美国退出TPP 台湾经济如何求生？

刘明+魏振刚

不稳定的两岸关系为台湾经济投下变数

根据台当局2017年1月9日最新出炉的财政统计，台湾去年出口衰退1.7%。这是台湾引以为傲的出口史上，首次连续两年负成长。这则新闻，与地球上另一端正在酝酿的风暴串连起来，正预言着台湾经济的灰暗未来。

1月23日，美国总统特朗普进入白宫第一天，第一件事就是兑现竞选时的承诺，签署退出《跨太平洋战略经济伙伴关系协议》（TPP）的行政命令。白宫施政白皮书对此解释道：退出TPP对美国劳工来说是件好事。这也代表美国20年来的外贸政策即将改头换面。美国未来的贸易策略就从退出TPP开始，并将重新谈判符合美国劳工利益的贸易协议。

特朗普退出TPP，表明美国正在从原本的全球化先锋逐步退居二线，因为TPP代表过去20年全球化区域贸易协议中的最高规格。从2005年开始，由美国主导的TPP横跨太平洋到大西洋，共有12国加入，在运作了10多年之后，终于在2016年2月4日正式签署。对台湾而言，TPP除了大之外，更有另一层意义，即相比于其他的区域贸易协定，TPP可说是台湾找遍全球，唯一还有加入可能性的最后防线。

目前正在规划整合的区域贸易，除了TPP，就是包括中国大陆主导、有16个会员国参加《的区域全面经济伙伴协议》（RCEP）。台湾新当局上任后，由于拒不承认“九二共识”，导致两岸关系受到极大损害，大陆游客显著减少，，迄今台湾已损失500多亿元外汇收入，对岛内旅游业和农业造成冲击，也让在大陆经营的台商充满了不安定感。

根据台湾经济主管部门最新公布的数据显示，2017年2月陆资来台投资金额为312.3万美元，同比下降逾四成。在台商对陆投资方面，受到去年台积电赴大陆设立南京厂等大案影响，今年1至2月台商对大陆投资金额较去年同期减少约40%。

尽管台当局为了拼经济，陆续推出所谓“五加二、加一、加一”新产业政策、面向东盟、南亚及澳大利亚、新西兰等国家的“新南向政策”，以及“一例一休”、“年金改革”等内部改革办法，今年3月23日又推出所谓1万亿元“前瞻基础建设计划与特别条例”，这些都无法让台湾经济真正走出去，只会让其更加孤立。不稳定的两岸关系为台湾经济投下变数，也注定了RCEP与台湾的无缘，TPP就成为台当局最后的希望。

台北美国商会会长席佛（Dan Silver）曾说过：台湾虽然没有加入TPP的第一轮谈判，但是很有希望进入第二轮谈判。也因此，不论是扁、马、蔡政府，对TPP一直都抱有极大期望，希望它可以成为台湾参加世界贸易组织（WTO）后，第二个参与的全球多边贸易谈判。但没想到，随着近年世界经济成长趋缓，一些西方大国开始兴起贸易保护主义。继去年英国决定脱欧后，特朗普更宣称摒弃全球化时代的多边贸易谈判，希望以美国庞大的市场力量，与世界各国关起门来举行双边谈判。在特朗普上任之前，台湾的出口就出现了前所未见的连续3两年衰退，未来如果西方国家极右势力陆续上台，推行反全球化的贸易保护政策，台湾经济未来的挑战会更大！

对此，台湾经济研究院院长林建甫认为：全球化的风向在转变，台湾的贸易政策也必须要快速调整。否则一不小心，在全球化风口上的台湾，可能会摔得更重。

2016年10月，国际信评机构惠誉（Fitch）才将台湾的主权评等从A+调升至AA-。但台当局没高兴多久，特朗普就当选了。2016年11月，最新的穆迪（Moodys）信评报告出炉，虽然维持台湾的稳定展望，但也警告说：台湾在接下来几年面对的是人口结构老化和全球贸易趋缓。报告指出，如果台当局无法在全球贸易趋缓下采取有效的政策来减轻负面影响，未来台湾的主权信评就会面临被调降的压力。

逆全球化危机 台湾主力产业遭保护主义狙击

德意志银行在2016年12月发表的一篇研究报告里说道：特朗普退出TPP后，将会加速逆全球化的速度。对贸易依赖度特别高的国家和地区，例如台湾、韩国等，将面临很大的下行风险。这也是为什么很多TPP的会员国和潜在会员国，虽然都已签署众多贸易协议，但面对TPP的不确定性仍然抱有一线希望。日本安倍政府甚至在特朗普决定放弃TPP后，仍然在国会强行通过TPP。

