当前乡村治理存在问题及对策研究——以绍兴市为例

马永定 戴大新

(1.中共绍兴市委政法委员会,浙江 绍兴312000；2.绍兴市综治办，浙江 绍兴312000)

当前乡村治理存在问题及对策研究
——以绍兴市为例

马永定1戴大新2

(1.中共绍兴市委政法委员会,浙江 绍兴312000；2.绍兴市综治办，浙江 绍兴312000)

“农村安则天下安，农村治则天下治”。乡村作为国家行政区划的末端，是国家政权体系的“基石”。乡村治理是社会治理的重点和难点，也是社会治理的起点和支点，在整个国家治理体系中居于源头性、根本性和基础性地位，事关党的基层政权的巩固，事关国家的长治久安和老百姓的福祉。以绍兴为例，通过梳理近年来绍兴探索乡村治理实践，分析当前乡村治理面临形势和存在问题，提出形势下坚持发展“枫桥经验”、进一步加强乡村治理的对策建议。

乡村治理；基层治理；问题；对策建议

“农村安则天下安，农村治则天下治”。乡村是我国的神经末梢，遍布全国各地。乡村治理是整个国家治理的基础，事关党的基层政权的巩固，事关国家的长治久安和老百姓的福祉。党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”乡村治理是现代国家治理体系建设中的重要组成部分，也是国家治理现代化的基石。新形势下，加强和创新乡村治理，推进乡村治理现代化，具有十分重要的现实意义。

一、近年来绍兴乡村治理的探索实践

2014年以来，绍兴围绕乡村治理中存在的治理主体力量不强、基层基础不实、信息化建设不系统等问题和短板，坚持和发展“枫桥经验”，加强和创新乡村治理，从机制、手段、方法等方面破解困扰加强社会建设、维护社会稳定的源头性、根本性、基础性问题，着力提升乡村治理能力和水平。

1.大力推进网格化服务管理。一是以整合促规范。打造“全科网格”，将安监、消防、城管、卫计、市场监管等全部纳入网格，最大限度统筹职能、力量和资源。截至2016年底，全市共划分网格9460个，配备网格员2.9万余名。二是以培训促管理。开展县、乡两级综治平安办主任及网格长、网格员业务培训2400余次，确保对所在网格情况清、底数明。三是以考核促落实。严格落实“以奖代补”政策，对责任不落实、在岗不履职的网格长、网格员进行教育引导或岗位调整。全市用于信息采集“以奖代补”资金累计达422万元。

2.大力推进乡贤参事会发展。一是建立组织机构。建立村级乡贤参事会，鼓励本土精英、在外发展的外出精英、来绍投资创业的外来精英加入乡贤参事会。至2016年底，全市共建立村级乡贤参事会1729个，占行政村总数的80.1%；共有会员20918人。二是实行荣誉激励。定期开展“模范乡贤”、“杰出乡贤”等评选，并以村歌村史、公德榜、乡贤祠、“命名制”等形式，记录乡贤“事迹佳话”。把杰出乡贤吸收到党内，支持其依法参与村“两委”选举，调动参与乡村治理积极性。全市累计1352名乡贤担任村干部，其中25名担任村主职干部。三是推动作用发挥。引导乡贤参事会及乡贤参与农村公益事业建设、矛盾纠纷化解等。两年来共募集资金23447万元，发放困难户慰问金4809万元，提供决策咨询6222条，收集村情民意15913条，化解矛盾纠纷5555起。

3.大力推进基层治理信息化建设。一是分类建设两级平台。结合绍兴实际，在县级层面探索出自建型、依托型、整合型等三种平台建设模式，6个区(县、市)分别建成自建型平台3个，依托型平台2个，整合型平台1个，全市117个乡镇(街道)全部建成社会治理综合指挥平台。二是推进综治视联网建设。依托全省电子政务视联网平台建设，全面推开综治视联网工程，市、县、乡三级的视频网络系统实现100%覆盖。三是推广应用信息化终端。加大平安通和平安浙江APP应用力度，将平安建设信息系统由桌面电脑推向手机移动端，发动更多干部群众参与平安建设。至2016年底，全市已开通应用平安通账户9380个，网格覆盖率达到99.2%，注册平安浙江APP22.1万余个。

