南澳大利亚图书馆理事会制度

柴 赟(1山东省图书馆，山东济南 250100；2南开大学信息管理系，天津 300100)

工作方法研究

南澳大利亚图书馆理事会制度

柴 赟1，2
(1山东省图书馆，山东济南 250100；2南开大学信息管理系，天津 300100)

南澳大利亚图书馆理事会起源于1856年，1939年由州议会以法律条文的形式正式宣布成立，是澳大利亚建立的第一个图书馆理事会。根据1982年南澳大利亚的《图书馆法案》，它是建立在州立图书馆层面的决策和监督机构。本文重点介绍了南澳图书馆理事会的创立、设立、组织和主要功能等，以期为我国公共图书馆的法人治理提供借鉴。

公共图书馆 理事会制度 南澳大利亚

1 引言

南澳公共图书馆包括南澳州立图书馆(State Library of South Australia)和地方公共图书馆(Public Libraries)两级。南澳州立图书馆坐落在南澳州府阿德莱德市，是南澳最大的公共参考图书馆，拥有三座建筑，馆藏100多万册。重点收藏南澳地方文献以及用于查询和研究的一般性参考资料。它不提供资料外借服务，读者只可以在馆内阅读。南澳拥有69个地方政府区域(Local Government Areas,LGAS)，143个地方公共图书馆[1]，地方公共图书馆实行总分馆制，经费由州政府和地方政府共同承担。根据相关统计，南澳年人均借阅图书资料12.5册(件)，年人均访问图书馆8次[2]，在整个澳大利亚排名第一位。除了传统的图书借阅服务以外，南澳地方公共图书馆还提供一系列的其他服务，主要包括电子书和有声书、电脑免费上网、太平绅士证明服务、复印服务、读书俱乐部、读绘本活动、学校假期活动项目、英语语言课程等。可以说，图书馆在当地社区承担的往往是社区中心的角色。除了这些主要的地方公共图书馆，1975年南澳图书馆理事会与当地政府以及教育和儿童发展部(Department for Education and Child Development)合作，主要在人口不足5000的乡村地区学校里，相继建立了40多个学校社区图书馆(School Community Library )。

与中国公共图书馆的管理模式不同，澳大利亚南澳洲的公共图书馆采取以理事会制度为主的法人治理模式。法人治理即管办分开，董事会(理事会)对公司(图书馆)的发展目标和重大经营活动作出决策，经理人(馆长)由董事会(理事会)任命，负责具体的管理经营工作。南澳大利亚图书馆理事会是南澳法定的机构，在现实的操作当中，它是在州馆层面建立的一个最高决策和监督机构，主要负责南澳图书馆政策的制定以及州立图书馆和公共图书馆的管理。作为澳大利亚第一个建立的图书馆理事会，南澳大利亚图书馆理事会经过长期的运行实践已经发展的相当成熟。

2 南澳图书馆理事会的设立和组织

2.1 南澳图书馆理事会的创立

1834年南澳州立图书馆的前身“澳大利亚读写协会”在伦敦成立，当时并没有专门的管理机构。1856年依据《南澳大利亚学院法案》(SA Institute Act,1856)[3]，读写协会等几个机构经过合并与重组成立了“南澳大利亚学院”，学院集图书馆和博物馆于一身，在一个独立机构“管理委员会(Board of Governors)”(以下简称管委会)的管理之下。1859年澳大利亚学院开始面向乡村学院提供图书流通服务，地方上的公共图书馆开始兴起。1883年《公共图书馆、博物馆和美术馆法案》(Public Library,Museum,and Art Act,1883-4)[4]通过，该法案将南澳学院解散，分别成立了公共图书馆、博物馆和美术馆，同时管委会肩负起一个新的职责就是管理“乡村学院图书馆”(1898年更名为“免费图书馆”[5]，实为地方公共图书馆)，管委会向教育部长报告负责。1909年《公共图书馆、博物馆、美术馆和学院法案》(The Public Library,Museum,and Art Gallery and Institutes Act,1909)[6]将管委会管理200多个乡村学院的职责移交给了“南澳学院协会(Institutes Association)”，该协会掌管该州图书馆事务长达50年之久。1936年，南澳政府组织了一个委员会，对全州的公共图书馆进行调查并建议成立一个全州图书馆的管理机构来负责州立图书馆和公共图书馆。图书馆理事会孕育待发。