反而在国际上处于孤立的台湾，从当局到民间对于此事普遍冷感，似乎没有发现，特朗普弃毁TPP的动作，不但抹杀了台湾加入区域经济整合的最后机会，而且全球化这股带着台湾经济飞行的贸易风，也将跟着TPP一同葬送。如今逆全球化危机，正在像病毒一样流行。

像在宣告逆全球化元年，2016年底，诺贝尔经济学奖获得者保罗·克鲁曼（Paul Krugman）在国际货币基金（IMF）的期刊撰文指出，过去20年全球化如日中天，但现在已是强弩之末，如同僵尸。随着特朗普当选，我们应该把全球化当过去式，不该再大张旗鼓地吹捧了。

所谓逆全球化，就是指大家不再照着国际贸易理论做生意，而是以本地区生产为最高原则，全球贸易量也因此而停滞。过去，全球贸易额的年增长率都远高于GDP增长率，但从现在起，一切都变了。

台湾中华经济研究院WTO及RTA中心副执行长李淳说：全世界的贸易成长非常疲弱，这可能不是短期现象，而是新常态。可能我们已经过了贸易的最高峰了。若未来特朗普发起更多保护措施，被列为亚洲自由贸易协议（FTA）“孤儿”的台湾，将更孤苦无依。根据WTO的资料，韩国现在共和67个国家有贸易协议、新加坡有66国，而台湾仅有7个FTA。

而事实上，不止特朗普上台后的美国，保护主义早在全球蔓延开来，正在逆转20年的全球化趋势。全球贸易预警组织（Global Trade Aert）早在2016年10月发出警示，指出当前全球的贸易保守气氛，已经是二次世界大战后最严重的一次。

如果这次的全球贸易成长衰退只是周期性的，那没什么好担心。但问题在于这次衰退除了需求疲弱、美元走强外，很大一部分来自于政策性的引导。根据WTO的报告，全球累积的限制性贸易障碍，在去年10月超过2200件。这个数字比2010年几乎多了1800件，等于在过去6年间，几乎每天都有一项新的贸易障碍发生。这扭曲了全球贸易环境，随着保守气氛转浓，未来这种趋势只会更强。过去全球经济的成长是由贸易带动，全世界的餅越做越大，是一个正向循环；但是当全球经济及贸易成长停滞，贸易却变成了“零和游戏”，全球的饼就会越斗越小。而斗争，早就已经开始。

截至2016年12月，台湾在全球有122项商品被17个国家和地区实施反倾销调查。从纺织、自行车到钢铁、塑化，从上游到下游产品，台湾多达110项商品被课以最高45%的反倾销税，在全球被告数量高达第三名，仅次于中国大陆和韩国。事实上，若看过去两年全球保护主义狙击的产业前十名，包括钢铁、机床、塑化类产品等，等于台湾非科技出口产业的主力几乎全部中镖。

台湾贸易出路几乎都被堵住 冲击岛内一百多万就业人口

台湾是座小小的孤岛，四周是海，乘着全球化的风口起飞。在全球化的浪潮涌动下，台湾出口额在过去20年增长了3倍，贸易成为台湾经济成长的主要命脉。

台湾自上世纪90年代起，外贸经历三次全球化：西进中国大陆、加入世界贸易组织（WTO）、双边FTA（例如美韩、欧韩FTA）。过去三次全球化，淘洗掉不少企业，也让一些企业更强大。

自21世纪以来，台湾每年平均出口额达到新台币7.8万亿元。尽管岛内人口只占全世界的0.32%，出口额却达到全球的1.7%。每年数以万计的台湾商品，通过全球化贸易卖到全世界。

如今全球贸易增长创下25年来的新低，全球化恐走入历史，依赖出口、却是国际孤儿的台湾，未来怎么求生？

FTA直接影响的，就是进出口的关税。事实上，台湾大部分的产品，对外都已经享有关税优惠了，例如ITA（信息科技协议）产品，因为WTO的降税方案都已经免关税了。剩下三成不到四成，是要面对关税障碍的。但问题就在于，尚有关税障碍的这些非科技商品，重要性并不亚于信息科技产品。

台湾出口创造外汇存底（即向海外出售商品赚钱）的五大产业中，除了占台湾创汇三分之二的信息科技产品，其余就是塑化、纺织、机床和光学仪器这四类。以创汇数字来看，科技业的确远胜其他产业。但事实上，如果进一步拆解，会发现由于信息科技产品的外销订单主要都是通过三角贸易，也就是台湾接单、海外生产的模式赚钱，因此海外生产的比例極高。

例如台湾每卖100元的计算机和电子产品，其中只有7元是在台湾岛内生产，剩下93元都是在海外生产。也因此，信息科技业在台湾真正生产的金额，和纺织、机床、汽车零部件等非科技制造业其实不相上下。对台湾民众更直接相关的就是高比例的海外生产，也让台湾亮眼出口规模下的就业大打折扣。

