农村土地制度改革的战略性选择——构建农村土地乡（镇）所有制

杨成余

（湖南商学院教务处，湖南长沙410205）

农村土地制度改革的战略性选择
——构建农村土地乡（镇）所有制

杨成余

（湖南商学院教务处，湖南长沙410205）

现有农村土地制度在法律构建、权利归属及经营模式方面存在诸多缺陷，制度性与结构性不能统一运行，与现实发展需要严重悖离。改革现有的农村土地所有制，构建农村土地乡（镇）所有制，既有其历史的必要性，也有现实的可行性，对于进一步推进土地利用总体规划，提高土地利用率，进一步推进农村经济发展，增加农民收入，减少农村贫困人口，早日实现现代化新农村有着重要的意义。

农村土地;乡（镇）所有制;战略性选择

改革开放30多年以来，我国农村土地制度和经营模式取得跨越式发展，农村经济取得长足进步，但随着我国社会发展改革的不断深入推进，现有农村土地制度和经营模式面临着制度性与结构性不能统一运行的严重挑战，与现实发展需要严重悖离。纵观现有农村土地制度改革方面的学术研究，数量巨大，不少专家学者为此付出艰辛的努力和心血，为促进农村经济发展，增加农民收入，减少农村贫困人口，早日实现现代化新农村做出巨大的贡献。但是，这些理论成果基本上是围绕现有的制度理论，从不同的角度和侧面进行延伸论述或总结归纳，且大部分成果类似反复重述，没有创新点，很少跳出现有理论的局限性，本文将突破现有农村土地制度的理论框架，着眼于全国农村土地制度的战略性创新发展进行全局性的诠释，以资飨探。

一、农村土地制度及经营模式现状

我国现有农村土地制度存在诸多缺陷，须从法律制度与经营模式两个方面进行剖析。

（1）法律制度缺陷。我国宪法第十条规定“……农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”（《宪法》第十条），虽然明确地界定了我过农村土地权属、流通路径以及禁止性规定，但存在以下几个方面的法律问题：一是法律主体不明，“集体”这个概念既不是法人，也不是自然人，不具有法律属性，应属于当时的政治产物，所以法律主体不明。二是权利归属模糊不清，“农村土地集体所有”，这个“集体”的外延包含了“社队合一”时期的公社集体（现在的乡（镇）政府所属企业，“社”改“乡”后，该部分已经全部国有化）、大队集体（现在的村民委员会）和小队集体（现在的村民小组），这个集体外延界定具体指谁模糊不清，现有法律制度中，农村土地的法律主体到底是村民委会还是村民小组，法律上也没有明确，导致村民委员会在征地过程中，打着“集体组织”名义抢占征地主体，肆意侵害村民小组的土地权益，而且村级组织土地权益贪腐案件频发。三是农村土地所有权的虚拟性。所有权包括占有、使用、收益和处分四个方面，其中核心部分体现在处分环节上，只有能对事物进行自由处分，才能称之为对其真正拥有所有权。我国宪法第十条第四款明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，这里的“任何组织”包含了集体组织，明确规定集体组织对集体土地无权进行处分和进入二级土地市场流通，所以农村土地集体所有具有虚拟性，实际上集体组织也只有使用权。

