域外食品安全监管：文献综述及对中国的启示

邓 义，郑 凡，段凌峰，3，杜 江

（1.武汉轻工大学，湖北 武汉 430023；2.华中农业大学，湖北 武汉 430070；3.中国出版集团公司，北京 100010）

域外食品安全监管：文献综述及对中国的启示

邓 义1，郑 凡2，段凌峰2，3，杜 江1

（1.武汉轻工大学，湖北 武汉 430023；2.华中农业大学，湖北 武汉 430070；3.中国出版集团公司，北京 100010）

食品安全关乎民生，食品安全监管至关重要。本文从研究内容、方法、视角等方面对发达国家及我国香港、台湾地区食品安全监管研究文献进行了分析，研究认为，风险防范意识是域外食品安全有效监管的基本起点，科学评估监测是其依据，先进的食品安全检测技术是其支撑，监管法治化是其保障，社会化监管是未来趋势，这对我国在食品安全监管理念、监测评估、监管技术、监管制度、监管主体等方面的完善创新具有一定借鉴意义。

食品安全监管；域外；安全风险评估；社会化监管

食品安全关乎民生，食品安全监管至关重要。域外食品安全监管，尤其是发达国家和地区的食品安全监管，无论从理论上、理念上、技术上，还是制度上、操作上，都比较成熟，已有很多国内外学者做了大量的研究。本研究基于国内外学者在域外食品安全监管方面的研究文献，探讨其科学因子，期望相关研究结论对中国目前食品安全监管的完善具有一定借鉴意义。

一、域外食品安全监管研究的主要内容

域外食品安全监管方面的研究内容非常广泛，但是归纳起来，其主要内容包括以下几个方面：

（一）风险防范意识是食品安全有效监管的基本起点

国外研究认为，食品安全监管至关重要，而风险意识是进行食品安全有效监管的基本起点，其核心是预防为主的执法监管理念。早在2002年，欧盟构建食品安全快速报警系统的目的就是将食品质量安全预警和应急贯穿于信息管理体系，欧盟在《食品安全白皮书》明确提出各国要加强食品安全预警能力 （陈超，2013）。食品安全是大事，一旦发生影响深远，因此，从监管理念上提高风险防范意识，建立以预防为主的食品安全执法监管理念，加强食品安全预警能力，成为国外食品安全有效监管的基本起点。

（二）科学评估监测是食品安全有效监管的依据和手段

食品安全监管是一项科学管理，具有科学性，主要表现在食品安全监测的分级管理和食品安全风险监测方面，其中食品安全风险评估是依据、风险监测是手段。

1.食品安全风险评估：进行食品安全风险监测分级管理的依据

食品安全风险检测分级管理是食品安全监管科学性的首要表现，其依据是对食品安全进行风险评估。澳大利亚专家组采用 “澳大利亚—新西兰”的标准方法对一些高危的特定食品开展生物性、化学性危害的危险性评估，把食品风险分为极严重、高危险度、中等危险度、低危险度和可忽略等级（潘迎捷，2007）。有效的国家食品管制制度是使各国确保食品进入国际贸易的安全和质量的关键，创建新的全球食品贸易环境，各国主要义务是贯彻执行食品风险控制政策 （Henry Eric Spinnler，2014）。

2.食品安全风险监测：保障食品安全的必要手段

食品安全监管具有科学性，还表现在食品安全的风险监测方面，台湾和香港地区做法比较典型。台湾地区实施了食品消费红绿灯机制，该机制组织专家对食品进行风险评估，根据评估结果给出红灯、黄灯和绿灯信号。红灯食品的定义指该食品对人体健康有高度危害；黄灯食品的特征为对人体健康没有危害但是有潜在不安全因素存在；绿灯食品的特点表现为该食品一般不存在危险或者危险在可掌控的范围内 （毕博，2013）。“香港国际食物安全中心”每年都制定食品监测计划，在进口、批发和零售3个环节根据特定的抽样方法抽检食品样本，进行微生物、理化、毒理等指标的检验 （年均检测样本达6万余份），根据检验结果分析食品是否存在风险，并进行风险评估 （孙健，2014）。

