高校科技经费预算松弛的成因与对策

林晓航

（深圳信息职业技术学院科研处，广东 深圳 518172）

高校科技经费预算松弛的成因与对策

林晓航

（深圳信息职业技术学院科研处，广东 深圳 518172）

高校作为科技创新的主力军，在创新型国家建设与区域创新体系构建中，具有极其重要的地位与作用。近年来，高校筹措的研发经费呈现快速增长的趋势，随着高校科技经费投入的不断增加，涌现许多管理问题，预算松弛是其中之一。本文从信息不对称、利益不一致、自利倾向、控制乏力等方面分析了预算松弛的原因，并从引入第三方专业管理机构、实施科研财务助理制度、建立科技经费预算绩效管理制度、推进科技信用管理体系建设等方面探讨了应对策略。

高校；科技经费；预算松弛；影响因素；应对策略

科学技术是第一生产力。党的十八大提出实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。高等学校作为科技创新的主力军，在创新型国家建设与区域创新体系构建中，具有极其重要的地位与作用。加大对高校科技创新工作的投入，有利于高校整体创新水平的提升。近年来，高校筹措的科技经费呈现快速增长的趋势。然而，伴随投入的加大，经费管理中的各种问题逐渐暴露，导致经费使用效益低下，影响了科学研究工作的正常开展。其中，经费预算松弛是一个比较突出、值得关注的问题。

1 科技经费预算松弛

1.1 预算松弛

预算是一种为实现特定目标，采用数字化的表达方式，制定事前计划并付诸行动的控制手段。企业预算诞生于美国，在实践中产生可观的管理效益，在其协调控制功能为人们普遍认识与重视之后，被广泛应用于各类组织（企业、政府、非营利机构等等）中。尽管预算管理是一种有效的管理工具，但在具体实践中也存在许多问题，预算松弛就是其中之一。

一般认为，预算松弛是指在完成某项预算任务时，有意低估收入或产能、高估成本或资源的行为（Dunk and Nouri，1998）。在委托代理关系中，预算松弛可以从两个方面来理解：一是在预算制定阶段，代理人出于某些原因提出与实际能力不匹配的较低目标；二，同样在预算制定阶段，代理人提出需要更多的资源（资金、时间等）才能完成既定目标。而在预算执行阶段，预算松弛问题同样存在。

1.2 科技经费预算松弛

由于科技经费绝大部分是依托具体项目下达，并且都是采用项目（课题）制管理，所以本文所谈“科技经费”特指科技项目经费。无论科技项目由哪个组织（政府部门、企业、其他社会机构）下达，项目下达单位与项目承担、实施单位之间的关系均可视为委托代理关系。目前，我国高校科技经费来源主要有两方面：政府部门和企业。当政府部门或企业与高校就某一科技项目签订合同（研发任务书），双方之间的委托代理关系随即成立。

经费预算是科技项目合同中必不可少的内容，包括收入预算和支出预算。本文讨论的预算松弛，主要发生在支出预算中，这里的预算松弛是指项目组在签订合同时，编制的预算大于研究的实际需要，或者在项目实施过程，降低项目的产出，即预算编制松弛和预算执行松弛。其表现形式有以下四种：第一，夸大需求，提出大于实际需要的经费预算；第二，在经费给定的情况下，降低预期目标以获得较宽松的预算；第三，存在预算编制松弛时，按照预算开支，造成浪费；第四，当不存在预算编制松弛时，人为降低实际产出。

预算松弛会降低科技经费的使用效益，导致预算的计划、控制和评价功能失调，使预算管理在科技项目管理中的作用大打折扣；另一方面，如果问题普遍，将影响全社会科技资源的配置效率，浪费资源的同时助长不良的学术风气，阻碍科技创新的发展。