（2）经营模式缺陷。我国农村土地经营经历了统耕统分（社队时期）、农民家庭联产承包和土地经营权流转等模式。目前是以家庭联产承包为主，以土地经营权流转为补充。这种模式在八十年代改革开放初期，为解决老百姓的温饱问题，起到了不可替代的作用。由原来的统耕统分，实行家庭联产承包，此举极大地调动了老百姓的积极性，增加老百姓的劳动报酬，丰富了老百姓的物质财富，解决了老百姓的温饱之忧，实现了农村土地制度实现跨越式发展。但这种经营模式具有阶段性，理论内涵延伸有限，发展瓶颈凸显，现在已经严重制约了农村经济的发展。尽管政府把解决“三农”问题提升至国家战略，但收效甚微，延缓了国家实现三农战略的机遇期。主要表现在：一是家庭联产承包具有阶段性、分散性。家庭联产承包属于零星耕种，耕地面积分散，费时费力，投入大，产出低，很难具有规模收益，一般家庭人均耕地面积在1（亩≈667平方米）亩左右，有的地方人均耕地面积不到1亩，一个家庭每年耕作几亩土地，除去成本开支，基本上没有结余。现在国家加大对农民种粮补助，耕种1亩地能得到政府补贴一百元左右，对一个家庭来说也是杯水车薪。二是土地经营权流转模式具有局限性、风险性和特殊性，不具有普遍性。土地流转是将土地经营权分离出来通过出租获取物质财富。承包商对承包的耕地条件要求比较高，比如要求交通便利，成片的耕地面积大，利于机械化耕作，水利设施好等等，这样在平原地带的耕地实施起来容易，但对山区的农地承包几乎是不可能的，因为承包商是以盈利为主，不可能亏本经营。并且这种模式是靠签订合同契约来实现，耕作粮食作物、经济作物风险都很大，不确定因素无时不在，一旦承包商出现亏损，无力履行合同义务时，风险就转嫁给了老百姓，因此风险性较高。这种模式虽然现在试点推广，但要作为一种单独的制度固定下来实施，几乎不可能。

因此，农村土地集体所有这项制度无论是从法律制度设计上，还是经营模式管理上，都存在严重的缺陷和不可持续性，亟待修改和完善。

二、农村土地乡（镇）所有制的概念及内涵

农村土地制度改革，一直是各级人民政府的头等大事，涉及面广，影响范围宽，牵一发而动全身。如何改革，许多的专家学者投入很多的精力物力进行了深入研究，形成了一定的科研成果，这些学术成果归纳起来表现在三个方面：第一种观点是提出农村土地国有化；第二种观点是提出农村土地私有化；第三种观点是深化改革完善农村土地集体所有制。这三种观点各有其存在的优缺点和理由，但各种观点的实用性均有限，操作性不强。本人从事基层土地管理工作10多年，研究农村土地制度也花费了很长的时间，走访了很多地方土地研究机构和基层政府，查阅了许多的相关资料，借鉴了很多学术观点，同样陷入了盲区。明明知道，摆在眼前的农村土地集体所有制已经不适应社会的发展，但要提出一个合适的解决办法却显得很苍白无力，真的有时候觉得很无奈，但本人一直没有放弃，始终在思考如何找到解决农村土地制度改革的可行办法，本人曾经模拟了很多套方案，最终觉得构建农村土地乡（镇）所有权制，是目前比较合适的举措，也是农村土地制度改革的战略性选择。

（一）农村土地乡（镇）所有制的概念

农村土地乡（镇）所有制，是指以乡（镇）区域范围为单位来划分，成立相应的公共管理机构来管理运营该区域内的农村土地，保护基本农田，保障村民权益的一种土地管理制度。主要特点是：1.以乡镇区域范围划分进行经营管理；2.农村土地乡镇所有制，农村土地性质不变，不是农村土地国有化；3.土地主体为该区域内的全体村民；4.经营机构具有法人身份；5.法人机构对区域内的土地拥有真正意义上的所有权和使用权。

（二）乡（镇）所有制与集体所有制的联系与区别

乡（镇）所有制是对乡（镇）范围内现有集体所有制的整合与延伸，农村土地性质不变，乡（镇）所有制的范围包含了现有集体所有制的全部面积，是现有集体所有制的重新组合，二者具有紧密的联系，但亦有明确的区别，主要体现在以下几个方面：1.权利主体发生了变化。集体土地所有制的权利主体是集体组织，不具有法人身份，乡镇所有制的权利主体是乡镇土地经营管理机构，具有法人身份；2.权利客体范围不同。集体所有制的客体范围是生产小组或者村级集体，乡镇所有制的客体是全乡范围内的土地面积；3.经营模式不同。集体所有制的经营模式是以家庭联产承包责任制为主，以经营权流转为补充，乡镇所有制是规模化经营或者集约化经营；4.村民权益保障机制更健全。