1935年蒙恩—皮特报告(Munn-Pitt Report)的出台是澳大利亚图书馆发展史上的一个重要历史事件。它是在美国皮兹堡卡纳基图书馆馆长蒙恩和澳大利亚维多利亚公共图书馆馆长皮特主持下,经过对1500所图书馆的调研,于1935年发表的题为《澳大利亚的图书馆:关于图书馆的现状和改进建议》的调查报告。在蒙恩—皮特报告的影响下,新南威尔士州于1939年通过了图书馆法,这是澳大利亚第一部现代图书馆法。[7]同年南澳大利亚也通过图书馆法《图书馆与学院法案》(Libraries and Institutes Act,1939)[8]。该法案第三部分的过渡条款解散了之前的管委会，宣布成立今天我们所讨论的澳大利亚的第一个图书馆理事会——南澳大利亚图书馆理事会(the Libraries Board of South Australia)，1940年理事会举行第一次会议。1982年制定的《图书馆法案》(Libraries Act 1982)[9](以下简称《法案》)取代了之前的《图书馆与学院法案》，该法案重点强调了理事会制度的作用以及理事会在南澳州图书馆事业的领导和管理地位。1983年南澳学院协会将管理权移交给了理事会。1990年南澳总理、2006年和2011年南澳文化部长相继与地方政府自愿组成的法定联盟——地方政府联合会(Local Government Association)签署备忘录，公共图书馆服务由地方政府负责，但是州政府提供一定的资金支持，同时进一步肯定了南澳图书馆理事会对州立图书馆和地方公共图书馆的管理职能，在全州图书馆事业战略规划之下，理事会通过州立图书馆的公共图书馆服务部对地方公共图书馆进行财政补贴和指导协调[10]。

2.2 理事的任免及其构成

澳大利亚属于英联邦国家，女王是澳大利亚名义上的国家元首，并任命国家和各州的总督作为其代表,实际的行政事务却是由国家和各州总理(Premier)主管的政府负责。这种管理体制同样反映在南澳图书馆理事会制度身上：州政府的文化部(Arts SA)和地方政府联合会共同提名南澳图书馆理事会成员，提名人选最终由州总督(Governor)象征性任命。理事会通常由不超过8人的成员组成，其中3名成员由地方政府联合会提名，再经州总督任命产生。这3名成员的选拔条件有5项：1、议会成员；2、公共图书馆的图书馆员；3、议会的社区信息官员；4、 议会工作的其他官员或者雇员；5、在地方政府工作过的人员。[11]另5名成员由文化部长提名，再经由州总督任命产生。5名成员中须含2-3名女性，以体现男女平等。理事长由总督直接任命。理事会另设一名副理事长(副理事长由理事会任命或者理事长任命)，在理事长缺席时，副理事长可以代理理事长事务。州总督可以根据以下原因免除理事会成员的职务：1、因为生理或心理原因而无法继续承担工作任务；2、有不诚信的行为；3、有渎职行为。

理事会成员每届任期3年，可以连任，总任期不能超过9年。担任理事会职务属于公益性事务，没有固定工资，但是理事享有一定的津贴和必要开销经费，津贴的多少由州总督决定。

现任理事会成员共有8人，3名男性，5名女性。理事会主席是布鲁斯先生(James Bruce)，他由州总督于2011年任命，担任主席至今。理事会主席的职位只是布鲁斯先生的“兼职”，他自己拥有一个家族产业，主要经营艺术品拍卖，同时他还是一位享有盛誉的太平绅士，正是因为他在管理方面的丰富经验、在企业运营上的战略眼光以及良好的社会声誉，才能够获得提名并担任理事会主席。理事会的其他几名成员同布鲁斯先生一样，具有丰富的工作经历以及良好的社会声誉，他们有涉足计算机行业的，也有政府公职人员等。由于理事会成员构成多样，他们在制定公共图书馆的长期战略规划方面具有非常大的优势。

2.3 理事会内设委员会以及例行会议

南澳州立图书馆理事会经文化部长同意下设两个委员会，以保障理事会各项事务的持续、高效运转。两个委员会分别是财务委员会(Finance Sub-Committee)和公共图书馆服务常委会(Public Library Services Standing Committee)。从他们的名称我们不难看出这两个委员会的主要职能所在:财务委员会主要的职能是管理理事会相关的财产及不动产、分配资金以及对资金的利用状况进行审查等，公共图书馆服务常委会则是着眼于南澳地方公共图书馆的建立、维持与评估审核。委员会之间通力合作，一起保障南澳图书馆事业的良性发展。