4.大力推进基层组织规范化建设。一是实施“领头雁”工程。开展“枫桥式”乡镇(街道)、派出所、人民法庭创建，努力提升规范管理、执法司法、便民服务等水平。至2016年底全市分别创建成功“枫桥式”乡镇(街道)、派出所、人民法庭59个、23个、13个。二是实施“凝聚力”工程。全面建立市、县、乡党委书记抓基层党建问题清单、任务清单和责任清单制度，并以媒体公示、季度督查通报、年底述职评议考核等方式抓好落实。建立抓基层党建和基层政权建设专题分析研判制度，每两月召开一次由区、县(市)委书记参加的基层党建工作例会，强化“一把手”主体责任。三是实施“强基础”工程。推进乡镇(街道)社会服务管理中心规范化建设，规范机构设置、加强人员配备、改善运行模式，推动行政资源、服务资源有效整合，做实做强基层服务管理主平台。

二、当前乡村治理面临形势和存在问题

绍兴在加强和创新乡村治理方面作了诸多有益的探索和实践，形成一些成功经验和做法，但由于多方面原因，仍存在一些突出的矛盾和问题。

(一)从宏观层面看

1.最大的问题是人的思想观念发生深刻剧烈变化。如道德观、价值观等甚至出现颠覆性变化。公民普遍感觉“熟悉的人突然变得很陌生、熟悉的陌生人、熟悉的陌生社会”。

2.最大的压力是信访。信访问题基本左右当前基层(乡村社会)稳定的趋势在短期内不可能改变。出现“信访兜圈”(重拦截劝返，轻问题化解；信访事项、信访人打转转)奇观现象。

3.最大的难点是社会共识。现代意义上的社会治理工作从未经历过，较难使广大群众在短时间内形成共识。

4.最大的短板是基层基础。“基础不牢，地动山摇”。基层基础工作还很不扎实，经不起检查、考核，往往一面临重大活动、重大节点，就如临大敌、如临深渊、如履薄冰。

5.最大的漏洞是社会末端治理。社会治理精细化还有很大差距，因人治理现阶段更是无法做到。受粗放式管理思维的影响，还习惯运用笼统的、模糊的处理方式进行社会治理，导致管理浮于表面、标准化程度较低、工作不到位等，“大概差不多”、“最后一公里”等问题长期得不到有效解决。

6.最大的误区是重末端处置轻源头预防。信奉“摆平就是水平、无事就是本事、搞定就是稳定、妥协就是和谐”，宁愿花钱围追堵截、雇人就地稳控，平时不愿意积极协商解决问题，直到“小事拖大，大事拖炸”。

7.最大的不足是干部群众能力素质不适应。从“社会管理”到“社会治理”，由“管”到“治”过程广大干部群众彼此都不适应，特别是“社会共治”(党委领导、政府主导、部门协调、社会各方面参与，政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动)的氛围还远未形成。

(二)从具体层面来看

1.乡镇党委政府作用不断弱化。长期以来，乡镇党委政府一直掌控着乡村治理。随着村民自治实施、农业税取消和农村综合改革推进，政府权力开始从农村收缩。当前乡镇工作重点大都放在区域经济发展、重点工程征地拆迁以及上级行政命令、工作任务、考核指标的完成上，对农村事务管理一定程度上在减弱。一是“看得见治不了”问题。乡镇政府处于行政体系末梢，“上面千条线，下面一根针”，“天大的责任，巴掌大的权力”，对违章建筑、环境保护、社会治安管理等既无权限又无人员。二是“两个强权”并存问题。“两个强权”指“乡治”强权和“村治”强权。一方面，部分乡镇对村的工作模式仍然是“行政命令”代替“工作指导”，有的甚至不顾农村实际情况下达“硬性任务”，导致村级组织在公共事务管理中缺乏应有的独立性。另一方面，个别村在村级事务中出现过高的独立性和自主性，对乡镇布置的工作应付了事、置之不理，有的甚至出现组织村民向基层党委政府“对抗”的情况。三是“治理效能不高”的问题。政府机构设置的“线”性方式与基层治理的“面”上需要存在分歧，难以适应信息化背景下农村群众对政府高效、便民的时代要求。

2.村“两委”班子不团结。一是由换届选举产生的班子矛盾。在村委“海选”背景下，村党组织难以掌控领导，一些动机不纯者通过拉票贿选、宗族势力影响等手段当选，造成村“两委”不团结，影响村级整体工作开展。二是由行政村撤并产生的班子矛盾。自2003年行政村撤并以来，不少村仍存在“并村不并心”、“并村不并账”的情况，各自然村班子之间难协调，村级工作难开展。三是由权力博弈产生的班子矛盾。由于授权来源不同和权力界限不清，村支部书记和村委主任之间难免出现“谁大谁小”问题，互不服谁，造成班子不和。