三、构建农村土地乡（镇）所有制的必要性及可行性

（一）构建农村土地乡（镇）所有制的必要性

1.实现国家总体发展规划的需要

党中央、国务院提出了解决“三农”问题的战略方针，习总书记提出了建设社会主义现代化新农村的中国梦。如何解决“三农”问题，如何缩小城乡差距，实现城乡建设一体化，如何有序推进新农村城镇化建设，如何实现社会主义现代化新农村的梦想，如何确保农村经济发展的可持续性，这是摆在当前各级政府面前的一道道难题。这些难题如何破解，政府提出很多的办法，比如政府实施扶贫工程，加大农村劳动力转移，加快推进农村基础设施建设等，这是一些好办法，也解决了当前农村落后不少问题，但是这些措施毕竟是外力作用，就像一个人的身体，要想健康，必须强身健体，提升身体素质才是根本，药物治疗只能起到阶段性的帮助作用，同样发展农村经济，真正实现农村经济可持续性发展，那么就必须从农村发展内生力着手，提升农村经济发展的本质内力必然离不开科学合理规划利用好农村土地，俗话说：靠山吃山，靠水喝水。如何盘活农村土地，下好促进农村经济发展这盘棋才是实现国家总体规划中关键中的关键。

2.客观现实的需要

现在农村老百姓如果仅仅依靠在家承包的那几亩土地无法实现其经济来源，农村土地经营管理现状大致分为四种情况：第一种情况是农民承包户自己耕种，每年耕作几亩土地，除去劳动力、种子、肥料等成本，基本上没有什么盈利，如果遇上天灾，还要赔本。第二种情况是转让经营权，转让经营权也分两种情况，一是集体组织成员相互之间的转让，比如有劳动力在家的农户承包没有劳动力农户的的土地耕作，土地出租方收取廉价的租金或者直接按比例收取谷物；二是土地经营权的流转，也就是现在政府倡导的流转土地经营权，农户成片集中统一流转土地经营权，按年收取固定的租金。第三种情况是退耕还林、退耕还草等，国家对那些不具备继续耕种条件水土流失比较严重的土地，进行退耕还林和退耕还草等措施，防止水土流失，加强农村生态建设。第四种情况就是农户对承包地直接弃耕，比如在一些偏僻山区的集体，有些地方全部空巢，土地全部荒废。像这样的农村土地发展已经长时期处在停滞不前的状态，严重制约了农村经济的发展，客观现实已经倒逼农村土地制度必须有突破性的改革。

3.法律权利主体部分消灭

现有土地法律制度规定农村土地所有者为集体经济组织，很多集体经济组织出现空巢显现，比如有些山区的村组整体搬迁，部分村组人口逐渐迁移，比如那些进城买房现象等导致现有很多权利主体自然消灭，虽然法律上来说，原有的农户还是这些土地的权利主体，但事实上这些权利主体不存在了，那么将来这些集体土地谁来经营谁来管理，不仅成为了法律上需要解决的问题，也成为事实上必须面对的难题。

（二）构建农村土地乡（镇）所有制的可行性

构建农村土地乡（镇）所有制必须把握三个方面的度，一是方向要正确，不能背离社会主义制度，这是宗旨和原则；二是土地性质不能改变，农村土地依然是农村土地，既不能国有化，也不能私有化；三是理论上要具有系统性，操作上具有科学性。因此，构建农村土地乡（镇）所有制是否可行主要从其形成的社会背景，政治条件、理论基础，实践操作等几个方面来论证，是否已经到了了从量变向质变突破的零界线。

