-risk,mysterious and professional.At present,there are still many procedural “injustice” problems in the work of coping with the NIMBY effect of nuclear energy engineering.Through the procedural justice,we have carried out ethical analysis on the NIMBY effect of our country′s nuclear energy project,in order to explore the solution of the NIMBY in our nuclear energy engineering.

nuclear energy engineering;NIMBY;procedural justice;engineering ethics

2017-03-15

辽宁省社会科学规划基金项目(L15BZX005)；东北大学技术哲学发展基金项目(201203)

吕阿欢(1994-)，女(满族)，哈尔滨人，硕士研究生。

姜小慧(1982-)，女，辽宁大连人，讲师，博士，主要从事技术哲学、技术伦理研究。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2017.03.013

B82-057

A

1672-9617(2017)03-0350-07