党政纪处分下贪污贿赂犯罪的犯罪数额和追诉时效

2017-04-12张明正

四川警察学院学报 2017年3期

关键词：政纪处分党纪数额

张明正

（马鞍山市雨山区人民检察院安徽马鞍山 243000）

党政纪处分下贪污贿赂犯罪的犯罪数额和追诉时效

张明正

（马鞍山市雨山区人民检察院安徽马鞍山 243000）

党政纪与刑法同为我国惩治贪污贿赂的重要制度。在党政纪处分与贪污贿赂犯罪刑事处罚衔接适用的过程中，要厘清各自的性质和适用范围。党政纪处分与贪污贿赂犯罪刑事法律衔接适用时，考虑行为人的犯罪数额要结合党政纪处分是否是终局性处分而确定；确定追诉时效时要类推适用刑法有关追诉时效的规定，以平衡追诉时效制度和刑法从严惩处贪污贿赂犯罪的关系。

党政纪处分；贪污贿赂；犯罪数额；追诉时效

为惩治贪污贿赂行为，严肃党纪和政纪，中国共产党以及我国中央国家机关制定了一系列有关党政纪处分的规范性文件，对违反廉政纪律要求的党员和国家工作人员进行惩处。同时，作为国民意志的体现，为了惩罚严重侵犯国家职务行为廉洁性的贪污贿赂犯罪行为，保障国家机关的正常工作秩序，我国《刑法》特专具条文对其予以规范和惩治。在惩治贪污贿赂行为方面，党政纪和刑事法律规范具有共同的目标，但两者又分属不同体系的法律规范，在相关条款衔接适用中如何磨合，目前尚无专门法规予以明确。推进党纪和国法的有效协同，厘清党政纪处分和贪污贿赂刑事法律的关系，是解决党政纪处分下贪污贿赂犯罪法律适用的有效途径[1]。笔者在此从实证的角度出发，综合运用总结归纳和类比推理等方法，通过提出党政纪处分下贪污贿赂犯罪法律适用出现的问题，归纳实践中的处理方法，最终对党政纪处分下贪污贿赂犯罪的法律适用问题提出解决方法。

一、问题的提出

（一）我国的党政纪处分。

我国党政纪处分主要包括包括党纪处分和政纪处分两大类。

1.党纪处分。根据《中国共产党纪律处分条例》（2016年1月1日施行）的规定，党纪处分是指中国共产党对违反党章和其它党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，违反党、国家和人民利益，依照规定应当给予纪律处理或者处分的党组织和党员所给予的纪律处理和处分。除该条例外，《中国共产党章程》、《中国共产党党问责条例》、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》等党规党纪也有条款规定了党纪处分的内容。党纪处分对个人而言一般包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍，其适用范围涵盖全体党员，调整对象具有广泛性，不仅包括本文所要论述的对违反廉政要求的党员进行处理，还包括对违反政治纪律、组织纪律、生活纪律、财经纪律的党员进行处理。在党纪立法上，因为该条例“作为党内法规的“党纪新条例”属于“软法”之范畴，其制定程序具有准立法程序属性，具备法的结构形式和构成要件，并具有明确的调整对象和范围，具有相应的拘束力和强制力”[2]因此，党纪党规具有法的属性，其条款与法律之间具备衔接的基础和条件。

2.政纪处分。根据《行政机关公务员处分条例》（2007年6月1日施行）的规定，政纪处分一般是指对违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的行政机关公务员所给予的处分。我国中纪委、中组部、人社部《关于党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照执行＜行政机关公务员处分〉的通知》（中纪发﹝2013﹞4号）也明确了参照公务员法管理的单位的公务员一般也适用该条例。除此之外，我国的《法官法》、《检察官法》、《公务员法》、《行政监察法》、《事业单位工作人员处罚暂行规定》等法规也规定了针对国家公务员及其他国家公务人员违反相关规定进行处分的条款，这些处分我们一般统称为政纪处分。政纪处分一般包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。除上述基础法规外，国家有关单位还对本单位也制定了实施细则。对违反政治纪律、组织纪律、生活纪律、财经纪律以及廉政要求的行为人，政纪同样有条文予以规范，同时政纪还对渎职、滥用职权、违法犯罪等行为进行规范。对违反廉政纪律要求的行为人进行处分也只是政纪处分的一种。

