恐怖活动组织和人员认定模式研究

陈彦羽

摘 要：《反恐怖主义法》确定了“以行政认定为主，司法认定为辅”的“双轨制”恐怖活动组织和人员认定模式，这是对我国反恐实践经验的科学总结，但是《反恐怖主义法》在认定模式上仍有完善的空间。

关键词：恐怖活动组织和人员；认定模式；行政认定；司法认定

2016年1月1日《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐怖主义法》）正式实施，该法共97条，从九个方面对打击恐怖主义做了全面规定，是我国长期与恐怖主义斗争的经验总结。无论从法律效力还是规范内容上，《反恐怖主义法》标志着我国反恐实践向前迈进了一大步。《反恐怖主义法》第二章第12至16条系统规定了恐怖活动组织和人员的认定，确定了我国“双轨制”的认定模式，相比过去仅有行政性规范和法律性文件规定有了较大进步，但在认定模式上仍有完善的空间。

一、恐怖活动组织和人员认定模式概述

纵观世界各国反恐法律和实践，对恐怖活动组织和人员的认定大体有以下两种方法：

1.行政认定

行政认定，是指行政机关根据认定标准依法对相关组织和人员是否为恐怖组织和恐怖人员进行确认并公布的行为。美国和英国是行政认定的典型模式。行政认定的优势表现在：首先，行政认定具有主动性。行政机关对恐怖组织和人员的认定无需相关申请，这种方式有利于在恐怖活动发生之前有防止和打击恐怖势力；其次，行政认定具有高效性。行政行为的价值取向是“效率优先，兼顾公平”，行政认定的高效能对恐怖组织和人员做出快速反应；再次，行政认定具有应变性。恐怖活动组织为了生存需要，经常变换名称和地址，行政认定程序简便能及时把握恐怖活动组织的新动态。不可否认，在具有诸多优点的前提下，行政认定也存在着行政机关自由裁量权过大、公开程度不高、证据规格较低、缺乏监督程序等缺点。

2.司法认定

司法认定，是指法院在刑事诉讼中根据案件事实和法律标准对相关组织和人员的身份进行确认的行为。俄罗斯、德国等国家采取司法认定模式。司法认定的优势表现在：首先，司法认定具有公平性。司法行为的价值取向是“公平优先，兼顾效率”，法院在诉讼活动中保持中立立场，严格遵循“以事实为根据，以法律为准绳”的诉讼原则，相比行政认定更为公平；其次，司法认定证据规格更高。刑事诉讼过程中，证据的采信必须排除合理怀疑，在对恐怖组织和人员的认定中，如果对证明的相关事实还存在“合理怀疑”，就不能确认恐怖活动组织或个人的性质。①再次，司法认定有更完善的救济程序。司法认定是在刑事诉讼过程中完成的，被认定的组织和个人可以依照普通刑事诉讼的救济程序寻求救济。同理，除了上述优点，司法认定也存在反应迟钝、事后确认、相对滞后的缺点。

采取不同的认定方法就会出现不同的认定模式，主要分为“单一制”和“双轨制”。所谓“单一制”就是仅采用行政认定或司法认定一种方式确认恐怖组织和人员；“双轨制”指同时采用两种方式来确认恐怖组织和人员，但不同国家侧重可能不同。当今各国实行“单一制”认定模式的较少，较多国家都是采用“双轨制”认定模式。

二、我国《反恐怖主义法》第二章内容评述

中国《反恐怖主义法》2016年1月1日正式实施，该法第二章用5个条文明确规定了恐怖活动组织和人员的认定标准、认定主体、认定申请、认定后果、认定救济等内容。我国《反恐怖主义法》采取“双轨制”的认定模式，以行政认定为主，司法认定为辅。从我国反恐实践经验来看，这种认定模式具有以下优势：

1.有效预防恐怖主义活动

《反恐怖主义法》第12条明确规定国家反恐怖主义工作领导机构是认定恐怖活动组织和人员的行政机关，相关机关对于需要认定恐怖活动组织和人员的，应当向国家反恐怖主义工作领导机构提出申请。以行政认定为主一方面延续了我国2011年《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》的相关规定，另一方面也符合反恐实践需求。恐怖主义活动具有高度隐蔽性，一旦发生将造成严重后果。行政机关在恐怖主义活动发生之前主动认定其性质，采取预防措施，将有效避免恐怖活动的发生。

2.高效打击恐怖主义活动

当前恐怖主义活动国际化、智能化程度越来越高，反恐工作涉及社会生活的各个领域，愈加强调综合性。以行政认定为主，是在充分考虑行政权的特点及国内外反恐形势做出的正确选择。首先，行政权行使范围广泛，有利于综合各种反恐情报信息和执法手段，切实满足反恐实践工作需要；其实，行政机关上下级之间领导与被领导的组织关系，能够确保认定结果的统一性与权威性，保证令行禁止。最后，行政程序更为简便灵活，能够对反恐形势做出快速反应，调整认定名单，充分考虑国家利益与外交政策，有效采取行政制裁措施。