3.村干部队伍素质整体不高。一是“空壳”现象。个别党组织流于形式，如某村约有3/5的青壮年外出工作，党员占了1/3，现任村支书也是其中一员，给村党支部工作开展带来极大影响。二是村干部“老龄化”。绍兴2276位村党组织书记平均年龄超过50岁，尤其在山区乡镇平均年龄更大，年龄老化普遍带来能力不足。三是村干部“不在岗”。一些村干部家住城镇，成为“走读干部”；而有些富人村官当选后仍然忙于经营实体而脱岗，成为“兼职干部”。四是工作但求“无为”。个别村干部缺乏宗旨意识和事业心、责任感，工作被动拖沓；缺乏统筹协调、化解矛盾、谋发展等能力，不能带领群众发展农村经济；缺乏工作动力，只图守业、安稳，见工作躲、见难题绕。

4.民主制度不到位。一是参与意识不强。随着农村土地制度、基本经营制度等改革的深化，个人与集体组织之间依附与庇护的关系被改变，出现村民主动参与村级治理意识不强、积极性不高的现象，尤其对不涉及自身利益的事，则“事不关己，高高挂起”。二是参与渠道不通。受封建传统文化中“家长制”观念影响，个别村干部认为自己是由农民选出来的“官”，容易出现独断专制。有的村竟20年不开村民大会，以村民代表大会替代村民大会现象普遍；有的村一年象征性召开1次村民代表会议，村务管理具有很大的随意性。村民与村自治组织的互动不足，缺少搭建村民反映诉求、献言进策、提供服务的平台。三是参与效果不佳。一方面，保障农民当家作主权利的法律政策框架虽已基本建立，但相关程序法律还不健全，无法对民主制度执行有效监督。另一方面，村民文化知识、决策判断能力参差不齐，民主决策时更讲究人际关系、人情世故等，影响民主制度的最终效果。

5.党员作用不够明显。一是整体素质有所下降。大批农村非公企业党员、返乡大学生党员和军转干部党员等迁入村党组织，其中一些人动机不纯，有的为享受农村党员的福利，有的为影响村支委的选举等，导致党员整体素质不高。二是先锋作用不够明显。一些党员不愿亮明身份、不履行党员义务，混同于一般群众甚至落后于一般群众；有的党员对党委政府的政策持抵制或反对态度，散布错误言论，群众影响较差。三是退出通道相对狭窄。当前如何清理已有不合格党员，仍需要硬化手段，分类从严处置。

6.治村合力不强。一是村民参与自治较少。在民主决策环节，一些地方村民会议、村民代表议事会制度没有真正落实，村务决策往往由少数干部说了数，农民诉求表达渠道不畅；在民主监督环节，一些地方村民监督流于形式，问责制度得不到有效执行，一定程度上造成村民在基层治理中缺位。二是农村社会组织发展滞后。一方面，受长期行政强权体制和农村传统文化影响，农村社会组织力量薄弱，全市登记在册的2678个社会组织中，绝大多数分布在城镇。另一方面，对农村社会组织培育发展重视不够，尚未建立资金、场地、评定等比较完备的政策扶持体系及有效的孵化机制。除了乡贤参事会，绍兴农村社会组织在基层治理中的桥梁纽带作用和协同治理作用基本上还处于空白状态。三是法治化水平不高。基层干部群众法治意识不强，“搞定就是稳定、摆平就是水平、无事就是本事”现象依然存在。法治化机制制度执行落实不到位，有的制度制定出台后停留在“纸面”上，没有付诸实施，成为一纸空文。

三、进一步加强乡村治理的对策与建议

乡村治理现代化是一项系统工程，从长远目标来看，就是要达到法治、德治、自治“三治合一”，即法律法规在乡村治理中的核心作用得到充分发挥，善于运用法治思维谋划乡村事务、善于运用法治方式为乡村社会“构筑底线”、“定纷止争”；道德风尚在乡村治理中的基础作用得到充分发挥，道德有约束，行为有规范，达到“春风化雨”、“润物无声”的境界；村民群众在乡村治理中的主体作用得到充分发挥，村民自治有保障，社会组织有地位，群众能办的事情群众办，社会组织能办的事情社会组织办，治理合力最大化，纠纷摩擦最小化。

当前及今后一个阶段，乡村治理总的是要坚持和发展“枫桥经验”，建立健全以乡镇、村党组织为领导核心，村民自治组织为执行主体，村级群众组织为参与力量，便民服务中心、社会服务管理工作站为依托的新型治理架构，统筹各类社会组织、驻村单位的力量和资源，形成多元主体合作互补、共同治理的局面。