2 高校科技经费预算松弛的成因分析

2.1 关键因素——信息不对称

委托代理理论认为，在预算制定过程中,委托人与代理人会出于自身利益考虑影响预算的具体制定与执行。所以，预算的制定实际上是委托人与代理人之间的博弈（潘飞，2007）。而让代理方在这种博弈中占据有利地位的关键因素是：信息不对称。根据委托代理理论,信息不对称是指委托人和代理人所占有的信息量不相等的情况（毛洪涛，2009）。在科技经费预算编制中，信息不对称主要体现在项目组拥有与预算编制相关的信息，而主管部门或企业由于精力有限或专业化程度不高不拥有或拥有较少的相关信息，于是项目组能够利用自己的信息优势，在预算编制中达到预算松弛的目的。

所以，项目组掌握研究目标与任务、技术路线、所需资源等关键信息，而主管部门或企业由于缺乏这些信息而难以核实研究任务的真实成本，因此而产生的信息不对称就成为科技经费预算松弛最核心、最根本的影响因素。

2.2 前提条件——参与式预算与利益不一致

参与式预算是相对于的强制性预算提出的。强制性预算由上级单方面制定并要求下级执行，而参与式预算要求下级参与到预算制定过程中，最终的预算方案是上下级博弈的结果，也体现了上下级两方的意志。在科技经费预算中，委托方代理方共同参与预算的编制。来源于财政资金的科技经费，一般由主管部门制定经费管理办法，代理方按相关规定编制初步预算然后提交主管部门审核，从实践中来看，代理方在预算中拥有较充分的自主权。而企业作为委托方，更为看重成果产出，在预算编制中参与程度更低。可以说，无论经费来源何处，代理方在预算编制中均属于主导的一方。

另一方面，无论是政府部门或企业，委托方都追求科技经费的投入产出比最小化，以实现资源的合理有效配置。而项目的代理方——项目组（实则应该是高校作为受委托方，然而目前在实际操作中，高校在确保项目顺利完成的前提下，并不会对项目预算作过多干涉，基本上把预算权限下放项目组），通常希望获取尽可能多的经费。

利益的不一致带来双方的博弈，掌握主导权的代理方在博弈中处于优势地位，这是预算松弛产生的前提条件。

2.3 动力因素——自利动机

经济学中的“理性人”假设认为，每一个从事经济活动的人都是利己的，都会追求效用最大化。科技人员在编制预算时同样可能存在自利动机，在自利动机的驱使下，夸大预算用于购买一些不必要的设备、材料，支出不必要的差旅费、外协加工费，向与项目无关的人员支付劳务费，甚至将科技经费用于个人消费性支出。在现行的科技经费管理模式下，项目完成后结余经费的多寡并不会对项目验收结果产生太大的影响，因此，对于项目组来说，提出尽可能多的预算是“利大于弊”。自利动机衍生出造成预算松弛的机会主义行为。

2.4 控制因素——监督与考核评价机制不完善

预算执行阶段缺乏有效的控制手段，导致预算松弛的普遍存在。在编制阶段，对预算的专业审查不受重视，而在预算执行阶段，相应的控制同样乏力，表现在两个方面：过程监督方面，科技项目主管部门所开展的年度检查、中期检查，停留于项目组自查的层面，且项目组提交检查报告后难以获得实质性反馈意见，监督检查流于形式；考核评价方面，如上文所说，验收单位并不会把经费使用情况作为重要指标加以考查，而是注重对技术指标、学术指标、经济社会效益进行考查，经费结余对验收结果影响十分有限，相应的惩罚机制缺位。

2.5 其他因素

棘轮效应。棘轮效应，又称制轮作用，是指人的消费习惯形成之后有不可逆性，即易于向上调整，而难于向下调整（彭培鑫，2015）。即古语所说：“由俭入奢易，由奢入俭难。”棘轮效应对科技人员的影响是，随着其所承担的项目数量越来越多，对经费的期望值也越来越高。

