油企改革：期待几何？

2017-04-13

中国石油石化 2017年5期

关键词：油气石油改革

○ 文／本刊记者郑丹

油企改革：期待几何？

○ 文／本刊记者郑丹

2017年，期待在中央顶层设计和油气改革方案指引下，国有石油企业改革由外围战转入攻坚战。油企改革，仍需砥励前行。

在过去的一年，国有石油企业实施了剥离社会职能的主辅业分离计划，压缩管理层级、减少法人户数的机构精简战略，开展了资产、业务重组和油田承包经营试点等各项改革探索和试点，为油企深化改革涂上浓墨重彩。

我国国有企业改革的主要目标是，到2020年在国企改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，造就一大批优秀企业家，培育一大批国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

那么，改革至今，国有石油企业改革的脚步已行至何方？离上述目标还有多远？

改革之桎梏

谈及我国国有石油企业改革，一位业内专家深有感触：“我们改革了20年，又上市又重组，轰轰烈烈，经过了国际油价的高涨和低迷，但现在回过头来看，发现其实离原点没多远。追根究底还是两个根本问题没解决。”

为了搞清楚我国国有石油企业改革步伐缓慢的原因是什么，石油国企离改革的目标还有多远，陈卫东专门研读了哈佛大学经济学荣誉教授、匈牙利著名经济学家雅诺什·科尔奈的《社会主义体制：共产主义政治经济学》。看完这本书，他很惊讶。他感到说：“虽然这本书出版于90年代初，然而，我国石油工业改革的现状跟科尔奈20多年前研究和描述的没有太大区别。也就是说，我们的改革几乎还在原地踏步。”

对我国国有石油企业改革形成桎梏的两个根本问题。

第一个问题是没有剩余价值索取权，即如果国有企业赚了钱，剩余价值归谁所有不清楚。反之，私人企业在这方面则很简单和明确。

第二个问题是由于意识形态的支配性影响和国家所有权的支配地位，造成国有企业的领导仍由政府选派，领导的本质仍然是政府官员而不是企业家。

上述两个根本问题不改变，导致我国国有石油企业只能一小块一小块地做一些改革，而难以改变石油企业和行业大的趋势和结构。

花旗银行去年的一项统计显示，中石油和中石化两家企业占据了中国上游石油天然气生产份额的77%、冶炼产品份额的79%、零售石油份额的90%。然而，拥有国内最优资源、占据国内最大市场的国有石油企业一直以来承担着保障国内石油供给任务的角色，造成石油国企的经营行为无法用市场尺度来衡量。

陈卫东对本刊记者表示：“首先，得明确国家要国有石油企业做什么？改什么？要改成什么样？现在的情况是，一方面国家要企业保障供给，另一方面又不准企业裁人；一方面上面管着企业的一切，一方面又要企业进行市场化变革，走市场化道路。而要进行市场化改革，得接受国有石油企业承担的国家责任减少，规模要缩小，要被拆分，要减员，企业才能更有效率。”意即如果国家对国有石油企业要求还是不计成本地保障供给，企业效益和运行效率就难以提高，因为这样做是达不到市场化要求的。如果国家想让国有石油企业成为市场行为主体，自主经营和可持续发展，那就得赋予它市场企业的责任。而这个责任可能该大就大、该小就小、该有就有、该没就没。

诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科斯对市场和企业两种制度安排做了互替性比较后得出结论：企业组织的边界决定于市场交易成本和企业内部组织协调成本的比较当中。

陈卫东说：“科斯的交易成本和企业边界理论探讨的是企业为什么会存在，为什么要有企业边界的问题。从交易成本角度看，什么时候企业内部交易成本小，就把企业边界扩大；反之，如果企业内部交易成本大，就把企业边界划小。”

在陈卫东看来，按照科尔奈书中描述的五个层级，我国国有石油企业要经历一层一层的变革。目前，我国国石油企业的改革成果是，大体完成了改革到第四层（计划安排；数量驱动；家长制；预算软约束）和第五层（强制增长；持续性的短缺经济；工作岗位劳动力缺乏与失业），现在进行到并且仍然停留第三层（官僚协调机制的主导地位）。

他指出：“到了第三层，国有石油企业改革仍然是靠国家政策和规划，但改革不能指望国家出台几个规划就能实现。只有改革到第二层（国家或近似国家所有权的支配地位），并最终到达第一层（马克思列宁主义政党的集权；官方意识形态的支配性影响），我国国有石油企业改革才能算是彻底改完了。

冰冻三尺非一日之寒。看来破除我国国有石油企业改革的桎梏仍需时日。

改革之核心

采访中，中国石化石油勘探开发研究院原总工程师、咨询委员会副主任张抗强调指出：“我国国有企业改革已进入深水区。这场改革是攻坚战，不是一蹴而就的，需要一个比较漫长的过程。期盼下一步的国有石油企业改革能转变过去那种只打外围、不敢攻坚、不涉及改革核心领域的局面。”

