新时期公安基层派出所职能定位探讨

魏 琳

（四川警察学院 四川泸州 646000）

新时期公安基层派出所职能定位探讨

魏 琳

（四川警察学院 四川泸州 646000）

目前，公安基层派出所的功能在逐渐完善，但治安形势仍然严峻，其工作面临多重挑战，存在治安防范职责弱化、打击职能被泛化、社区警务空壳虚化、服务职能偏移等问题。这些问题的存在使得派出所职能定位不准。应从以下几个方面改进派出所的工作：明确派出所职能职责，突出其重点；实施科学考核，引导派出所工作重心归位；理顺关系，为派出所松绑减负；专业队与派出所齐抓并举，实现打防双赢；修正服务范围，最大限度释放警力；加强指导培训，提升民警综合素质；落实保障激励机制，提供发展动力。

新时期；公安基层派出所；职能定位

一、前言

2007年5月17日公安部制定的《公安派出所正规化建设规范》第1条指出：“公安派出所是市、县公安机关的派出机构，是公安机关打击违法犯罪、维护社会治安、服务人民群众、保卫一方平安的基层综合性战斗实体。”[1]随着经济社会的发展和治安局势的变化，基层派出所作为公安机关的最基层单位，为完成不同历史时期的职责任务，更好的保护、服务人民群众，其工作重心、职能范围不断调整转变。

（一）新中国成立后公安派出所的发展概况。

从1954年到80年代初颁布的《公安派出所组织条例》与《公安派出所工作细则》，规定户口管理为派出所主要职责，协助上级公安机关调查刑嫌和反革命嫌疑分子，没有规定独立的刑事侦查权。1988年公安部《关于改革城市公安派出所工作若干问题的意见》明确了公安派出所的职责，即以治安管理为中心，以户口管理为基础的职责，同时要侦破和协助侦破涉及辖区内发生的刑事案件。1997年“苏州会议”提出要把公安派出所的重点调整到治安防范和管理上来，以“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”作为衡量公安派出所工作好坏的最高标准，使公安派出所真正成为公安机关治安防范和管理的主力军。同年，“石家庄会议”明确提出刑侦部门必须承担全部的破案责任。2002年“杭州会议”提出要全面加强派出所基层基础工作，实施社区警务战略，逐步推进派出所规范化建设，将派出所建成集防范、管理、打击、服务于一体的基层综合性战斗实体。2007年在《派出所正规化建设规范》中明确指出派出所的职责为搜集情报信息、人口管理、治安管理、安全防范、治安案件办理、简易刑事案件办理、事故预防、服务群众等九项职责[2-3]。总之，派出所的工作职能与工作重心是与我国特定时期的社会发展状况与治安需求相适应的。

（二）当前公安基层派出所面临的挑战。

当前我国正处于转型期，社会矛盾日渐凸显，因人民内部引发的各种矛盾纠纷持续增多，经济的发展和交通的便利使得人口流动频繁，社会治安整体形势日渐严峻，人民维权意识不断增强，使得人民对公安工作的期望与要求逐渐提高。公安基层派出所作为公安机关最基层的单位，它面临着诸多问题与挑战，比如各类考核指标、专项任务、警务、非警务活动重重叠加，事务繁杂，多个部门多头指挥，派出所“职责不明、定位不准、方向不清”，对多项工作任务大包大揽，工作重心发生偏差，各项职责不同程度出现弱化。

为进一步厘清派出所职责任务，准确把握派出所职能定位，更有效地抓实基础工作、抓好治安防范、做好服务管理，提升整体战斗力和警务效能，更好地发挥维护社会治安大局平稳的基础细胞作用，本文试结合四川XX市具体人文、地理环境，依托实地调研数据分析，发现目前派出所工作存在的问题，并提出解决对策。

二、公安派出所工作存在的问题

目前公安派出所的职责，应该按照2002年3月“杭州会议”精神，按防范、管理、打击和服务四项职能，以2007年公安部《派出所正规化建设规范》细化的九项任务开展工作。但在实际中，各项职责都出现了不同的程度的弱化或偏差。具体表现如下：