结合实践，笔者认为党政纪处分可以分为两类，一类是终局性的处分，即对行为人的违纪行为给予的处理是最终的处理，行为人除党政纪处分外不会面临其他法律的衔接适用问题，这类处分主要适用于情节较轻的违纪行为；第二类是指非终局性的处分，即对行为人的违纪行为，除了要面临党政纪处分外，还要面临刑法等法律的衔接适用，并将会承受除党政纪处分之外的其他更为严重的不利后果，这类处分主要适用于严重违纪的党员、国家工作人员，如：对构成贪污贿赂犯罪的党员领导干部进行的开除党籍并移交司法机关的处分决定。事实上，中国共产党作为执政党，其党员在我国政府公务人员中占有相当大比例，中国共产党的党规党纪与我国公务人员的纪律处分法律法规具有很大的相通性，党纪处分和政纪处分相互补充、相互促进，以实现对全体党员和国家工作人员监督的全覆盖。因此，党政纪与法律并非是割裂开的，党的领导、人民当家做主和依法治国相统一也是我们国家推行法治建设的鲜明特征。党纪和政纪对适格主体的同一违纪行为也可以衔接适用，并非适用传统法律意义上的“一事不再罚”原则，上述非终局性处分即是衔接适用的情形。

（二）贪污贿赂犯罪的刑事处罚。

为了保护公共财产所有权，维护“职务行为的公正性以及对此的社会一般信赖”[3]，对于严重违反廉政纪律的行为，我国《刑法》以贪污贿赂犯罪对其施以刑事处罚，贪污贿赂犯罪最大的特征就是行为人犯罪行为与国家工作人员职务行为的关联性，而国家工作人员的职务行为本身就是受党政纪规制的。我国《刑法》有关贪污贿赂犯罪刑事处罚的条款主要规定在其分则第八章的条款中，主要分为贪污犯罪和贿赂犯罪两大类。贪污犯罪包括贪污罪、挪用公款罪、巨额财产来源不明罪、隐瞒境外存款罪、私分国有资产罪和私分罚没财产罪；贿赂犯罪包括受贿罪、单位受贿罪、利用影响力受贿罪、行贿罪、对单位行贿罪、介绍贿赂罪、单位行贿罪。我国《刑法》制定贪污贿赂犯罪，其显著特征在于其渎职性和贪利性，刑事政策方面注重对权力的控制、思想的净化和利益的对比[4]。贪污贿赂犯罪主要惩罚的是严重侵犯我国政府职务行为廉洁性的行为人，行为要件方面的要求要比党政纪要高，是对违反党纪政纪有关廉政纪律要求的适格主体进行处罚的升级，包括对行为人财产权、自由权乃至生命权的剥夺。

（三）存在的问题。

事实上，在惩治贪污贿赂犯罪行为方面，党政纪与刑法之间在调整对象、适用范围、行为要件等方面具有重合部分，而在行为构成要件、法律技术运用方面，党政纪与刑法又具有一定的差别。纵观党政纪处分的具体内容，一方面，对违反党政纪的人所给予的处分一般是职务、待遇上的削减或降低，让其承受经济上或者政治上的损失，但无法使用刑法上有关财产刑或者自由刑的条款；另一方面，党纪处分和政纪处分可以衔接适用，党政纪处分和刑事处罚也可以衔接使用，如实践中对党员领导干部的“双开”（指开除党籍、开除公职）。除此之外，《行政机关公务员处分条例》第23条规定“有贪污、索贿、受贿、行贿、介绍贿赂、挪用公款、利用职务之便为自己或者他人谋取私利、巨额财产来源不明等违反廉政纪律行为的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分”，《中国共产党纪律处分条例》第27条规定“党组织在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、失职渎职等刑法规定的行为涉嫌犯罪的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分”，我国《刑法》第37条亦规定“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分”，以上即是相互衔接适用的实例。无论如何适用，党政纪对违反廉政纪律的行为人均规定了法定的处分措施，这一处罚是经国家层面（执政党层面）认定的，对行为所涉及的数额及情节限制起点较低，只要是违纪均有处罚规定。但党政纪与刑法毕竟还是存在一定的差别，不仅表现在调整的对象、适用的范围上，更重要的是在党政纪处分和刑事处罚相互衔接适用的情形下的如何在法律原理和法律技术上实现两者之间的有效衔接，这是实践中亟待解决的问题。笔者在此结合实践提出两个基本问题，一是党政纪处分下贪污贿赂犯罪的犯罪数额问题，二是党政纪处分下贪污贿赂犯罪的追诉时效问题。分述之：