任务的不确定性。研究任务的不确定性是由科研活动的性质所决定的。科学研究是一种探索未知世界的活动，其过程充满无法事先预见的不确定因素。显然，预算松弛是一种应对不确定性的工具。从这个角度看，预算松弛是有益的。值得一提的是，除了预算松弛较为普遍的“有害论”，另外一些学者提出了“有益论”以及“折中的观点。”“折中的观点”认为：预算松弛既不天生具有破坏作用，也不是避免失败、维护创新灵丹妙药，对待预算松弛问题的关键在于预算松弛“度”的把握问题（毛洪涛，2009）。

3 高校科技经费预算松弛的应对策略

预算松弛一定程度上有利于应对科技活动中的不确定性，但这不代表可以对其消极影响视而不见。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，要求“进一步简政放权、放管结合、优化服务，扩大高校、科研院所在科研项目资金、差旅会议、基本建设、科研仪器设备采购等方面的管理权限”。这有利于激发广大科研人员的积极性，但同时，随着高校自主权的扩大，预算松弛出现的几率也将提高。根据上文的分析，为避免“一放就乱”，可采取以下策略加以控制。

（1）引入第三方专业管理机构

经费预算编制过程中委托代理双方信息不对称的主要原因，除了委托方受精力、专业性所限，还有现阶段对预算评审的重视程度不高。以广东省科技计划项目评审为例，自2013年起，广东省探索立项评审中增加财务方面的专家，然而据统计，近3年广东省省级科技项目网络评审参评专家中财务专家占比分别是3.3%、5.2%、3.5%，重技术评审轻财务评审现象依然严重（周宏虹，2017）。基于现有科技项目管理模式，预算编制中信息不对称难以根除，只能寻求程度的降低，引入第三方专业机构参与管理是可行之道。

第三方专业机构应是具有独立法人资格的科研管理类事业单位或社会化科技服务机构，接受政府部门或企业委托，在监督下全权代理以下工作：一，受理科技项目申请，组织项目和预算评审评估，遴选承担单位，形成项目（预算）安排；二，开展项目过程管理，按年度拨付研究经费，对项目任务和经费进行监督评估和动态调整；三，组织项目验收和经费审计。德国宇航中心项目管理署是目前德国规模最大的专业机构，是在非营利机构（德国宇航中心）中设立的独立部门，其管理实践值得我们学习借鉴。（李哲等，2016）。

（2）实施科研财务助理制度

第三方专业机构有利于从外部对科技项目与经费进行把控，而高校设立科研财务助理则有利于从内部对经费预算管理进行优化。科研财务助理的工作，不仅仅是协助项目组完成开支报销，更加重要的是在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面为科技人员提供专业化服务，“让专业的人做专业的事”，把研究人员从繁杂的预算编制、费用报销等事务性工作中解脱出来的同时，把好预算编制关，减少预算松弛的发生，提高资金使用效益。

（3）建立科技经费预算绩效管理制度

预算绩效是指预算资金达到的产出与结果，预算绩效管理是一种以支出结果为导向的管理模式，强调在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求花尽量少的钱、办尽量多的事。建立科技经费预算绩效管理制度，有利于提升预算管理水平，强化预算支出的责任和效率。科技经费预算绩效管理包含以下四个方面：

绩效目标管理。项目组在确定合同目标时，要通盘考虑研究任务与经费预算， 树立“花钱必问效”的意识。科技经费预算的绩效目标要能清晰反映预算资金的预期产出和效果，并以相应的绩效指标予以细化、量化描述。

绩效运行跟踪监控管理。预算执行过程中，项目组要定期进行绩效自查，委托方和高校要建立绩效运行跟踪监控机制，定期采集绩效运行信息，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查。自查、跟踪监控中发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，要及时采取措施予以纠正。

绩效评价实施管理。预算执行结束后，要及时对预算资金的产出和结果进行绩效评价，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性。如预算结余较多，还应启动差异调查，查找原因，必要时追究责任。