（一）治安防范职责“弱化”。

《公安派出所正规化建设规范》规定了派出所的防范职能，即收集、掌握、报告影响社会政治稳定、治安稳定的情报信息和宣传、发动、组织、指导群众开展安全防范工作[1]。调研发现，大多数派出所在勤务模式惯性延续“群众上班我上班、群众下班我下班”的传统模式，勤务工作被动反应，缺乏主动性，静态特征明显，不适应动态警务要求。巡逻防控和社区警务等基础防范管控工作仍没有成为派出所基本的常态的勤务方式。四级巡防体系建设尚不完善，一、二级巡防体系已较为健全，但三、四级巡防体系建设严重滞后，大多数派出所特别是城区派出所社会面巡逻防控处于瘫痪或半瘫痪状态，网格化动态巡防落实不到位，群防群治组织流于形式，巡防时断时续、若有若无，甚至长时间未开展，侵财案件高位运行，“两抢两盗”类警情大量增加。以XX市为例，2016年，发生抢劫、抢夺、盗窃、诈骗等多发性侵财案件立案1459件，其中以盗窃最为突出，盗窃案件又以入室盗窃、盗窃摩托车、扒窃为主，盗窃立案11992件。

（二）管理职能亟待“强化”。

《公安派出所正规化建设规范》规定了派出所的管理职能，即管理辖区内的实有人口和管理辖区内的重点行业[1]。目前，派出所对辖区内实有人口管理中问题最为突出的是流动人口管理。辖区内流动人口普遍存在滞留时间较短、文化层次偏低、人员结构复杂，采集、办证意识不强等因素，致使派出所流动人口管控工作难度大，几乎处于漏管失控状态。在重点行业消防监督管理工作中，由于消防监督管理专业性、程序性极强，而公安派出所民警缺乏专业、系统的消防知识培训，派出所也未配备消防专职人员，以致消防监督管理不专业、不到位，消防监督业务水平低。加之，公安消防机构与派出所之间缺少规范的业务指导制度和信息联动机制，派出所消防监管工作举步维坚。在农村道路交通管理工作中，管理力量薄弱，专职道路交通安全管理民警配备不到位，基础保障不力也是制约派出所交通管理工作的重要因素。

（三）打击职能被“泛化”。

《公安派出所正规化建设规范》规定了派出所的打击职能，即办理辖区内发生的因果关系明显、案情简单、一般无需专业侦查手段和跨县、市进行侦查的刑事案件，并协助侦查部门侦破其它案件[1]。但在实际工作中派出所办理案件的类型远超出公安部的规定。就XX市而言，派出所现在办理的案件众多，包括电信诈骗案件、扒窃案件、入室盗窃、摩托车盗窃、毒品案件等需专业侦查手段或串并案的刑事案件，2012年“经侦破案会战”后，防范涉众型经济案件（如非法集资、传销）也成为派出所职能之一。据清理，目前派出所除了抢劫、杀人、强奸等重大刑事案件没有办理外，其余的刑事案件都有所涉及。

（四）社区警务空壳“虚化”。

1.社区警务阵地萎缩。目前，XX市共建有社区警务室131个、农村警务室146个，实际运行社区警务室66个、农村警务室55个。个别地方的警务室被收回、挤占、闲置不用或挪作他用，工作场地流失，办公设施老化，警务装备落后，信息化程度不高。部分警务室长时间“门不开、灯不亮、人不在”，“有室、有警、有制度、有成效”的“四有”要求普遍落实不到位。

2.社区警务专职化程度低。社区（责任区）民警或农村驻村民警配备数量少，除部分城区派出所配备少量的专职社区民警外，乡镇派出所社区民警或驻村民警多数身兼数职，城区每个社区“一区一警+四名协勤保安+两名人口协管员”的力量配备普遍不到位，城乡社区民警专职化、专业化程度偏低。