理事会通常于每个月的第三个星期一举行例行会议，每年至少召开6次，会议地点常设在南澳州立图书馆的一个理事会议室内。出席会议的法定理事人数不少于5人，少于5人的会议不能擅自处理理事会事务，会议由法定人数所达成的协议不能被缺席人员提出异议。与会人员除了理事会的理事以外，州立图书馆的三名馆长、财务主管通常也会出席，如果涉及到图书馆的其他相关人员，这些人员也参与会议。会议讨论由一名固定理事主持，该主持必须主持参与的会议，如果主持缺席，则由副主持主持，若两名主持都缺席时，理事选举临时主持人。会议表决采取举手表决，多数同意为表决通过，如果票数相等，则主持可以再投一票。会议的内容主要包括下面几个方面[12]：1、解决前期会议的问题；2、讨论新的项目；3、员工安全与健康工作环境保障；4、财务报告，主要包括州立图书馆财务业绩报告、信托基金季度投资报告、理事会的投资策略、州立图书馆遗产基金报告、公共图书馆服务部遗产基金报告、修订审议预算等；5、州立图书馆运营；6、公共图书馆服务；7、理事会理事长报告；8、州立图书馆馆长报告等。

3 理事会的职能作用

根据《法案》[13]，图书馆理事会主要具有以下职能：1、制定公共图书馆的政策和准则；2、建立、维持和扩大图书馆的馆藏，尤其是南澳的地方文献；3、管理州立图书馆；4、建立和支持公共图书馆以及公共图书馆服务，以满足公共利益；5、通过议会以及相关机构，促进、鼓励和协助建立公共图书馆以及公共图书馆服务的运行和扩展；6、在公共图书馆以及公共图书馆服务上与政府的相关部门、机构以及与其他的官方团体、机构合作；7、就公共图书馆以及公共图书馆服务的资金分配问题，向部长提供建议；8、发起并监督有关公共图书馆和公共图书馆服务的研究和实验项目；9、在持续的监督和评估之下，保持州内图书馆的服务；10、负责执行本法、其他相关法律以及部长分配的任务。下面重点列举了几项职能，这些职能对南澳图书馆的发展发挥了极大作用。

3.1 制定州立图书馆战略规划

2013年，理事会经过前期研究，并在向员工、读者、主要合作伙伴以及相关负责人进行广泛咨询的基础上，制定了州立图书馆的《2014-2017年图书馆规划》[14]。《规划》的内容主要包括愿景、使命、社会环境评估、优先发展事项及发展举措。州立图书馆的愿景是“到2020年成为活力之城的社区中心”，使命为“确保现在及未来的各代市民可以从其搜集保存的南澳以及全球文献中享受、体验并学习到他们所需要的知识”。优先发展的事项包括：1、增加各类现代数字书籍的藏量，将更多历史遗产性内容数字化，并使读者可以在线查阅；2、搜集更多有关南澳的内容，使得南澳的居民可以通过这些史料对南澳有更多的了解；3、让儿童及其家庭作为下一代客户参与进来，让他们可以了解更多关于南澳的历史和世界；4、重修图书馆大楼，将其作为文化活动的地点之一，特别是重修斯宾塞楼和莫特洛克楼的一楼，将这些空间作为研究知识，进行互动的现代化活动场所；5、重新定位并加强家族史(Family History)服务;6、建立数字藏品和实体藏品的长期保护和保存方法。战略规划对州立图书馆的运营方式提出了新的要求，旨在迎接不断革新的技术挑战和满足南澳居民新的要求。

3.2 制定州立图书馆藏政策

2006年，南澳理事会制定的最新《南澳州立图书馆藏发展政策》(Collection Development Policy)中，继续将旨在搜集南澳地方文献的South Australiana项目作为馆藏重点，从而满足《法案》中要求建立、维持和扩大图书馆藏，尤其是南澳大利亚地方文献的要求。该项目包括出版类South Australiana馆藏和非出版类South Australiana馆藏，前者的主要收藏渠道是根据《法案》第35章中规定的法定缴存(Legal Deposit)，规定指出，“南澳出版商有义务将出版物(包括视听出版物)副本缴存到南澳理事会保存，除此之外，南澳专著、连续出版物和暂时性印刷资料、网络出版物等出版资料都在收藏范围之内”[15]。而非出版类South Australiana馆藏，主要是指一些档案资料、图画、口述历史资料等未经出版但是又是与南澳有着紧密关系的资料。South Australiana馆藏项目对于保存和研究本土历史具有非常重要的作用和意义。