改革步履艰难，但仍要砥砺前行。

去年10月，中石油发布重磅消息，推出总部改革方案，宣布即将启动总部机关改革，并以上率下带动全面深化改革。国有石油企业改革冲击终于波及总部，被媒体称为“最狠一刀”。按照改革方案，中石油机关人员编制和处室总量将同步压减20%，减人和减机构同时进行。

去年年底，中石化发出了今年将全面深化改革的信号。表示2017年将全力打好三大改革攻坚战，推进三项制度改革试点，围绕主业发展积极稳妥推进混合所有制改革，开展总部职能优化等。

在中国社会科学院研究生院院长、国际能源安全研究中心主任黄晓勇看来：“从实际运营情况看，国有油气公司在公司治理、经营机制、人事用工、激励约束、监督管理以及社会负担等诸多方面都存在一些现实问题，成为改革需要解决的核心问题。”

中国和美国是世界仅有的两个具有完整石油工业体系的国家。我国石油工业在发展中形成了先有油田后有城市，石油企业办社会的特点。如今走到改革的十字路口，国有石油企业面临社会职能的继续分离移交，管理层级和法人户数的压减，以及由此带来的一系列问题。这些问题在去年被国家提上了国企改革日程。

据本刊记者了解，三大国有石油企业已经启动了“三供一业”、“四供一业”的分离移交，以及压缩管理层级、减少法人户数的压减工作，今年仍将继续积极推进。我国国有石油企业有望逐渐卸下社会职能负担，强身健体，增强企业核心竞争力。

2017年元月，中石油经济技术研究院发布《2016年国内外油气行业发展报告》预测：2020年前，国际油价在40～80美元/桶的范围内呈锯齿形波动是大概率事件；油价运行的中值区间为50～60美元/桶，较2016年上移，但不会回归高油价时代。

国际油价虽有反弹，但短期难以重回100美元/桶以上的高油价黄金时代。这意味着我国石油国企改革将继续在低油价下进行。

对此，陈卫东认为：“高油价时，日子好过石油企业不想改；而低油价，手头紧了又觉得没法改。现在看来，石油工业的黄金时代已经过去。我们错过了高油价时进行石油工业和企业大改革的机会。”他肯定了这些年国有石油企业在改革中取得的一个最大的进步—那就是企业已经认识到了市场化是什么，公司的本质是什么，公司最重要的是要实现可持续经营。

他说，目前我国石油工业已经发展到第四个阶段，面临的最大问题是能源转型和能源结构调整。减少污染，提高企业运行效率，让企业可持续经营，行业可持续发展是主要任务。因此，石油企业眼下要围绕调整能源结构、提高企业运行效率来转变观念、调整公司结构。不抓住这个机会，等真的出现亏损和经营不可持续时再谋改变，结果可能比较悲惨。所以，他期待国有石油企业当前认清改革方向，抓住机会。

张抗指出，油企改革仍然是摸着石头过河，但要和中央顶层设计相结合。怎么改不仅需要符合中国国情，而且要顺应世界世情。例如，油企改革怎么适应当今的低油价等这些都要在摸索中前进。

原定2016年底出台的油气改革方案至今仍然是只闻楼梯响未见文下来。张抗认为，油气体制改革方案出台后，在中央顶层设计“1＋N”文件和改革方案指导下，打响能够触动核心领域的攻坚战，将是未来油气改革的主旋律。

一切问题都是人的问题。供图/CFP

改革之路径

我国国有石油企业达到上述目标的改革路径是什么？

黄晓勇认为：“我国国有石油企业改革要在保持企业和社会稳定的同时，积极寻找突破国企改革难题的办法。首先，实行对国有企业公司治理改革、落实董事会职权、组建国有资本投资和运营公司、部分重要领域混合所有制改革等。其次，抓紧解决对直接影响国有企业活力和国有资本效益的体制性矛盾，加快国有企业兼并重组步伐，大力压减管理层级和法人数量。第三，积极探索一些矛盾多、攻坚难度大的改革任务的解决途径。”

中海油是三大国有石油企业中最早迈向“国际化、规范化”的石油企业，在“三桶油”中率先实行了总经理负责制，油公司和油田服务、油田装备等专业公司分离，用人机制和薪酬制度全面与国际接轨等。

采访中，陈卫东说：“‘两桶油’现在的一些改革，许多在中海油已经实施过了。比如资产重组、分拆上市。现在看来，中海油是分拆最多，市场运作最与国际接轨的公司，可是现在亏损最多。最早实施国际化改革的中海油如今不仅回头了，逐渐向传统国有企业体制回归，而且趋同了，与另‘两桶油’一样了。”

中海油遇到的问题被陈卫东称为“改不下去了”。其实，这一瓶颈可能是国有石油企业改革始终要面对的。

在他看来，现在的中石油有些不敢轻易改，因为人员众多。如果每个单位和部门都要提高效率，那就要大规模减员，而人对中石油来说是一个最大的约束。中石化的优势在下游，因为下游市场需求仍在增长，炼化前景较好。但在市场经济环境中，平均利润率高的行业总会被新进入者把高利润率拉成平均水平的回报率。

