浅析机构编制法治化的主要问题

杨伶娟

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2017）02-0343-01

机构编制是党和国家的重要执政资源。机构编制管理是上层建筑领域管理的重要内容，是国家政权体系建设的重要工作，是行政体制改革的关键环节。党和国家高度重视机构编制工作，出台了一系列政策规定，对严格控制机构编制提出了很多具体要求。但是，从各地近年来的实际情况来看，机构编制违法违纪行为仍然没有得到有效遏制，机构设置和编制增减的随意性仍然比较突出，机构编制管理工作中人治现象仍然比较普遍。

一、机构编制法律体系不健全

从机构编制法制化的历史进程来看，虽然从期建国以来，我国在推进机构编制法制化建设方面进行了诸多探索，但法制进程速度缓慢，对于机构编制立法远远跟不上机构编制管理的实践。主要表现在三个方面：一是立法进程滞后。从国家层面来看，1997年8月颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》到2007年2月颁布《地方各级人民政府机构编制管理条例》，两者相距近十年。从重庆本地来看，2001年3月颁布的《重庆市人民政府行政机构设置与编制管理办法》到2008年11月颁布的《重庆市各级人民政府机构设置和编制管理办法》，相距近八年；2001年5月颁布的《重庆市事业单位机构编制管理办法》距今已有十五年整，却没有作任何修订。二是组织法不完备。我国专门规定某类国家机关的组成和活动原则的法律仅有《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》等少数几部，其中对机构编制方面的规定非常之少，而且对中央政府和地方政府的职能部门没有相应的组织法律进行规范，缺乏系统性和科学性。三是可操作性不强。已经出台的组织法和机构编制法规政策中的条文表述于笼统和原则，刚性约束力相对较弱。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年8月第五次修正）第六十五条规定：“各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长，在必要的时候可以设副职。办公厅、办公室设主任，在必要的时候可以设副主任。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府设秘书长一人，副秘书长若干人”，[1]其中的“必要时”、“若干”等表述过于笼统，对于副职没有限额规定，导致有些地方的部门出现1正10副的现象。总之，现行的机构编制法规政策中，原则上、一般、必要、若干、一至X名等弹性用语较多，不得、必须、一正X副等定性用语较少，缺乏强制约束力，为利益最大化留有可操作的空间。可以看时出法律修订时的科学性、全面性和严谨度不够，影响着机构编制的严肃性和权威性。

二、机构编制法治意识较淡薄

由于机构编制法律体系不够健全和完善，管理方面缺乏有效的法律依据，长期以来依赖于上级政策、领导意志和主观经验，有较大的盲目性和随意性。一是社会层面对机构编制的认识程度不高，一些部门片面强调自身工作的重要性和困难度，不能从全局角度出发研究解决办法，不能从转变工作重心、提高队伍素质、激发工作热情、提升工作效率上多下功夫，而是在增设机构、增加编制、提升规格等方面打算盘。二是上级部门条条干预的现象也比较突出，有把下级对应部门的机构编制，作为划拨经费、安排项目、考核评优的依据进行干预的情况。三是个别部門的机构编制纪律观念不强，认为擅自设些机构、超编进些人员都是为了工作，顶多算是违规，发现后及时整改也就没事了，报有侥幸心态。四是人治现象依然比较普遍，由于没有明确的法律依据和科学的审批标准，地方主要领导和机构编制部门责任心强的，就能严格把关，但也只能是讨价还价、凭经验办事，责任心不强的，就会随意调整，凭关系办事，甚至因人设机构、增编制。五是机构编制信息公开程度不够，《政府信息公开条例》实施后，对机构、职能信息的公示提出了明确规定，但对人员编制及在编人员情况公示并未提及，编制管理不透明，社会监督不到位，导致人员臃肿，甚至出现吃“空饷”的现象。这些都机构编制的法治意识得不到有效提升的必然结果。

三、部门间协调配合不够完善

机构编制管理具有前置关口作用，涉及的部门除机构编制管理部门外，还有组织、财政、人力社保等部门。近些年，各级政府一直在要求建立健全机构编制与组织人事和财政预算等部门间的协调配合机制，机构编制部门也采取了实名制、编制卡等创新举措，主动协调部门关系，但在具体工作中，由于法律依据不足、执纪问责不严等问题和部门职权、信访稳定、信息共享等原因，仍然没能形成完善的协调配合机制，机构编制部门孤木难撑，难以真正做到在机构编制范围内预算经费、核发工资、办理社保、迁移户籍、开设帐户、晋升职务等，协调配合机制不够完善。

四、缺乏统一细化的科学标准

要充分发挥机构编制的使效益，克服机构编制管理的随意性和人治化，实施标准化是必要的保障措施。近些年来，中央机构编制部门相继出台了教育、卫生系统的编制标准，对地方政府工作部门的设置也实行的限额管理，为推进机构编制标准化建设作出了有益探索。但这仅仅只是冰山一角，更多行业或系统的事业单位并没有科学统一标准，导致各地在机构设置、编制核定方面有很大的盲目性和任意性，各地的机构设置和编制核定情况五花八门、参差不齐，也导致个人意志、经验主义的管理人治方式成为主导机构编制管理工作的普遍的现象，造成机构编制难以走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

五、监督检查职能发挥不到位

近年来，中央对机构编制监督检查工作高度重视，出台了一系列制度和文件，在维护机构编制管理的权威性、严肃性、有效性方面发挥了积极作用。但是，超编进人、擅自设立机构、违规提升规格、上级条条干预等机构编制违规违纪问题，在一些地方仍然比较突出。其原因：一是虽然机构编制监督检查工作有章可循、有据可依，但在实际中缺乏定性、定量的可操作性，特别是受部门权责、利益关系等方面的影响，机构编制与组织人事、财政预算部门无法很好地配合，难以发挥监督检查应用的作用。二是机构编制要服务于地方经济社会发展，确保社会大局和谐稳定的前提下，对一些党委政府领导决定的违规问题，机构编制部门不敢主动介入，对一些违反机构编制政策纪律的问题也只是以提醒警示、整改消化为主，执法执纪失之过软。三是当前机构编制部门任务重、人手少，往往以重点工作的阶段性、突击性检查为主，经常性督查少，督查内容和方式相对简单，不能及时发现苗头性或深层次的问题。

参考文献

[1]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（第五次修正）