（三）先进的食品安全检测是食品安全有效监管的技术支撑

食品安全的有效监管需要一定的技术手段支撑，在欧盟、英国、美国以及我国台湾地区，都在较早时期就开始使用先进的食品安全检测技术，取得不错的监管效果。

1.食品电子标签，实行从 “农田到餐桌”的全程追溯

欧盟国家和英国在20世纪90年代都遭受疯牛病的袭击，因此欧盟实施了非常严格的动物食品标签制度，这种标签包括注明家畜和肉类生产者的详细信息 （Halverson.Gary Don，2008）。美国在食品生产链过程中也运用了RFID（射频识别）技术实现不同食品品种 （如葡萄和酒）的可追溯性，这就引进了科技的力量来进行食品的追溯（Robert.Newman，2010）。台湾地区第一个有关食品履历的法案是 《产销履历验证机构认证作业要点》，其实2007年台湾农业委员会开始陆续启动了农产品、渔产品、禽产品及畜产品等农产品安全追溯制度 （黄俊凌，2014）。

2.完善的食品认证制度，维护消费者的合法权益

台湾地区最具特色的食品认证制度是 “优良农产品认证制度”和“良好作业规范”（亦称“GMP”）。如果某种农产品一旦在卫生上符合卫生安全的要求，在品质规格上符合国家标准，在包装标示上符合相关规定，该农产品就可以获得CAS标章。优良农产品制度要求农产品的主要原材料来自台湾本地 （毕博，2013）。截至2014年 2月4日，通过GMP食品认证的食品生产厂商统计达到了443家。该食品认证体系检测涉了饮料、食用油脂、乳品、面条、糖果、罐头食品、调味酱类、肉类加工食品、酒类等28大类食品产业，涉及产品总数达3312种 （黄俊凌，2014）。

3.利用HACCP原理，编制食品安全关键控制点

美国食品药品监管总局正式发布美国是最早使用 HACCP（Hazard Analysis Critical Control Point）系统的国家。在1995年到1998年，美国分别颁布了关于强制性水产品、禽肉食品、和果蔬汁饮料的HACCP法规 （刘丽娜，2007）。HACCP系统应用成功能防止食源性疾病的爆发、死亡，但运用HACCP体系必须有食品安全和HACCP原则相关方面的理解 （RebeccaJ.Birdsley，2011）。

4.拥有高素质的监管队伍，提升食品安全监管的效率

英国对食品安全监管人员有严格资质要求。全英只有6所顶级大学具有培养食品安全检查员的资格，所有检查员必须接受大学3年的正规培训学习和1年的检查实习期。培养计划要求学生毕业的硬性要求是经过认证机构的考核认证，对上岗后的检查员进行每年不少于30小时的再培训 （英国食品安全监管培训团，2015）。负责香港食品安全管理和监督的食物安全中心拥有470人左右的专业员工。其要求员工获得化验师、兽医和医生等专业资格证书或者具有很强的医学、生物学和营养学领域的专业知识 （张天，2009）。

5.采用科学完整的检验体系，提升检验结果的真实性和科学性

香港食物安全中心利用其职员强大和广泛的专业人员优势设置了食物化验组，该小组的主要职责是对从入港新鲜农产品进行快速和全面检验，确保食品安全。同时，为确保动物制成品安全，政府在渔农自然护理署检验及检疫分署也设置了兽医化验所，对动物病原、屠宰前食用动物体内的化学物残留等检验工作 （张天，2009）。美国食品药品监督管理局对食品安全检测主要采用多残留检测法，该检测方法可以检测到360多种农药，德国和加拿大可以分别检测出325和251种农药 （李晓华，2012）。