台湾的信息科技业在2016年共有约87万本地就业劳工，低于纺织和工业制造业的114万人。也因此，像TPP这样降低纺织、机床关税的贸易协议，虽然表面上影响台湾的经济数据有限，但实际对就业效果仍有深远影响，特别是中低技术劳工的工作机会，更影响台湾贫富差距。

台湾经济研究院景气预测中心主任孙明德指出：过去台湾出口集中在信息科技产品，能分到获利的人数有限，经济的成果没办法雨露均沾。分配不均，就变成全球化不均衡的恶果。台湾若能加入TPP，原本有机会可以平衡出口产业结构的竞争力，但遇上特朗普的破坏性举动，让台湾又一次在关税障碍赛里被卡住，眼睁睁看着台湾的对手超前。

东盟冲击正在发生

以五金类来说，从台湾出口到东盟的关税从15%到30%，再加上17%销售税，光是税就高达32%到47%，质量再好也很难卖。

东盟（ASEAN）虽早在1967年就成立，且近年东盟各国陆续签订双边FTA，但因开放程度不一，又有非关税障碍，导致FTA质量不佳，因此东盟决定进一步谈判，成立东盟经济共同体（AEC）。AEC谈判重点不仅关税，还包括货物、人员、资金的自由移动，是区域内高度整合。

AEC上路后，对台湾的冲击有三方面：一、全球布局的企业，会增加东盟产量，减少台湾产量；二、以台湾为基地的企业，将面临严苛的挑战，必须继续提高附加价值，对抗关税不平等；三、万一产品竞争力敌不过关税，只有外移，以东盟制造、销售东盟的模式，避开冲击。

台湾对东盟出口每年约近600亿美元，创历史新高，但数字背后的真相是，市占率节节败（详见图4）。

为何AEC生效，台湾对其市占率却抢先下滑？因为中、日、韩三国和东盟各国早已陆续签署FTA，台湾虽比中日韩赴东盟布局约早10年，但却因FTA不敌中日韩，优势逐渐丧失。

东盟冲击正在发生当中。中华经济研究院WTC研究中心副执行长李淳认为，最大的冲击就是台湾产业再度外移。例如台湾纺织业七成外移越南，因为它既是TPP成员，也是RCEP成员，在越南设厂可享受两大经济圈的好处。

而留在台湾的企业，也面临压力。以纺织为例，留在台湾的都是竞争力强的上游化纤业，但外移压力也逐年增加，客户一直招手，要台湾厂商赴东盟设厂，一位去年做过产业调查的知名研究机构研究员说，因为中、韩技术质量一直追赶，当对手竞争力提升，关税就会变成竞争要素之一，台湾（在东盟的）优势最多只有五、六年了。

纺织、机械、塑料，是出口东盟前三大产业，最易受到冲击。而中南部五金、螺丝等产业，因出口东盟的关税远高于竞争者，冲击尤深。一旦发生前述三大冲击中的其中一项，这类产业的就业市场将首当其冲。

台湾纺拓会秘书长黄伟基举例：像纺织业的聚酯原料，从台湾出口到越南要5%的关税，而韩国出口到越南就是零关税。越南又是台湾纺织出口的主要目的地之一，没有TPP，台湾就有很多产品不能做。如果接下来RCEP完成签署，恐怕台湾岛内又要出走一大批相关厂商。

特朗普不玩TPP了，而中国大陆正在海峡对岸建立起自己的区域贸易协议体系。相较于TPP会员国占台湾贸易总额的30%，台湾与RCEP会员国贸易总额比重更高达60%，对台湾经济冲击更大；再加上中国大陆正在推行的“一带一路”战略，台湾所有的出路几乎都被堵住。

退出TPP对美国来说也许是一步活棋，但对仰赖出口的台湾，无疑地是死棋。

台湾何处去？两岸关系是关键

面对四周急冻的海水，四面楚歌的台湾应该怎么办？又该向何处去？

岛内常听到的标准回答是：争取和其他国家签FTA。台湾经济研究院院长林建甫直言：一般人都会这样讲，但是我们在国际政治上的处境很现实，两岸关系不好，这是很困难的，要加入什么都不容易。

台湾政治大学外交学系教授兼国际事务学院世界贸易组织研究中心主任刘德海指出：台湾要认知到现在是国际经贸化，连特朗普当选都是因为经贸问题，台湾为什么会发生“太阳花运动”，也是经济问题所导致。台湾要解决经济问题，根本之道是要学习新西兰的政策，与大陆搞好关系。新西兰就是这样，跟中国大陆很快签订自由贸易协定，取得优势。