(一)加强村级党组织建设，强化村级治理的领导核心

1.强化村党组织领导核心地位。一要发挥村党组织的领导核心作用。改进村党组织领导方式；鼓励村“两委”成员交叉任职，提高班子成员兼任村监委主任比例和村民代表中党员比例。完善村党组织书记主持村务联席会议制度，健全村委会向村党组织定期汇报制度，形成村党组织为领导，村民自治为基础，村委会、村股份合作社、村监委和社会组织等共同参与的新型村级治理格局。二要提升村党组织战斗力凝聚力。深化评星晋级工作，完善“堡垒指数”星级管理，开展软弱涣散党组织整转工作。完善驻村指导员制度，优化调整村党组织设置，探索建立特色党小组，推行“党建+”工作方式，加强城中村、城乡结合部、空心村等领域党建工作。三要加强以村党组织书记为带头人的村干部队伍建设。坚持村党组织班子“两推一选”制度；拓宽选人视野，打破地域、身份、职业界限，通过公推直选、组织委派、社会招聘等途径配强村党组织书记，鼓励党政机关、事业单位、国企的退职领导干部、优秀机关干部等到村任职。同时，加强农村党员队伍建设。

2.健全村干部激励约束机制。一要推行村干部履职清单。建立完善村支部书记党建工作清单；建立村干部权力清单和责任清单，厘清村党组织、村委会及村监委履职标准；深入实施“三合适”村干部负面言行清单，为村干部设置“底线管理标准”。二要保障落实村干部待遇。适当提高在职村主职干部待遇，提高离职村主职干部生活补贴，鼓励优秀村干部安心工作。每年从优秀村主职干部中定向考录一定数量的乡镇公务员。同时，加强村干部政治及业务教育培训。三要加强村干部考核约束。建立乡镇考核与村民评议相结合的综合考评制度，实行考评结果与薪酬待遇紧密挂钩。建立健全不合格村干部退出机制，探索完善罢免、辞职程序。

(二)大力培育发展社会组织，构建多元主体共治格局

1.大力培育社会组织。对生活服务类、公益慈善类、文体活动类、专业调处类等社会组织，除法律法规规定条件外，进一步放宽登记注册资金和准入条件。加大村级乡贤参事会培育力度，积极培育发展“草根型”社会组织，对能满足群众多样化需求、成熟度较高、未正式注册登记的社会组织，支持其办理注册登记或成立联合性社团。推进政府购买服务，将适合社会组织提供的服务或承接的公共事项交由社会组织承接，增强政府公共管理效能，提升公共服务品质。

2.积极发挥社会组织协同作用。积极培育和发展农村中介组织、专业协会等各类社会组织，拓展村级服务范围，增强服务效能。发动农村中有威望、热心社会工作的老党员、老干部、老教师、老退伍军人等组建志愿者队伍，协助开展政策宣传、矛盾调解和文明卫生监督等，助推村级事务有序开展。发挥乡贤在乡村治理中的重要作用，培育发展县、乡、村三级乡贤参事会，推行杰出乡贤“挂职村官”、“镇长顾问”等制度，及时将杰出乡贤吸纳到党组织中来，支持有意愿的乡贤依法参与村“两委”选举，鼓励乡贤参事会积极参与公共建设和公益事业。

(三)大力发展民主自治，完善村级自治机制

1.加强基层民主管理。健全村民(代表)会议议事规则，加强民主决策协商，严格坚持“五议两公开”程序，深化落实夏履民主程序、村务听证。按照“一般事项定期公开、重大事项及时公开、紧急事项立即公开”要求，利用公开栏、触摸屏等方式，及时公开“三务”。对关系农民切身利益的重点、热点、难点问题和村级重大决策、重大项目、重大支出，执行全过程公开，真正实现党务村务财务透明。

2.落实村级事务准入制度。严格执行村级事务准入制，细化准入清单，凡未列入准入事项的，一律不得交村级组织办理。巩固机构牌子、考核评比、创建达标“三多”问题清理成果，精简村级各类台账和材料报表，每年要对清理情况进行复查。加快推进村委会电子台账建设，切实减轻村级组织工作负担。

3.不断改善乡风民风。充分发挥乡贤的精神标杆和道德楷模作用，开展“道德模范”、“好人榜”、“五好家庭”等评选及“立家训、树家风”活动。加强网络空间阵地建设，发挥基层党组织和党员在互联网媒体中的正能量，建设“指尖上的堡垒”，引导广大基层党员开展网上舆论斗争、抢占网络舆论阵地，严防非法宗教势力干扰基层事务。