在调整优化和转型升级的征途上，“两桶油”提出向综合服务商目标发展。中海油则提出到2020年完成国有资本投资公司的转型。

对此，黄晓勇表示：“政府行政干预和保护过多、尚未建立以管资本为主的监管体制、公司内部治理不完善，这都导致国有油气公司大而不强，在理念、管理和人才国际化方面与跨国石油公司有一定差距。未来，国有石油企业需要探索新的国有资本授权经营模式，建立起与我国油气体制改革相适应的国资监管机制和公司治理模式。”

中国石油和化学工业联合会信息与市场部副主任祝昉则指出，国有石油企业改革因为有党中央和国务院的深思熟虑，所以大的方向一定是利大于弊。但对“三桶油”来说，各自又有各自的特点。如同埃克森美孚的模式，壳牌可能就学不来，因为两个企业的生产作业、产品方向和投资管理方面不尽相同。因此，他认为石油国企改革不适合搞“一刀切”的模式。

这也解释了为什么迄今为止三大石油国企的改革有所区别和侧重。

中石化曾率先在下游销售领域打响混改第一枪；中石油顺应管网分离大势所趋，去年首次将西气东输油气管道向民营企业广汇能源开放；中海油则把整个公司的炼化业务加以整合，以期实现公司协同效益最大化，理顺炼化产业体制机制，优化炼化产业结构。

供图/宋学功

改革之探索

2016年，中石化胜利油田召开承包经营试点实施方案讨论会，确定了14家承包经营试点单位。据记者了解，胜利油田选择2家采油管理区进行试点，并对试点单位下放一定的经营管理自主权，旨在探索小油气块、油气田、边远区带承包经营模式。

对上述改革模式，黄晓勇如是评论说：“胜利油田根据试点单位扭亏增盈情况，按一定比例予以奖励，重点强化对承包人的奖惩。这一改革探索了上游勘探开发环节有限的市场化经营，通过下放一定的经营自主权达到降本增效的目的，建立起一定的激励和约束机制，打破‘等政策、靠支持、要资金’的思维模式。”

其实，油田承包经营试点已非新鲜事。中石油前些年曾把吉林和辽河两家油田确定为扩大生产经营自主权试点单位。此次中石化选择在胜利油田开展此项试点，主要原因是低油价下油田面临资源接替困难，效益持续下滑。

在陈卫东看来，胜利油田试点采取对经营单位和经营者做直接考核，是可以通过市场化提高运作效率。然而资源有限、欲望无限。这个约束始终是无法解决的。所以，承包经营改革的效果可能是有限的，而且未必能走得很远。例如，上游再把原油资源精细化开采、加强维护，但地下资源有限、桶油成本降低空间也是有限的。而且，一些油服公司的需求完全来自上游单位，如果上游萎缩，外部市场也没有需求，就会造成油服公司业务需求下降，员工、设备、资产的消化就成了问题。

去年9月以来，国家相继发布《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》、《天然气管道运输价格管理办法（试行）》、《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》等文件，直指天然气输配体制改革和管网第三方准入，为油气管网向第三方公平开放做铺垫。

中石油、中石化紧跟天然气市场化改革大势，混改先行。

去年12月7日，中石油落下一子，将中石油西气东输管道公司的西气东输管道向广汇能源江苏启东LNG分销转运站开放。金联创分析师梁津认为：“这是中石油油气管道首次向民营企业开放，也是中石油顺应管网分离大势所趋，油气管道业务市场化操作取得的重大突破。未来将吸引更多民企与之合作。”根据协议，中石油西气东输管道公司将向广汇能源收取代相应的代输费。

几日之后，中石化宣布引进投资者中国人寿和国投交通。二者共同出资228亿元认购中石化天然气有限责任公司的子公司中石化川气东送天然气管道有限公司50%的股权。增资完成后，中石化天然气有限责任公司控股地位将由全资控股降至50%。梁津认为，此举不仅促进中石化在天然气管道领域的建设，而且是中石化油气混改的重大践行。有行业观察人士分析说，中石化此次对外引资，可以加快建设其国内天然气管网，而持有50%的股权仍然可以让中石化掌握天然气川气东送管道业务的控股权。

对于“两桶油”将中游管道向民企开放，黄晓勇认为，这一改革方式“更多是资本开放，主要目的是融资，解决自身资金短缺问题”。在他看来，国有石油企业管道业务改革仍要探索管道的建设、经营、管理等问题的解决方法，无歧视地向第三方开放。

梁津则分析指出，“两桶油”以开放输气管网作为天然气混改突破口，取得了实质性进展。预计在中央总体方针引领下，今年国有石油企业在天然气领域的混改将取得更多成果。他同时指出，对国有石油企业来说，天然气领域放开管网只是第一步，管道独立配套改革也需同步进行。例如，管网之间要互联互通，要制定各种气源的统一标准，要合理制定管输费，要处理好第三方开放等。