1.犯罪数额问题。实践中，对违反廉政纪律的行为人进行党政纪处分一般要以一定的违纪数额或者情节为基础。那么，在党政纪对行为人因该违纪行为进行终局性处分后，该部分数额否依据《刑法》第89条第二款的规定累计计算？在未经党政纪处分或者虽经处分，但党政纪在处罚内容上规定了衔接适用刑事处罚的条款，此时对犯罪数额能否一概累计计算？

2.追诉时效问题。在对行为人违反廉政纪律的行为进行终局性处分的情况下，如何适用《刑法》第87条有关追诉时效期间的规定？在部分违纪行为经过追诉时效期间，部分违纪行为未经追诉时效期间的情况下，如何适用追诉时效制度？

二、刑法上的“未经处理”

（一）“未经处理”的性质。

我国《刑法》第383条第二款规定“对多次贪污未经处理的，按照累计贪污数额处罚。”另外，我国最高人民法院、最高人民检察院《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》（2016年4月18日施行）第15条第一款规定“对多次受贿未经处理的，累计计算受贿数额”。在这里“未经处理”应当如何解释？法律未明确规定，这里的“处理”规定在贪污贿赂犯罪相关条款之中，且未明确处理的具体限度，因此从体系化的角度我们一般理解是对违反贪污、贿赂条款的行为人进行的处理，换句话说是对严重违反廉政纪律要求并符合刑法有关贪污贿赂犯罪构成要件的适格主体进行的处理。因此，笔者认为这里的“处理”一般就是指党政纪中对违反廉政纪律要求的适格主体进行的处理。

（二）“未经处理”的界定。

实践中，有大量纪委查办的案件仅仅适用于纪律处分，仅有少量案件被移送至司法机关依法给予刑事处罚，据统计：2015年，全国纪检监察机关共立案33万件，结案31.7万件，给予党纪政纪处分33.6万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理1.4万人；2016年，全国纪检监察机关共依规依纪诫勉谈话3.1万人，给予纪律轻处分31万人，给予纪律重处分10.5万人，严重违纪涉嫌违法移送司法机关的1.1万人[5]。也就是说，违反廉政纪律的国家工作人员被给予党政纪处分的占据了相当大比例，仅仅少量严重违反廉政纪律要求并符合犯罪构成要件的行为人才会被移送司法机关处理。目前，对违反廉政纪律行为的处理有诫勉谈话、行政处罚、行政处分、党纪处分、政策处理等方式，早期还有游离于正式党规党纪之外“廉政账户”政策，“有的地方规定上缴“廉政账户”可实名、匿名或不署名，已成为贪腐官员的“遮羞布”，为刑法的适用制造了障碍”[6]，经过这些处理能否均能认定为刑法意义上的处理，不无疑问。贪污贿赂犯罪多是数额犯，是否经“处理”关系到犯罪人所犯罪行的处刑档次，因此需要对刑法上的未经处理进行解释。