（四）食品安全监管法治化是食品安全有效监管的制度保障

现代市场经济的典型特点是法治化，食品安全监管的法治化既包括静态的制度体系、也包括动态的法律执行和司法活动，是食品安全有效监管的制度保障。

1.完善的法律体系是开展食品安全监管的前提

欧盟成立以来形成了包括20多部比较完整的法律体系，2006年，欧盟开始实施旨在提升欧盟整体食品安全水平的 《欧盟食品及饲料安全管理法规》（陈超，2013）。欧盟食品安全法的目的是保护消费者免受物质和生物体的危害，而不仅仅是打击食品安全违法行为 （Berndvander.Meulen，2015）。同样，新加坡不仅制订了完善的法律体系（《环境公共卫生 （食物卫生）条例》、《食品出售条例》等），还通过法律授权执法部门可在任意时间对所有贩卖和生产的食品进行卫生、包装和规格检查，并查封任何违法生产和销售的食品，和扣押任何被认定会危害公众健康的食品 （徐润龙，2014）。食品安全监管必须贯穿整个食品供应系统，国家应该在贸易、环境和投资等领域颁布相关的法律法规来影响人们的生活水平和创造良好的原料种植环境 （Sharon Friel.Laura Ford，2015）。

2.确保监管主体的高度清晰是有效提升执法能力和效率的组织保证

保证监管效果的必要手段是由统一的、明确的执法机构进行集中监管，为此，发达国家一般都设置了专门的食品安全监管机构专司食品安全监管。同时，要求下属食品安全管理各部门间建立协调机制，提升执法能力，确保食品安全监管权的有效行使 （陈超，2013）。

3.执法严厉是确保食品安全有效监管的效果保证

执法严厉是确保食品安全有效监管的核心之一，是监管目标实现的效果保证。新加坡的 《环境公共卫生 （食物卫生）条例》明确规定食品生产的具体规范，对违法者采用行政和刑事处罚相结合的处罚方式。对于违反本条例且贩卖或提供有毒海鲜产品者，可处以最高罚款3.5万美元的处罚和最高两年的有期徒刑。对于海鲜食品保鲜，只能用冰块保鲜，禁止使用防腐剂等化学药物 （罗华标，2014）。

韩国 《食品卫生法》根据违反该法律的严重程度处以不同的刑事处罚，其中，对故意制造和销售劣质食品者，法律将处以该责任人一年以上有期徒刑；对故意制造和销售对国民健康产生严重影响的责任人处以三年以上有期徒刑；对以上判刑者并处以10年内禁止在该法律所管辖的领域从事经营活动的严厉处罚、高额罚款和和2年监禁；对严重违法者处以无上限的罚款和终身监禁 （陈超，2013）。

4.食品安全监管部门的协作是有效进行食品安全监管的效率保证

食品安全监管虽然是监管机关的职责，但是拥有监管权的内部机构、外部机关及其相互之间的有机协作至关重要。为此，韩国成立了 “食品安全对策委员会”，该委员会的主要职能在于制定统一的协调各职责部门的食品安全规章制度和处理重大食品安全事故，她还指出美国建立了一套从联邦到地方行之有效的食品安全监管信息网络并修建了覆盖全国的信息收集、评估及反馈方面的基础设施（赫璟，2012）。美国的食品安全监管职责是由食品安全管理委员会实施，并且以食品安全监管委员会为核心构建了垂直管理的监管体系，在此体系下，不同监管部门既有明确的职责分工相互独立，又需要相互协作，以提高监管有效性 （古桂琴，2015）。

（五）信息公开和公众参与是食品安全有效监管的社会基础

食品安全监管是一项系统性工程，其监管有效性不仅来源于政府监管机构，更来自于社会舆论和公众参与等社会基础，其中信息公开和公众参与是其核心。

1.发挥行业协会在食品安全管理中的重要力量

随着市场经济的发展，第三方机构尤其是行业协会的地位越来越重要，对行业自律具有重要作用。韩国食品工业协会三大基本功能：检查食品及包装的安全卫生；协助政府相关部门制定相关的食品安全卫生标准；提供食品生产厂商信息 （万运良，2003）。英国的食品行业协会组织的活动范围覆盖了食品研发、生产、包装、储运、销售的各个环节，食品行业协会提供不同类型的服务，如向企业提供员工培训、市场开发、开发食品和产品认证等专业服务，承担政府的食品安全检测委托项目，还面向政府提供政策咨询、决策参考等部分服务（范学慧，2013）。