3.社区警务“游击化”倾向突出。据调查，大多数社区民警或农村驻村民警每周工作日下沉社区或责任区工作的时间在10小时以下，少数民警每周到社区或责任区工作的时间在10至20小时之间，每周在社区或责任区工作20小时以上的寥寥无几。社区民警自主支配的时间少、空间小，社区警务基础工作“阵地战”变成了“游击战”，社区民警没时间、没精力沉下心来抓基础工作，耕种好自己的“责任田”，社区警务工作的计划性、稳定性、系统性较差，开展群众工作、掌握社情民意、管理实有人口、组织安全防范、维护治安秩序等基础工作成为社区民警的副业，社区警务基础工作普遍荒废，基本流于形式或难以常态化、实效化开展。

（五）服务职能“偏移”。

1.接处警数量大。目前，XX市派出所承担了绝大多数的接处警任务。据近三年来XX市三区派出所接处警警情统计分析,2014年接处警警情量141982件，2015年接处警警情量145440件，2016年接处警警情量147110件，接处警量呈逐年上升趋势。以XX市一个派出所为例，一天接处警少则20余件，多则70余件，部分警情处理难度大，时间要求急，民警长期超负荷值班加班，节假日无法正常休息，民警平均每周值班1.5天、加班2天。

2.群众满意度评判标准不合理。由于每天大量堆积的警情、城市交通拥堵、报警群众对警情要素描述不准确等因素，制约着派出所出警快速反应，造成报警群众不满意。按照省公安厅的工作要求，XX市接处警工作满意度测评作为一项考核派出所指标，但单纯以群众内心感受来评判派出所的接处警工作，间接引导派出所追求满意度不敢放手开展接处警工作。此外，在纠纷和求助报警中，绝大部分为其他行政部门解决的事项，人民群众大多也是拨打110报警求助，而派出所却无权无力去妥善解决，也导致群众对公安机关的满意度下降。服务职能的过于泛化和行政执法的原则相抵触。加之，XX市接警为“民警＋辅警”，且辅警居多，由于缺乏专业的公安业务知识，也无基层工作经验，在接警过程中，出现将明显不属于公安机关管辖的求助事项指令派出所出警，既增加了派出所民警的工作量，也无法解决问题。

三、导致派出所职能定位不清的原因

（一）不适当的绩效考核导致派出所“偏离主业”。

绩效考核作为工作成效好坏的一项重要评判指标，直接关系到一个部门的工作重心。就派出所工作而言，承载的工作任务可谓是面面俱到。但防范、管理、服务等职能，由于考核中很难具体量化，评估标准难以确定，往往被虚化，而破案打击作为实实在在的硬性指标，则更能迅速、清晰地反映工作成效，对派出所的绩效考核往往以破案数、打击数、起诉数作为评判公安派出所工作绩效的主要依据，以简单、粗暴“数字论英雄”的方式评判派出所的工作绩效，这直接影响了派出所的工作重心。派出所不得不消耗大量的人力、精力、时间完成破案打击指标，很大程度上是把基层基础工作推向了十分困难的境地。

（二）多头管理导致派出所“不堪重负”。

所谓“下面一根针，上面千条线”。 专业警种和派出所形成的隐形的上下级关系，把大量本应由专业警种、部门承担的工作任务分解到派出所，各种指导意见、方案、考核指标层出不穷，甚至交叉、重叠，多头指导和不断的交任务、下指标、压担子，可以说条条线都涉及派出所。而各警种部门间考评、考核标准又各不相同，派出所在警力本就严重不足，打击防范任务原本就重的情况下，只能无奈地选择“做好表面文章”，应付各个部门的考核指导检查，而不能真正把精力和工作重点放在深入辖区、深入群众具体指导治安管理和防范、熟悉辖区治安状况、解决群众实际问题上来，背离了公安基础工作的初衷。