3.保证反恐工作的公正性

《反恐怖主义法》第16条规定人民法院在审判刑事案件的过程中，可以依法认定恐怖活动组织和人员。在行政认定之外，辅以司法认定说明我国在反恐怖主义工作中，不仅强调反恐工作的实效性和高效性，更强调反恐工作的公正性。司法认定具有更严的程序规范、更高的证据标准，更完善的救济手段，司法认定不仅能确保认定结果的公正，更能保障相关人员的合法权利，是行政认定的有效补充。

三、完善我国恐怖组织和人员认定模式

《反恐怖主义法》所确立的“以行政认定为主，以司法认定为辅”的双轨制认定模式沿袭了我国一贯做法，符合我国反恐实践，具有科学合理性，但五个法条的规定毕竟过于简单，有待进一步完善。

1.行政认定与司法认定的衔接机制不明

行政认定与司法认定的衔接涉及两个问题：其一是司法认定的结果是否需要行政认定的再次确认？其二是行政认定的结果是否能在刑事审判中直接适用？对于第一个问题，第16条规定“对于在判决生效后需要由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告的，适用本章的有关规定。”由此可知，《反恐怖主义法》并未对司法认定是否需要行政认定的确认做出直接规定，但对公告情况做出明确规定，公告是认定的后置程序，由此推知，司法认定后无需行政认定的确认，需要公告的，必须由行政认定的公告机构予以公告。对于第二个问题，学者们有不同的理解。一种观点认为，司法认定程序可以在行政认定的基础上将证明责任的分配进行相应调整，即在一定程度上实行证明责任的倒置。②一种观点认为，法院在认定程序中，直接依据我国行政证据与刑事证据的程序衔接制度，国家反恐怖主义领导机构在认定恐怖活动组织和人员时依据的证据可以依法被转换为刑事证据使用。经两造质证后，再决定是否采用。这种机制形式上虽未涉及行政认定结果，但是实质上利用了行政认定依据的行政证据，有利于保障司法公平正义的实现。③司法认定相比行政认定，在证据标准上要求更高，在刑事诉讼过程中直接采用行政认定的结果在一定程度上抵消了司法审查的功能，甚至导致行政权向司法权的扩张，所以直接采用并不可取。对证据责任进行调整，在肯定行政认定的基础上，让被告承担否定认定的举证责任，有违“疑罪从无”、“任何人都不得自证其罪”的原则。笔者认为在司法认定中，将行政认定的证据进行质证再依法采用更符合司法程序的精神。

2.行政認定效果单一

根据《反恐怖主义法》第14条规定，对认定为恐怖活动组织和人员的资金或者其他资产，应当立即予以冻结。纵观世界各国，行政认定后可能导致的效果有：查封、扣押、冻结、没收财产；取缔该组织的相关活动；限制成员活动并制裁该组织成员等。我国仅规定“冻结”，缺乏对物力和人力的措施，使得行政认定的效果大打折扣。建议今后修改《反恐怖主义法》时，可以增加对财力的没收财产、对物力的查封、扣押、对人力的驱逐出境等措施。

3.完善行政认定的救济手段

司法认定适用刑事诉讼中的程序救济规则，但行政认定的救济，《反恐怖主义法》仅规定复核程序。对此，我国多数学者认为，对于行政认定应当进行社会监督和国家机关监督，救济途径也应采取行政复议、司法审查等制度。也有少数学者认为，由于国家反恐怖主义工作领导机构层级高，司法审查和社会监督会影响其权威性，不符合我国国情。④笔者认为，行政认定作为一项具体行政行为，行政诉讼是对其进行司法审查和行政相对人进行权利救济的重要制度。行政诉讼作为公民权利救济的最后手段，《反恐怖主义法》不应阻却公民的权利救济途径，而应允许提起行政诉讼。

[注释]

①杜邈.中国恐怖活动组织和人员认定双轨制研究[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2016，（01）：67-73.

②倪春乐.比较与借鉴：论恐怖主义犯罪追诉中的恐怖组织认定[J].中国人民公安大学学报（社会科学版）2012，（1）：120-126.

③参见许尚豪，康健.恐怖活动组织与人员的认定程序研究[J].山东社会科学2016，（3）：112-118.

④转引自许尚豪，康健.恐怖活动组织与人员的认定程序研究[J].山东社会科学2016，（3）：112-118.

基金项目：本文是湖北警官学院2016年院级科研项目《<中华人民共和国反恐怖主义法>研究》成果，项目编号：2016YB001。

（作者单位：中南财经政法大学在读博士，湖北警官学院，湖北 武汉 430034）