准确解释刑法意义上的“未经处理”离不开对刑罚运用基本规则的理解。我国刑法在总分则中对一行为触犯数罪名的“想象竞合犯”适用于“从一重”的处罚原则，因为将一罪定位数罪处罚会毫无根据的加重行为的法律后果[7]，这是违背刑法谦抑性原则和罪行均衡原则的，对犯罪人实现的则是非正义的刑法处罚。然而刑事处罚和党政纪处分是分属不同体系之中的规范，虽然在适用范围上具有重合之处，但一般认为党政纪是对特定群体所制定的行为规范，党政纪处分的实施仅仅是在特定群体范围内，不会对全体国民产生类似法律层面效果，不利后果的承受也仅处于特定群体人员中间，而刑法则需要面对全体国民，需要产生法律的惩罚和预防功能。刑法在惩罚贪污贿赂犯罪方面对主体身份、主观方面、客观要件提出了更高的要求，使相当大比例受党政纪处分的人员被排除刑法的适用。除此之外，在制定机关、制定程序、处罚内容等方面，两者也存在巨大的差异。笔者认为，对贪污贿赂犯罪中党政纪处分的考虑也应基于刑法的谦抑性原则和罪行均衡原则，不能仅仅从形式意义上考虑行为人的贪污贿赂行为有无经过“处理”，还需要看处理的内容。申言之，如果对行为人贪污贿赂行为有过实质意义上的终局性的处理或者处分决定，如行政处罚、党纪处分、政纪处分，行为人已经承受了自己因违反廉政纪律所导致的法定不利后果，那么就应当认定为经过“处理”，若行为人对自己先前违反廉政纪律的行为仅仅受到口头或者政策上的处理，如口头暂停职务、通报批评等，没有承受法定意义①上的处理，或者党政纪就行为人的行为规定了与刑法衔接适用的规定，那么就不能认定为经过“处理”，当然的要面临刑法上的再评价。

三、党政纪处分下的犯罪数额问题

在党纪政纪处分中，对数额较小或者情节较轻的违纪人进行处理，一般是终局性的处理，不会有与刑法衔接适用的必要，因为终局性的处理意味着行为人业已承受党或者国家层面的最终不利后果，故对行为人后犯罪数额问题进行刑法评价时无需将涉嫌的犯罪数额再次计算在内，对先前经党政纪处分的情况可以作为量刑时的参考，刑法适用不溯及先前的党政纪处分。而对于数额较大或者情节严重的违法违纪事实，党纪、政纪一般会有移交司法机关处理的条款，如《中国共产党纪律处分条例》第30条“党员受到党纪追究，涉嫌违法犯罪的，应当及时移送有关国家机关依法处理。需要给予行政处分或者其他纪律处分的，应当向有关机关或者组织提出建议”，此时党纪政纪业已明确对后犯罪行为进行处罚时溯及先前涉嫌犯罪的严重违纪行为。从理论上说，我国的行政处罚、党政纪处分可以比照德国刑法中的保安处分来进行考虑，德国刑法一般认为“禁止溯及既往适用于实体性刑事可罚性的全部条件，但规定对保安处分可以溯及既往地加以规定或者从重处罚，只是“法律另有规定的除外”。除此之外，立法者还可以规定具有溯及既往效力的新的保安处分措施”[8]。

因此，在贪污贿赂犯罪中，若行为人的先前行为，数额较小，情节轻微，且当时已给予法定的、终局性的党政纪处分，在对其后续的犯罪事实和金额进行刑法适用时，可以不再考虑先前违反廉政纪律的行为事实②，涉嫌的违纪数额不再累计计算入后期犯罪数额内；若行为人先前行为没有经过法定的党政纪处分，或者行为人先前违反廉政纪律的行为数额较大、情节严重，党政纪规定移送司法机关处理的，尽管此时行为人已经经过“处理”，甚至可能面临“双开”（开除党籍、开除公职）的严重后果，但在对其后续的犯罪事实和金额进行刑法适用时仍要考虑先前行为的数额和情节，在法律适用时做统一评价，此时党政纪处分就不能代替刑事处罚③，对先前严重违纪行为所涉及的数额应累计计入后续的刑法评价之中。