2.实现监管信息的高度公开

信息公开是公众参与食品安全监管的前提。美国为提高食品安全监管的社会参与，建立了食品安全档案和信用制度，食品安全档案和信用制度要求凡是进入美国境内的食品原材料，必须注明该原材料的场地、成分等信息；建立由食品安全领导小组统一负责的信息公示制度，解决食品安全信息分散的问题 （宋怡林，2014）。国家食品药品监督管理总局 （2015年）发现英国食品安全监管当局对餐饮企业实施分级管理制度，按照食品安全水平由低到高的顺序将国内餐饮企业分为0、1、2、3、4、5级，同时，食品安全监管机构在FSA网站上公布各类餐馆的检查、食品安全评定等级，违法处罚等信息，接受社会公众的监督。

3.鼓励全社会共同参与食品安全监管工作

食品安全事关所有消费者，其监管是一项综合性、系统性工程，需要社会参与。香港构建了政府、行业界和消费者三者食品安全监管合作机制，这一机制主要从建立信息共享机制和食品安全监管部门主动与企业、公众及媒体建立合作关系两方面鼓励社会力量共同参与食品安全监管工作 （田侃，2013）。迄今台湾建立了 “台湾消费者保护协会”、“台湾消费者权益促进会”、 “消费者团结互助协会”等消费者保护团体，它们的主要作用在于提升消费者的维权意识和自我保护意识，在监督政府的执法效率也起到了积极作用 （毕博，2013）。

二、域外食品安全监管研究的简要评价

（一）研究方法上多学科结合，提升了研究结论的科学性

域外食品安全监管研究在方法上，根据研究的需要采用了人文社科与自然学科多学科相结合的思路，提升了研究结论的科学性，值得我们借鉴。为研究 RFID（Radio Frequency Identification）的作用，美国学者Halverson，Gary Don.采用案例研究方法，具体选用美国某大型牛肉加工厂的案例，对使用RFID技术的成本和收益进行分析，从而得出了RFID技术对美国牛肉农产品具有防止疾病和实现可追溯的作用；为研究欧盟食品安全法的目的和实效，Bernd van der Meulen教授运用历史研究方法，对欧盟食品安全法的起源、现状和发展进行历史分析，明确了欧盟食品安全法的首要目的是保护消费者免受物质和生物体的危害，其次要目的为打击食品安全违法行为；为获取HACCP的实施效果，国外学者RebeccaJ.Birdsley采用定量研究方法，严格按照问卷调查、数据收集和数据分析的步骤进行，最后得出的结论为：超过80%的注册营养师和膳食经理认为HACCP技术对食品安全是非常必要的，时间是妨碍HACCP执行效果的最大障碍；等等。

（二）研究内容上凸显监管主体，需加强以事前控制为核心的完整环节监管研究。

食品安全监管的关键固然涉及到监管主体，但是食品安全监管是一个系统性工程，不仅涉及多方监管主体，更涉及到从生产、到储藏、运输、销售等各个阶段，以及相对应的各个监管环节。当前域外食品安全监管研究主要从食品安全监管的主体出发，提出了关于政府食品监管部门公共治理、风险控制和公共政策，研究涉及到食品生产和经营企业的行为规范和违法处罚，注重发挥行业协会和社会媒体的监督作用，研究还包括消费者的教育和维权意识等等。同时，从食品安全监管环节方面也有很多研究，涉及到事前控制 （完善立法）、事中控制（执法严厉）和事后反馈 （信息公开），但研究深度和广度有待加强，尤其是需加强以事前控制为核心的完整环节监管系统研究。

（三）研究视角上立体化，社会化监管成为未来趋势

研究视角是研究的切入点和解决问题的关键点。当前域外食品安全监管在视角上立体化、多样化，涉及食品安全监管的方方面面。有的研究者从信息不对称视角，分析域外食品安全监管中的信息不对称及其规避措施，提出缩短科学事实与消费认知之间 “信息真空”、降低了食品安全风险的有效机制；有的研究者从供应链视角上，以供应商、制造商、零售商和第三方物流公司的角度分析电子化的供应链管理和RFID技术的运用降低物流成本和提高食品质量；还有研究者从食品安全违法的成本－收益视角，分析了食品安全违法行为来源于犯罪惩罚成本低、犯罪直接成本低和犯罪收益高，并进一步指出了提升犯罪成本和减少犯罪收益的具体办法；有的研究者从利益相关者视角，分析生产者、消费者、政府、社团组织、新闻媒体等在食品安全监管方面的作用及其发挥；等等。从以上研究视角发现，社会化监管成为未来一种重要的趋势。