（三）大量的破案打击指标与派出所侦查专业性间“矛盾突出”。

以开展的“打侵财、治毒品、压发案”专项工作为例，派出所承担的各类打击处理任务量均占到分县局的50%，导致派出所被动承接职责范围外的刑事案件，更严重的是派出所与刑侦中队为完成自身任务，相互间形成争抢案源、封闭案件信息等恶性竞争。而派出所由于缺乏必要的技术支撑和专业支撑，破案攻坚能力欠缺，往往是就案论案，立足于破案成果快速体现，无法也无专业手段对案件进行串并、研判和深挖，致使出现战果流失的情况，案件侦办不到位，破案不彻底。

（四）社会管理责任不清导致派出所管理服务的范围“过度全面”。

多年前的一句“有困难找警察”，对公安队伍形成了“政治绑架”，加之部分政府职能部门应急公共服务职能的缺失，大量的服务性和调解工作落在了公安派出所的头上。通过2016年接报警情统计分析发现，警情中真正的涉案有效警情（刑事案件与治安案件）占比例仅为9%，其次是求助（45%）和民事纠纷（17%），大量非紧急服务工作在派出所警力不足、警务繁多的情况下对本该及时处理的紧急事务形成冲击，对基层警力造成巨大的占耗，陷入了“种别人田，荒自家地”的尴尬局面。

四、对进一步明确派出所职能定位的建议

派出所工作是整个公安工作的基础，派出所工作的强弱，直接关系到公安基层基础建设的成败。在动态化、信息化条件下做好派出所基层基础建设，对于推动公安工作长远发展具有基础性、先导性和全局性的重要现实意义。进一步明确派出所职能定位，促进和引导派出所工作回归本位，实实在在强化基层基础，是加强和改进派出所工作的首要条件。

（一）明确派出所职能职责，突出其工作重点。

派出所的主要职责任务，按照《派出所正规化建设规范》中明确规定，具有搜集情报信息、人口管理、治安管理、安全防范、治安案件办理、简易刑事案件办理、事故预防、服务群众等九项职责[1]。总体目标是“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”。明确派出所职能职责，转变对派出所“万精油”的错误认识，引导派出所将工作重心和工作精力回归到基层基础上来，发挥派出所维护社会治安的细胞作用，以小治安确保大治安。

（二）实施科学考核，引导派出所工作重心归位。

多头考核，标准不一，是导致派出所中心工作偏移的重要因素，以考核论工作主次，以完成任务为工作重心，是当前派出所存在的一大问题。XX市公安局为扭转这一现象，作出了积极探索和思考，按照公安部“四化”建设要求和《公安派出所正规化建设规范》，基于派出所职能任务，借助信息化手段，整合现有公安资源系统，搭建了公安派出所考核平台，对公安派出所实施量化组织、量化指挥、量化调度、量化考核，提高对派出所基础工作考核、监管水平，并以此为基础，对派出所考核实行统一归口。一是根据派出所职责要求，整理、量化考评指标，通过考核指标的明确，剥离超越派出所职责的任务，进一步引导派出所工作重心归位，强化基础防范管控和治安秩序维护；二是整合现有的公安业务系统，将派出所职能任务建立在数据收集、分析及行动能力上，建立网络化的量化、实时化、动态化考核模式，提升绩效考评的科学性、合理性、实效性。由治安部门统筹管理各部门、警种向派出所下达的工作任务和考核指标及各类单项、专项及临时性考评指标，具体协调相关政策制定、业务指导和考核评定等工作，避免多头考评、重复考评，尽量减少临时性、突击性、应急性事务对派出所中心工作的影响，让派出所忙到点子上；三是以综合考核论奖惩，而非单一的以破案打击数字论英雄，形成良性的派出所激励竞争机制，科学运用考评结果，避免出现重打击轻防范、重防范轻打击等一头轻一头重的局面。