四、党政纪处分下的追诉时效问题

（一）贪污贿赂犯罪的追诉时效。

法律规定追诉时效制度的目的在于及时惩处犯罪行为、节约司法资源、维护长期既定社会秩序的稳定[9]，因为“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益”[10]。我国《刑法》第89条规定追诉时效的起算和中断制度，对追诉时效的起算，法律规定从犯罪之日起算，犯罪行为有继续或者连续状态的，从犯罪行为终了之日起算。另外，追诉时效的起算因犯罪形态是即成犯、继续犯、连续犯而有所区别。在贪污贿赂犯罪的追诉时效中，由于贪污贿赂犯罪行为在犯罪的构成要件方面有别于一般的犯罪，在犯罪形态上有以多次贪污、受贿为特征的连续犯，也有以多次挪用公款为特征的继续犯④，也有以拒不说明巨额财产来源和拒不履行境外财产申报义务为特征的不作为犯罪，无论如何计算其追诉时效期间，均是以行为人的先行为构成犯罪为前提，再行论述其具体犯罪形态与时效期间问题。

（二）党政纪处分下的追诉时效。

我国目前的党纪、政纪法律法规对自身处罚的时效期间均未明文规定，换而言之，只要行为人违反了党纪、政纪律相关的法律、法规，根据其涉嫌的违纪情节和数额，适格的处罚主体均可能对其实施党政纪处分。因此，行为人的构罪行为可能经过较长的期间没有被刑事追究，已过刑法层面上的追诉时效，无法追究其刑事责任，但行为人仍可能面临党政纪处分，这一点可以视为我国对超过追诉时效的贪污贿赂犯罪主体进行处理的一项有益补充。虽然有人建议我国应参照刑法有关追诉时效的规定，建立起党纪处分追责时效制度[11]，但目前中共中央及国务院的历次的党纪党规、条例的制定及修改均未采用这一观点。因此单从追诉时效上考虑，党政纪对行为人构罪行为规定处分的同时还规定移交司法机关依法处理的，应对该行为单独进行刑法层面的评价，若过了追诉时效，则不应该追究行为人的刑事责任，只能对行为人适用党政纪处分。

对行为人违反廉政纪律的行为进行党政纪处分下如何适用刑法追诉时效制度，需要区别对待，因为党政纪处分所要求的行为要件比刑法上的要求要低得多，换句话说，有的被处分行为达到构罪标准，有的被处分行为尚未达到构罪标准。在此情况下追诉时效制度能否一概适用？不无疑问。笔者认为，党政纪处分下对贪污贿赂犯罪追诉时效的适用要以犯罪数额及情节为基础，结合具体个案进行分析，得出所构之罪所应适用的处刑档次，再比照《刑法》第87条认定行为人是否仍在追诉时效期间内。申言之，即对终局性的者党政纪处分，在计算追诉时效期间所依据的处刑档次时，可把这部分金额和情节除外；对没有经过法定党政纪处分，或虽经党政纪处分，但相关党纪政纪明文规定对涉嫌犯罪移交司法机关处理的，那么在考虑该行为追诉时效所依据的处刑档次时，仍要把这部分行为所涉及的金额和情节考虑在内。

另外，我国法律及相关司法解释还规定了对贪污或者受贿未经处理的累计计算其数额，而对尚未处理的行为期间没有明确。这种情况下，行为人多次构罪或非构罪的贪污贿赂行为均未经处理的情况下，若经过了相当长的期间，部分已过追诉时效，部分未过追诉时效，这时能否统一适用《刑法》第383条第二款“对多次贪污未经处理的，按照累计贪污数额处罚”的规定对所有数额进行统一累计，法无明文规定。例如，身为党员的国家工作人员张某每隔几年实施一次贪污或者受贿行为，每次行为的数额和情节有的达到构罪标准，有的没有达到，且张某所有行为未经任何党政纪处分等处理，待案发时张某的行为能否全部累计计算？此时对张某所有违法违纪行为实施党政纪处分故无疑问，但能不能一概累计进行刑事处罚，则需要分以下情况讨论：第一种情况，张某前一构罪行为距后一构罪行为期间超过追诉时效；第二种情况，张某前一非构罪行为距后一构罪行为超过刑法上最低的追诉时效期间（即5年）。经分析得知，两种情况均单独适用《刑法》第383条第二款的情况下，会导致上述两类行为均受追诉，会与刑法总则中追诉时效制度相抵触；两种情况均单独适用追诉时效制度，则对第二种情况如何处理无刑法依据；第一种情况适用追诉时效制度，第二种情况适用《刑法》第382条的规定，会导致重违纪行为不受刑法处罚，而轻违纪受刑法处罚的尴尬局面。笔者认为，在法律或者司法解释未明确法律适用的情况下，此时行为人张某的行为应类推适用刑法有关追诉时效的规定，对非构罪的行为类推适用最短追诉时效期间5年的规定，排除《刑法》第383条第二款的统一适用，对超过追诉时效的先前构罪行为和超过5年的非构罪行为在刑法上均不再累计追究，对未经处罚的部分以党政纪处分予以弥补，以平衡追诉时效制度和刑法从严惩处贪污贿赂犯罪的关系。