三、域外食品安全监管对提升我国食品安全监管有效性的启示

发达国家或地区在不同的发展阶段都曾经出现过一些严重的食品安全问题，他们通过一定措施提升了食品安全监管的有效性，确保了食品安全。结合我国目前食品安全和食品安全监管的实际，域外食品安全监管对我国食品安全监管改革具有重要借鉴意义。

（一）强化预防为主的监管理念，提升食品安全风险防范意识

风险防范意识是食品安全有效监管的基本起点。我国当前食品安全问题比较突出，与食品安全监管中风险防范意识薄弱有很大关系，食品安全风险防范意识的薄弱直接导致监管主体监管不力、效率低下，类似老酸奶 “工业明胶”事件、福喜劣质肉事件等食品安全问题才会频繁爆发。因此，必须加强食品安全宣传，强化预防为主的执法监管理念，加强食品安全预警能力，防范于未然，提升我国提升食品安全风险防范意识。

（二）完善食品安全风险监测机制，提高食品安全科学评估水平

我国已经建立了食品安全风险监测机制，在食品安全监管中发挥着重要的作用，但是仍然需要不断完善，主要是完善食品安全分级管理和食品安全风险监测两个方面。对食品安全分级管理，要依据WTO国际贸易规则和全球化食品贸易环境，不断地根据实际情况进行细化和优化，与国际接轨，履行国际义务，并且确保其可行性、科学性和可操作性；对于食品安全风险监测，主要是应用全新的互联网思维和物联网技术，提高食品安全风险监测水平，提高食品安全科学评估水平。

（三）以HACCP和RFID为主，升级食品安全检测技术手段

食品安全监管是一项科学管理，具有科学性，需要一定的技术手段为支撑。食品质量追溯体系、食品认证制度、HACCP体系建设和RFID技术运用等都是当前域外食品安全有效监管的最为成熟和成功的做法，我国应该结合国情进行借鉴，以HACCP和RFID为主，升级食品安全检测技术和手段。

推进HACCP体系建设和RFID技术运用，首先应该加强HACCP体系和RFID技术相关知识宣传，制定完善的GMP和SSOP标准，颁布强制性水产品、禽肉食品、和果蔬汁饮料的HACCP法规，并且促进其有效实施；其次，应该促进HACCP体系和RFID技术的引进和培训，设立专家指导小组和支持企业组建专业检测技术人员队伍，支持食品生产企业和高校进行食品安全检测的合作，对使用HACCP体系的企业给予相应的鼓励和奖励，激励食品企业对先进食品安全检测技术的研发和运用；同时，还要积极向发达国家的食品安全监管部门学习和合作，学习其推行HACCP体系和RFID技术应用的成功经验和汲取相关失败教训，以优化我国食品安全监管技术和手段，提高监管的有效性。

（四）完善食品安全监管立法，加强食品安全监管法治化建设

域外非常强调食品安全监管的法治化，这是食品安全有效监管的制度保障，包括静态的制度体系和动态的法律执行和司法活动。我国应该完善食品安全监管立法，不断加强食品安全监管法治化建设。

首先，在立法上，逐步完善食品安全法、食品安全监管基本法、食品安全监管主体法等核心法律制度，以及食品安全公益诉讼制度、食品安全有奖举报制度等，并在各地方食品安全监管机构设立下属机构专门负责接受举和保护举报者的生命和财产安全；其次，在执法上，借鉴新加坡、韩国等地做法，严厉执法，这是确保食品安全有效监管的核心之一，是监管目标实现的效果保证；另外，在司法监督上，建立司法监督食品安全监管制度，完善食品安全监管行政执法与刑事司法衔接机制，规制政府监管中的不作为和低效监管行为。行政执法部门应专门设立一个机构负责移送案件的受理和审查，同时明确该部门的具体权责和管辖范围来提升执法效率。

（五）构建社会化监管机制，重视信息公开和提升公众参与度

域外食品安全监管显示，作为一项系统性工程，食品安全监管主体不仅包括政府和企业，更来自于行业协会、社会舆论和公众参与等第三方，这是未来食品安全监管的重要趋势之一。我国食品安全监管应该在充分发挥政府监管作用和企业自律的基础上，按照食品安全监管趋势，构建第三方社会化监管机制，重视信息公开和提升公众参与度。