绩效评价结果反馈和应用管理。建立预算支出绩效评价结果反馈和应用制度，将绩效评价结果及时反馈给高校和项目组，要求其根据绩效评价结果，完善管理制度，改进管理流程，降低支出成本，增强预算支出责任，并将绩效评价结果作为安排以后项目经费预算的重要依据。

（4）推进科技信用管理体系建设

科技信用是从事科技活动人员或机构的职业信用，是对个人或机构在从事科技活动时遵守正式承诺、履行约定义务、遵守科技界公认行为准则的能力和表现的一种评价。出于自利动机而有意造成预算松弛是一种典型的失信行为，加快建设科技信用管理体系，能够发挥声誉对预算松弛的抑制作用，最终达到“守信者获利，失信者失利”的目的。

建立科技信用管理制度与规范。科技主管部门要深入开展科技信用相关的法制研究，逐步完善相关的法律制度，明确各相关主体的责任，界定科技活动中的失信行为，把预算松弛列入失信行为清单，并设计相应的惩戒机制。科技协会与高校积极制定科技信用相关的行为规范，在科技经费使用、预算管理中加强引导、监督与考核。

实行信用承诺和信用审查制度。高校和科技人员在申请、执行、评估评审科技项目时，应当签署诚信承诺书，承诺内容包含：按需、依法、据实编制科技项目经费预算，按照批复预算和合同（任务书）使用经费。科技项目委托方在下达项目之前应当开展信用审查。

搭建科技信用信息开放共享平台。科技主管部门要加快科技信用数据库和信息平台建设，积极组织科技信用评价与记录，促进科技信用信息共建共享共用以及对失信行为的联动监管。在该平台上，客观记录科技项目的所有信息：委托单位、承担单位、项目负责人、研究任务、经费预算决算、成果产出等等，以及不良行为记录信息和良好行为记录信息。出现预算松弛情况，在系统中一查即知，且人人可查。

拓宽科技信用信息的用途。科技机构和高校应将科技信用状况作为科技人员职务聘任和职称评定的重要内容。将信用管理与项目管理、经费管理、相关主体行为规范管理、科技绩效管理等方面有机结合，对于信用良好者，应采用适当措施给予鼓励；对于信用不良者，要加强监督管理，并根据情节轻重采取相应处罚措施。对于情节严重的失信行为，经核实后予以公布，以示警戒。

4 结语

由于信息不对称、利益不一致、研究人员具有自利倾向、控制乏力等等因素影响，高校科技经费容易出现预算松弛的问题，直接造成高校科技经费使用效益不高。此问题不容忽视。问题的解决之道可从引入第三方专业管理机构开展项目与经费管理；实施科研财务助理制度协助项目组进行经费管理；建立科技经费预算绩效管理制度促使经费预算科学化、系统化；推进科技信用管理体系建设，发挥声誉对研究人员的制约作用等方面着手。

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【责任编辑：杨立衡】

Causes and Control Strategies of Budget Slack of Research Funds in Colleges and Universities

LIN Xiaohang
（Office of Scientific Research management，Shenzhen Institute of Information Technology,Shenzhen 518172,China）

As the main force of innovation,colleges and universities play an extrem ely important role in the construction of an innovation-oriented country and the construction of regional innovation system.With the increasing investment in science and technology research in Colleges and universities,many management problems have emerged,and budgetary s lack is one of them.Based on analyses,the influence factors of budget s lack include information asymmetry,interest inconsistency,self-interest tendency,weak control and so on.In order to solve the poregoing problems,some practicable strategies can be adopted,Such as introducing the third party professional managemnet organization,Implemengting the financial as sistant.System of scientific research,establishing the Rerformance management system of science and technology holget,as well as promoting the construction of research credit management system.

colleges and universities;research funds; budget slack;influence factor; control strategy

G644

A

1672-6332（2017）03-0054-05

2017-9-10

林晓航（1983-），男（汉），广东揭阳人，助理研究员，硕士，主要研究方向：科研管理。E-mail：linxh@sziit.edu.cn