[注释]：

①笔者认为：《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》是我国党政纪处分的根本准则和依据，经上述条例所规定的处分程序所给予的处分即可视为法定意义上的党政纪处分。

②如郑某受贿案中，杨某某为了感谢犯罪嫌疑人郑某在担任某县房管局局长期间为其在工程承揽领域内谋取的利益，送给其价值人民币4000元购物卡，后郑某所在的县纪委就该事实对其作出党内严重警告处分违纪财物予以收缴，最终法院在认定郑立田受贿事实时将该笔事实所涉及的数额排除。参见：河南省南阳市卧龙区人民法院刑事判决书（宛龙刑初字﹝2011﹞第303号）。类似判决还有姜某受贿案，参见江苏省常州市中级人民法院刑事判决书（常刑二终字﹝2013﹞第78号。

③如秦某滥用职权、受贿案中，裁判法院认为“党内严重警告属于纪律处分，是对违犯党纪的党员根据《中国共产党纪律处分条例》所作的处理。而对涉嫌犯罪的党员，应当移送司法机关。本案中，镇原县纪委对其认定的被告人秦某、贺某违规办理户籍的行为给予纪律处分，其滥用职权、非法收受现金的事实因涉嫌犯罪，应按照刑事法规由司法机关予以处理”。参见甘肃省平凉市崆峒区人民法院刑事判决书（崆刑初字﹝2013﹞第242号）。

④实践中，特殊情况下贪污贿赂犯罪追诉时效起算时间常需要司法解释予以明确，如《最高人民法院关于挪用公款犯罪如何计算追诉期限问题的批复》（法释〔2003〕16号）明确“挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，犯罪的追诉期限从挪用行为实施完毕之日起计算；挪用公款数额较大、超过三个月未还的，犯罪的追诉期限从挪用公款罪成立之日起计算。挪用公款行为有连续状态的，犯罪的追诉期限应当从最后一次挪用行为实施完毕之日或者犯罪成立之日起计算”。

[1]陈家喜.党纪与国法：分化抑或协同[J].武汉大学学报（人文科学版），2016，(1)：17.

[2]周叶中.论“党纪新条例”的法技术与法属性[J].武汉大学学报（人文科学版），2016，(1)：6.

[3][日]西田由之.日本刑法各论[M].刘明祥，王昭武译，.武汉：武汉大学出版社，2004：342.

[4]庄建南，黄生林，等.论贪污贿赂犯罪的刑事政策[J].法学家，2003，(4)：53-54.

[6]吴学安.廉政账户不能成为贪腐官员的“遮羞布”[N].中国审计报，2015-09-23-007.

[7]张明楷.刑法学（第五版）[M].北京：法律出版社，2016：456.

[8][德]克劳斯·罗可辛.德国刑法学总论（第1卷）[M].王世洲译，北京：法律出版社，2015：95.

[9]陈兴良.规范刑法学（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2007：403.

[10][意]贝卡利亚.论犯罪与刑罚[M].黄风译北京：中国法制出版社，2002：65.

[11]范一锴.中共党员纪律处分追责时效制度建立的可行性[J].河北学刊，2015，(4)：222-225.

（责任编辑：吴良培）

DF7