1.充分发挥行业协会在食品安全监管中的重要作用

以行业协会的专业，将食品安全监管渗透到为企业在食品研发、生产、包装、储运、销售的各个环节提供不同类型的服务上，如员工培训、市场开发、产品认证等，以及委托检测、向政府提供政策咨询、决策参考等。

2.完善第三方社会化食品安全监管的信息信用制度

第三方社会化食品安全监管信息信用制度主要包括建立食品安全信息公开制度、信用档案制度、多元化的信用信息供给系统等，为公众参与食品安全监督提供可能性。食品供应商、制造商、零售商、物流商等主体应该按照法律制度规定，将其食品相关信息，如生产日期、使用时限、注意事项、原料来源、成分、添加剂、生产环境、生产设备、包装等，以官方网站、微博和微信等社会媒体和法律形式进行公示公开，为这些主体建立信用档案制度，接受社会公众的监督；国家应该建立食品安全信用档案的信息联网制度、无偿快捷的食品安全信息获取制度，制订相关法律来保障社会公众对食品安全监管信息的知情权。

3.完善公众食品安全违法举报保护制度

建立多样化的食品安全监管举报方式制度，使公众可以通过互联网、邮件和信访制度等方式参与监管，要求对食品安全违法行为进行处理，公众享有对处理结果的知情权；建立对举报者的特别法律保护和奖励制度，及时研究制定出台有效保护举报人的专门法律，同时要求举报的信息真实、完整和准确；建立专门食品安全监管部门接受公众意见和建议制度，规定举证责任倒置，使公民最大限度的参与到维护食品安全的行动中，提升公众参与诉讼的积极性和成功维权的可能性。

4.充分发挥媒体、社会舆论等对食品安全监管的作用

媒体及社会舆论在食品安全监管中起着非常独特而重要的作用，尤其是新媒体、自媒体等形式，既要充分发挥其作用，又要规范其运作，使其在食品安全监管方面效用最大化。

食品安全监管是一项科学管理，也是一项系统性工程，必须构建政府、行业和消费者三者食品安全监管合作机制，鼓励全社会共同参与食品安全监管工作，提升消费者的维权意识和自我保护意识，最终才能提升我国食品安全监管的有效性，确保食品安全。

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Foreign Food Security Supervision：Literature Review and Implications for China

DENG Yi1，ZHENG Fan2，DUAN Ling－feng2，3，DU Jiang1
（1.Wuhan Polytechnic University，Wuhan，Hubei430023；2.Central China Agricultural University，Wuhan，Hubei430070；3.China Publishing Group，Beijing 100010）

Foods are essential materials for human survival and development.Food safety supervision is crucial.With the experience of food safety supervision of developed countries，Hong Kong and Taiwan，this paper makes the preliminary analysis from the aspects of research methods，content and perspective.It concludes that risk－prevention sense is the basic starting point of food safety supervision.Scientific evaluation and monitoring of the food quality are the basis，advanced testing technology is the support，the legality of the supervision is the guarantee and social supervision is the future trend.The above views have important practical significance to the improvement and innovation of food safety supervision concept，monitoring and evaluation，supervision technology，supervision system and supervising subjects.

food security supervision；foreign；safety risk assessment；social supervision

F203

A

2096－4315（2017）02－0075－07

2017－09－10

国家科技支撑计划、国家粮食局粮食公益性行业科研专项 （项目编号：201513004－3、201413002－2），国家自然科学基金 （项目编号：71403199）。

邓义，男，博士，武汉轻工大学经济与管理学院教师，国家粮食安全战略研究创新团队核心成员，主要研究方向：粮食安全与食品安全监管、三农法律政策与农业风险管理等；郑凡，女，华中农业大学经管院研究生，研究方向：食品安全与粮食安全；段凌峰，男，华中农业大学文法学院、中国出版集团公司，研究方向：农业法、经济法、媒体传播；杜江，男，武汉轻工大学教师，研究方向：粮食与食品安全、农业资源修复等。

（责任编辑：邹乐群）