(四)牢固树立法治理念，规范村级治理的运行机制

1.提高依法治村水平。一要加强村级普法教育。采取“法律进村”、媒体系列讲座等形式，突出以案释法、以案普法，重点普及村级治理相关法律法规，促使村干部和村民学法、懂法、守法。二要推进依法信访。落实乡镇属地责任，深化领导干部大接访和初信初访、信访积案化解，强化“进京非访”治理，引导群众合法有序上访。三要深化“大调解”工作机制。建立常态化排查机制，将问题解决在基层。推行村级法律顾问制度，探索律师列席村两委会议等制度，逐步使村级治理走上法制化轨道。

2.严格政策制度执行。一要完善村级治理制度体系。重新梳理有关村级治理的各类制度，加强配套制度建设，做到有章可依。二要加大制度执行监督力度。加大对村级制度执行情况监督，对检查中发现的问题进行通报曝光。组织对制度执行情况进行明查暗访，督促村干部严格执行制度。加强媒体监督，通过报刊、广播电台等传统媒体和微信、论坛等新媒体，加大对村干部不良行为的曝光力度。三要充分发挥村监委作用。实施“清单式履职、积分制管理”，规范村务监督工作机制，充分发挥村监委在村级重大事项民主决策、三资管理、工程项目建设、村干部廉洁履职等方面的监督职能，提升村监委履职水平。

(五)深化乡村治理的精细化，夯实治理基础

1.健全基层社会治理信息系统。充分发挥县、乡两级社会治理综合信息指挥平台作用，借助网格队伍力量，实现民情信息发布、办理和回复，构建事件处理网上网下联动体系，提升工作智能化水平。健全“网络民生直通车”平台运行机制，加大民生信息监测力度，实时监测并及时处理网民反映的意见建议和热点。推进网络党建平台建设，充分发挥网站、微信、短信等交互平台作用，抓实网络党建，提升农村党员的整体素质。

2.建设电子村务信息系统。按照“整合资源、数据共享”要求，推进村级信息化管理系统建设，建立健全村级综合信息服务平台，推广使用电子村务系统，实现村务管理信息化、网络化、智能化。结合美丽乡村建设，以公共服务便利化、村庄治理信息化为重点，探索开展“智慧村庄”建设试点，并在试点基础上逐步推广。

3.着力提升乡村治理信息化水平。一要完善“虚拟平台”，在乡镇一级，以平安建设信息网为依托，在社会服务管理中心搭建社会治理网上平台。在网格一级，打造“全科网格”，发挥全科网格员队伍作用，推广应用“平安通”手机，引导广大群众依托平安微信公众平台参与村级事务和公共服务。二要强化“实体网格”。科学合理规划网格体系，有效融合各类网格管理，探索实行网格编码管理，明确网格管理功能定位，完善工作规则，设计工作载体，健全社会治理“一张网”体系。三要探索“大数据服务”。全面分析网上采集数据，掌握了解乡村发展动态、民情民意，实现科学决策。建立抽查监督制度，确保乡镇干部工作落地到边到角、网格专管员数据采集准确完整。探索数据发布机制，使村民能够通过手机端掌握第一手村务信息，促进乡村治理和行政服务方式创新。

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(责任编辑 周一农)

Problems of Rural Governance and Their Countermeasures ——An Illustrative Study of Shaoxing City

Ma Yongding1Dai Daxin2

(1.CPC Shaoxing Municipal Committee of Political Science and Law, Shaoxing, Zhejiang 312000; 2. Shaoxing City Comprehensive Management Office, Shaoxing, Zhejiang 312000)

“Rural safety means the country-wide security, whereas rural governance represents the country-wide peace”. The village, the bottom of the national administration, is the “cornerstone” of the national political system. The rural governance is not only the focus and difficulty of social governance, but the starting point and fulcrum of social governance as well. In the national governance system, it is the source, occupying the fundamental and the basic position, the accomplishment of which means a lot to the party’s grassroots political power, and to the long-term national stability and people’s well-beings. Taking Shaoxing city as an example, and by combing the rural governance practice in recent years, the paper analyzes the current rural governance situation and the existing problems, and puts forward some suggestions on adhering to the development of “Fengqiao Experience” and further strengthening the rural governance.

rural governance; grassroots governance; problem; countermeasure and suggestion

10.16169/j.issn.1008-293x.s.2017.03.007

D631.43

A

1008-293X(2017)03-0042-07

2017-03-07 作者简介：马永定(1965- )，男，浙江上虞人，中共绍兴市委政法委员会主持工作副书记。 戴大新(1974- )，男，湖南临澧人，绍兴市综治办副主任。