（三）理顺关系，为派出所松绑减负。

调研发现，多重的指标任务，是导致派出所工作重心偏离，工作不勘重负的主要因素。部分业务警种部门对派出所下达任务可谓达到随心所欲，仅根据自身业务需要，单纯的把派出所作为本部门分解工作任务的平台。要进一步理顺机关、专业队和派出所间的关系，应改变单一的下达指标任务模式，加强分工协作配合。机关主要承担对基层的服务、指导和保障职能；市、县级公安机关应内设部门，做强做专专业队，使其全面承担维稳处突、破案打击、重大活动安保执勤等任务，充分发挥专业优势和手段优势，扎实做好专业领域的警务工作，着力解决派出所解决不了的问题；派出所主要做好综合性基础工作，为整个公安工作提供支撑。这样就形成职责明晰、关系顺畅、分工协作的警务运行机制，切实为派出所松梆减负。同时，业务警种、部门不得擅自把本应由自身承担的工作任务分解到派出所，确需分解任务的，应由派出所建设领导机构研究决定，下达目标任务与所涉及的警种、部门人员下沉和落实服务保障措施要同步到位。对于分解的指标任务，应充分考虑派出所辖区的治安状况，派出所工作职能要求，警力多少等设定，重点突出公安基础工作，严格控制指标。注重以基础信息支撑破案打击，对发案下降、发案量少的派出所，可引导派出所将更多资源地投入到治安防控上，以扎实的基础工作反哺破案打击，实现打防并重。

（四）专业队与派出所齐抓并举，实现打防双赢。

应进一步明确细化派出所办理刑事案件的范围，建立健全派出所与专业警种办理刑事案件分工协作机制，派出所负责对辖区内发生的因果关系明显、案情简单、无需专业侦查手段和跨县区进行侦查的刑事案件办理工作，对案情复杂、需要专业侦查手段和跨县区进行侦查的刑事案件应交由专业警种负责。从XX市2014-2016年三年的发案统计数据分析，2014年全市立刑事案件15861件（以下数据均不含毒品和经济犯罪案件），2015年全市立刑事案件16170件，2016年立刑事案件16832件，2015年立案比2014年上升2%，2015年比2016年立案上升4%。其中，多发性侵财类案件2014年立案14395件，占全部案件的87%；2015年立案14538件，占全部案件的87%；2016年立案14594件，占全部案件的83%。多发性侵财犯罪案件占据了全部案件的85%左右。面对逐年攀升的发案数，要更好地破大案、多破案，必须建立专业的刑侦队伍，采取“以专制专”的策略，集中力量、集中精力、集成手段，并依托派出所基础信息支撑，提高破案打击能力质效。应坚持主城区和县城由刑侦大队直接领导的“单列式”刑警中队建队原则，专业化责任区刑警队不能覆盖的广大农村、集镇地区，可考虑依托中心所、支部加片区形式，建立专业办案队伍，负责承担治安案件和不需要侦查手段的一般刑事案件的办理任务，“打防控管”一肩挑、一起抓，业务工作由刑侦大队指导。派出所和责任区刑警队实行协作配合、捆绑考核，互为支撑，实现打击、防范双赢。

（五）修正服务范围，最大限度释放警力。

相关法律法规对公安机关执法活动范围作出了明确规定，但是对服务范围则较为笼统，应由当地政府牵头，进一步做实做强110警情分流工作。应整合市政府电子政务办12345市长热线（含电子邮件）和市群工局市长信箱，建立与110报警平台的平滑对接机制，并协调公安、司法、城管、工商、土地、劳动、民政、计生、卫生、信访、供水供电供气等职能部门成立应急联动中心，将非紧急、非公安职能的报警推送分流至相关职能部门办理，各司其职、各尽其责、协同配合，把社会管理服务纳入社会治安综合治理范畴，将民警的精力从非公安警情处置中解脱出来，集中精力干好公安主业。应积极与党委政府以及其他企事业单位协调沟通，减少非警务活动，力争实现基础防范管控和维护辖区秩序“专一”职能，实现警力的无增长改善。

（六）加强指导培训，提升民警综合素质。

可制定培训规划，每年对派出所民警实行全员轮训，力争每年开展一次基层派出所民警业务比武竞赛活动。可定期对派出所实际工作开展调研，了解和掌握本地派出所工作的短板弱项，围绕派出所民警的业务需求，开展集中训练、网上练兵、送教上门等多种形式的教育培训，提高派出所民警职业素质和实战能力。对于交通、消防监管等专业性较强的业务，由相关职能部门采取专业培训与业务指导相结合等方式，纳入民警业务培训范围，依托轮训，现场指导、配备专职交通民警、消防文员等有效措施，着力提高派出所民警交通、消防监管业务素质和水平。