1.社会背景已经形成量的积累

现有农村土地家庭联产承包制是20世纪80年代改革初期提出来的一项制度，制定的历史基础是以当时农村发展实际的状况来决定的，主要以如何增加农地单位产量，解决农民的温饱问题为目的，措施是从原有的大集体劳动改变为分散的家庭经营，这项制度经过三十多年的发展和洗礼，其中存在的矛盾和问题已经凸现，在改革开放的大道上，这项制度已不完全适应当前农村经济发展的坦途，必须提出一项更适合农村经济发展的新方案，这就为构建农村土地乡（镇）所有制是否可行提供量变的积累。

2.政治条件基本成熟

党中央国务院已经提出解决“三农”问题的重大战略方针，提出了实现城乡一体化，提出了建设社会主义新城镇化的美好家园，提出了新农村建设的可持续性发展，并且制定出台一系列配套文件，这就为构建农村土地乡（镇）所有制是否可行，在战略方针上指明了方向，在政策上提供可靠的保障。

3.理论上具有系统性

理论上完全可行，现有农村土地制度为构建农村土地乡（镇）所有制提供了充分的理论基础，既可以借鉴现有制度可延续的理论部分，也可以在现有制度上进行理论创新，包括制度原则、制度目的、制度适用范围、制度的内容和程序、制度的保障措施等，可以形成一套完整的理论体系。

4.实践中具有操作性

构建农村土地乡（镇）所有制，操作上具有科学性，我们可以将其经营模式的历史发展演变具体化：大集体经营模式（集体所有制初期：生产队大队或生产小队）→分散家庭经营（集体所有制中期：家庭联产承包）→法人化经营模式［集体所有制完善期：乡（镇）所有制］。

综上所述，无论是从社会背景、政治条件，还是从理论上和实践中都能为构建农村土地乡（镇）所有制不仅形成了量的积累，而且能提供质的保证。

（三）构建农村土地乡（镇）所有制的利弊分析

1.构建农村土地乡（镇）所有制，有利于进一步推进土地利用总体规划，提高土地利用率

现有的土地利用总体规划属于粗扩型的规划，构建农村土地乡镇所有制以后，可以进一步对区域内的农村土地进行细化，根据区域发展规划的需要，可以科学合理地将区域内的土地细化成不同的功能区，比如规划开发建设区、经济园区、规划种植区、养殖区、旅游休闲区、林区、牧区等等，逐步推进不同的区域发挥不同的功能，这样既能提高土地的规划效果，又能合理利用好每一寸土地。

2.构建农村土地乡（镇）所有制，有利于进一步推进国民经济发展

国民经济经过长时间的高速增长后，近年来，整体经济发展呈现出逐步放缓的态势，究其原因主要是工业经济发展进行结构调整，城市经济发展基本饱和，农村经济发展相对滞后，相比农村经济发展空间相对较大，中国农村幅员辽阔，建设投入需求十分巨大，构建农村土地乡镇所有制，促进农村经济可持续发展刚好可以填补这个空缺。首先，国家财政加大投入，拿出一部分资金对老百姓现有土地的承包权进行一次性有偿收购，这样既有利于促进农村土地经营权统一收回，实行乡（镇）统一经营管理，又可以增加老百姓收入，老百姓收入增加，相应地会加大家庭建设的投入，增加农村购买力。其次，构建农村土地乡镇所有制，不仅可以对区域内的土地进行整合，推进农村土地经营权依法流转，实现农村土地规模化、集约化经营，扩大农业经济收益，也可以逐步实现农业经济向旅游经济、休闲经济和生态经济发展转变，从而进一步扩大内需，为拉动经济健康可持续发展赢得至少30年的战略机遇期。

3.构建农村土地乡（镇）所有制，有利于进一步推进新农村城镇化建设，实现城乡一体化

构建农村土地乡镇所有制，可以科学制定区域城镇规划，制定区域长期发展规划、中期发展规划和短期发展规划，实行长中短分期实施，逐步投入建设，加大区域内公共基础设施建设，集中解决农村住房用地，实现农村用地商品化，对山区农村，可以集中规划村民小区，将分散的村民进行集中居住，既可以节约耕地，也可以改善村民的居住环境，提高村民生活质量，同时，可以加快城乡规划对接，加快推进农民医疗生活保障制度建设，建设社会主义新农村的美好家园，逐步实现城乡一体化。