针对岛内一部分人希望借助美国特朗普政府遏制中国大陆，台湾借机获利的想法，刘德海指出：特朗普善于谈判，另一个特质是“变”，不希望让人家知道他要做什么，台湾方面之前特朗普与蔡英文通电话有点误判，以利益来看，美国到底要对中国大陆好？还是对台湾好？这很明显，之前两人通话是有人过分乐观看待美国政策。实际上，美国与中国大陆建交之后政策几乎没有变，美国前总统里根选前也说要与台湾恢复建交，但是上任后与中国大陆关系是最好的。日本首相安倍晋三在特朗普上任后第一个跑去美国，但是特朗普上台后马上宣布退出TPP。美国根本不在意日本的看法，那台湾会比日本强吗？

刘德海表示，美国国务卿蒂勒森日前亚洲行，是因特朗普政策还没完全出炉，蒂勒森首次出访亚太地区是要试水温了解各方看法，要对美国亚太政策定调。蒂勒森在中国大陆提到“互相尊重彼此核心利益”，中国大陆领导人习近平与美国总统特朗普4月初会面，表明中美合作已经启动；而韩国总统改选，自由派的候选人出现的机会很大，中韩关系很可能会修好。

刘德海呼吁，台当局若要修好兩岸关系，时间最后在5月之前，否则当中美、中韩关系转好，台弯就没有机会。

调整自身体质，接轨其他贸易协议

全球贸易困局可能是未来的常态，因此台湾绝不能找特效药，得慢慢调整自身体质。台湾中华经济研究院WTO及RTA中心副执行长李淳认为：TPP可以说已死，但是也未死，其规范精神会透过其他贸易协议继续存活。

台当局对外谈判经贸办公室总谈判代表邓振中说：就算TPP未来没有生效，对全球的经贸秩序已经有相当大的影响。他指出，TPP是与国际标准高度接轨的自由贸易协议，不管未来转变成哪种形态，台湾因应自由化调整法规的脚步，都不能停下来。

邓振中举例：为争取加入TPP，台当局自2016年10月起，修正、颁布新法规命令的预告期已比照国际标准，从14天延长为60天，是与国际接轨的关键一步。此外，2016年8月，台当局已将攸关原厂药专利保护的专利、药事等法规修正草案，以及放宽民间业者可经营部分邮政业务的相关规定修正草案送至“立法机构”审查。这些国际关切的重要做法未来都得继续推动。

事实上，台北美国商会在2016年6月发表《2016台湾白皮书》时就提醒，就算没有TPP，台湾还是要极力避免被孤立、边缘化，必须持续寻求与美国等国签署双边贸易及投资协议，因此台湾必需推动与加入TPP所需内涵相似的法规改革。TPP所制定的知识产权专章，也代表了国际知识产权的趋势。在数字经济发展起飞的当下，如果台湾知识产权的法规环境能够借助TPP拉近和国际间的距离，不但对台湾自己的数字新创企业有帮助，也更能吸引国际的新创公司到台湾来发展。

除此之外，李淳也指出：WTO的多哈回合谈判虽然进度缓慢，但是台湾仍然可以在WTO架构下，去寻求产品别的自由化。WTO有一个产品部门别计划，就像ITA，几个主力国家和市场订出零关税的项目，然后延伸到所有成员。

他举例：我们现在正在谈EGA（环境商品协议），也有300多项，例如台湾很强的自行车就在谈判项目上，而且这部分中国也很想开放，因为两岸均是全世界最大的出口产地。如果成功放上去，那这些台湾产品也可以像信息产品一样零关税走天下。

李淳认为，在WTO架构下最大的好处在于政治色彩较淡，可以绕过敏感的主权问题，ITA就是一个很成功的例子。不过，国际关系势必触及政治。未来如果特朗普贯彻他双边贸易谈判的原则，那台美双方上谈判桌前，有一个大路障必须先清除——进口美国猪肉和牛肉，美方也是一直在讲这个。但是这部分，台湾整个社会还没有做好准备。

事实上，岛内媒体曾在2015年10月针对美猪开放问题进行民调。当民众被问到，若在肉品上明确标示，让民众自行决定要不要购买美国猪肉，是否赞成？受访者赞成开放美猪的比率为49%；但被问到是否对台当局的安全标准有信心，选择有信心的只有17%。显示台湾民众对美猪最大的疑虑仍是台当局的执行与把关。

同样的逻辑，也能套在进口日本核灾区食品上。一方面，台当局必须建立起让人信服的风险评估机制；另一方面，与岛内社会的沟通也需要更加理性。唯有如此，这个从经贸延伸到食品安全的复杂议题，才有解决的一天。

在逆全球化的浪潮、依赖贸易为生的台湾，已没有时间内耗，更没有本钱玩特朗普式民粹。台湾若仍拒绝与国际接轨，按照国际规则改变做法，孤岛台湾，就真的要变成无人理睬的“经济孤岛”了。