（七）落实保障激励机制，提供发展动力。

建立健全重心下移、警力下沉、保障下倾的工作机制，着力形成人往基层走、劲往基层使、钱往基层用的鲜明导向。一是做强做实派出所建设领导机构。市、县两级公安机关成立由一把手任组长，各部门、警种参加的派出所建设领导机构，统筹协调解决派出所机制性、保障性问题。健全党委定期专题研究派出所工作制度，着力解决工作遇到的新情况、新问题。健全党委成员定点联系和定期指导制度，加强工作监督指导，为派出所排忧解难。二是强化派出所警力保障。在警力不能实现大量增长的情况下，从内部挖掘，探索一警多能、“一村一辅警”、文员和专职交管民警、辅警制度，让更多的民警充实到派出所执法执勤一线岗位。三是表彰奖励与经济待遇向基层倾斜。以派出所“一网考”为依据，市、县两级公安机关年度集体、个人记功奖励时，派出所集体和民警占比至少要达到40%以上。对提供的线索和采集的信息有效服务了维护稳定、侦查破案的派出所民警或社区民警，要与侦查办案的民警同功同奖、一案一奖、该奖即奖。应明确派出所民警每月补贴要明显高于机关的意见。对参与重要专项行动中表现突出的，以及在重点项目评比活动中名列前茅的派出所应给予更多物质上的奖励，进一步激励派出所民警斗志。四是职级待遇和提拔干部向基层倾斜。坚持干部从基层出，提任县级公安机关班子成员的，原则上应该要有派出所任职经历。职级待遇向派出所倾斜，对符合任职条件的派出所所长和教导员，可按副科级以上职级配备。任期内荣获国家级荣誉称号、争创一级派出所或连续五年保持一级派出所称号，以及综合考评连续三年排名第一的派出所所长，符合任职条件的，应解决正科级待遇。

五、结语

通过对实际情况的分析，针对治安防范职责弱化、打击职能被泛化、社区警务空壳虚化、服务职能偏移等问题进行了详细的剖析。指出勤务工作中存在被动反应，缺乏主动性、积极性相应，一、二级防体系已较为健全，但三、四级巡防体系建设严重滞后。在流动人口与重点行业的管理中缺乏专业性的监督管理，打击职能过于泛化。接警面过于庞大，接警繁重，社区警务虚化、弱化。产生上述问题的根本原因可以归结为职能定位不清，而导致职能定位不清的主要原因是绩效考核的指标偏离了基层派出所的业务职能范围，上层管理的多头也是其中很重要的原因。因此，为更好的践行《派出所正规化建设规范》中的九项职责，应该明确职责，修正业务范围最大程度的释放警力，通过考核指标积极引导派出所的工作重心，理顺关系形成职责明晰、关系顺畅、分工协作的警务运行机制，加强培训指导、落实保障激励机制，提供发展动力。

[1]公安部治安管理局.公安派出所正规化建设规范教程[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009.

[2]郭小民.新时期改进公安派出所工作探讨[J].北京警察学院学报，2015，(2)：45-50.

[3]王宏君.公安派出所工作[M].北京：中国人民公安大学出版社，2014.

Study on Function Positioning of Local Station In new period

WEI Lin

At present,the function of police stations is gradually improving,but the current public order state is still serious.The function of police station faces multiple challenges and problems,such as weakened security guard duties,generalized combat functions,empty community policing and skewed service functions,which result in its incorrect positioning.Some measures are suggested,such as clear duties,scientific evaluation and motivation system construction,etc.

new period;local police station;function positioning

D035.31

A

1674-5612（2017）03-0099-07

（责任编辑：吴良培）

2017-02-27

魏 琳，（198-），女，山东聊城人，工学硕士，四川警察学院助教，研究方向：治安学。