4.构建农村土地乡（镇）所有制，有利于推进农村土地制度法典化、法制化

我国《宪法》、《土地管理法》、《土地承包合同法》、《民法》以及《物权法》等相关法律都有相应条款规定农村土地制度的内容，构建农村土地乡（镇）所有制，理论上要与时俱进，不断细化和深入研究，主体上要产生一系列的配套措施和实施细则等相关法律政策，凡与农村土地乡（镇）所有制相矛盾的法律条款必须进行相应的修改或废除，凡是与发展不想适应的条款要及时完善，因此，建成后构建农村土地乡（镇）所有制不是对前期法律制度内容的否定，而是对《宪法》和《土地管理法》相关内容的丰富和补充，只有土地法律制度不断丰富和完善，才能使农村土地制度逐步实现法典化和制度化。

构建农村土地乡（镇）所有制有许多有利的方面，但也有很多预料之中和预料之外的困难，比如构建该项制度后，整个工程项目如何推进，土地经济利益如何分配，农民权益如何保障，具体化到每个家庭和个人，是一个十分复杂难度很大的项目，不仅要制定出台各项措施具体的实施细则，而且其他配套改革措施能否跟上都是必须面对的困难。

四、推进农村土地乡（镇）所有制的具体设想

实行农村土地乡（镇）所有制，是打破现有农村土地制度构架提出的全新构想，无论是理论体系、制度设计、配套措施以及相关的实施细则，都是一个庞大的系统工程，需要大量的调研和讨论，工作量十分巨大，各个环节没有现成的范本，要进行全新的规划和设计，需要大量的人力和物力，本人将根据需要组建相应的研究团队，争取各方面的支持，同时根据研究进度不断推出系列研究成果，争取早日完善其理论体系，逐步推进项目实施。具体如何推进农村土地乡（镇）所有制建设，我想主要从以下几个方面进行。

（1）加强理论研究。加快农村土地乡（镇）所有制的理论研究，形成农村土地乡（镇）土地所有制的理论体系，理论体系包括基础理论、制度主体、制度设计、制度实施、保障措施和结尾等相关系列内容，本文诣在提出创新论点和必要性，具体理论部分研究专文展开阐述。

（2）科学设计制度：制度设计共六章，具体包括第一章为总则和目的；第二章为制度适用范围；第三章为设计制度的内容和程序；第四章为权益分配与保障；第五章为制度组织实施，第六章为制度的保障措施。

（3）制定具体规划：进行立项，成立项目领导小组。构建农村土地乡（镇）所有制，涉及面广，覆盖范围大，牵一发而动全身，因此必须争取国家立项，成立项目领导小组，组织项目研究成员，下设理论研究组，项目论证组、风险评估组、实践调研组，内设办公室，

On the Strategic Choices of Rural Land System Reform—A Construction of Town Ownership of Rural Land

YANG Cheng-yu
(Office of Teaching Affairs,Hunan University of Commerce,Changsha 410205)

The existing rural land system has many flaws as to the legal construction,ownership and business model,for example,system and structure can not be unified,and the development is in contradiction to the real needs.Thus,the reform of existing rural land ownership and the establishment of town ownership system of rural land have both historical inevitability and realistic feasibility,and they can further promote overall land use planning,improve land utilization rate,accelerate rural economic development,increase farmer income,reduce rural poverty population,and turn real the early realization of modern new countryside.

rural land,town ownership,strategic choices

F321.1

A

1008-2107(2017)03-0037-07

2017-02-07

（30100334801-农村集体土地发展权法律研究）课题阶段性研究成果。

杨成余（1975—），男，湖南省隆回县人，湖南商学院教务处讲师，研究方向：土地资本市场与房地产金融法律制度。