3.3 与议会和相关机构合作支持地方公共图书馆服务

为了提高地方公共图书馆的服务水平，降低地方图书馆在管理系统上的开销，使南澳居民更好地享受到公共图书馆网络的便利，2009年理事会投资支持了一个实验项目，旨在整合全州各自为政的地方公共图书馆管理系统。项目取得了良好的成效，得到了地方政府联合会以及地方政府的共同认可，并同意与理事会开展合作。理事会的公共图书馆服务部主要负责了整个南澳洲公共图书馆系统整合项目的部署。2012年服务部通过与68个地方政府的谈判成功地将130多个不同图书馆的服务整合为统一的全州的一卡通(One Card)服务，即通借通还服务。一卡通项目在全州使用统一的SirsiDynix图书馆管理系统、统一的资源数据库和读者信息数据库，实现了地方公共图书馆实体图书、DVD以及网上数据库、电子书等的共享，读者可以用一张卡实现南澳任一图书馆的借还服务，即使在条件较差的图书馆也能享受到一流的图书馆资源。据服务部负责人介绍，服务部计划对该项目进行进一步优化，比如地方公共图书馆将不再区分图书的归属权问题，当某类图书流通之后，不再向以前一样被送回到物流中心进行配还处理，而是滞留当前图书馆直到下次流通，从而减轻物流负担，他们称这种模式叫“Floating(流动的)”。同时他们还计划根据政府的人口、行业统计，投放不同主题的图书在不同的地区，从而达到对馆藏资源的充分利用。

3.4 管理图书馆经费

经费管理权是理事会的一项重要权力。理事会制定年度图书馆预算，提交给文化部长，通过审核后政府下拨经费，图书馆理事会负责分配管理州立图书馆的经费以及公共图书馆的补贴支持经费，理事会还可以随时向部长提交或修改预算。根据南澳州政府财务部门的预算报告，2016-2017年州立图书馆的预算经费是1771.4万澳元，给地方公共图书馆的支持预算经费是2055.3万澳元[16]。除了政府下拨的经费之外，理事会还掌管社会捐赠给州立图书馆的动产和不动产，并对它们进行投资处置，具有信托基金会的职能，从而确保掌握的资金能够抵消货币贬值而不致于资金减少。

3.5 在持续的监督和评估之下，保持州内图书馆的服务

理事会每年都会对公共图书馆进行2次参观访问，一次是为期2天的乡村公共图书馆之行，另一次是对人口较多的城市公共图书馆的访问。目的是为了进一步了解评估图书馆工作，同图书馆建立良好的关系。受访的公共图书馆提前将图书馆的工作做好统计，接受理事会的评估。评估的关键绩效指标(KPI)以澳大利亚图书和情报协会(ALIA)制定的基准线指标为参考，主要包括：1、读者经费支出(文献经费除外)，协会基准线为人均36澳元/年；2、注册读者量，协会基准线是服务范围人口的45%；3、人均访问次数，协会基准线为人均5.2次/年；4、全职员工(FTE)能够服务人口数量，协会基准线为3000人/年；5、专业图书馆员能够服务人口数量，协会基准线为10000人/年；6、读者文献花费,协会基准线为人均5.34澳元/年；7、文献馆藏量，协会基准线为1.8件(册)/人；8、文献外借数量，协会基准线为8.4件(册)/人；9、年文献外借次数，协会基准线为4.21次/件(册)10、年网络计算机终端服务人口数量，协会基准线为3000人；11、年读者参与活动人数，协会基准线为服务范围人口的25%。大多数的城市公共图书馆都超过了基准线的要求，但是如何吸引理事会增加支持资金，需要地方图书馆既能超越关键绩效指标又能创新服务模式。

当然有权力也会有制约，理事会要接受政府的监督与考核，每年需将年度报告提交给南澳文化部长和地方政府联合会的主席，汇报这一年的工作状况、财务状况以及是否达到业务考核标准。文化部长也对理事会事务拥有一定的指导和约束权力。包括年度报告在内的理事会会议记录都会以文本的形式放到州立图书馆的网站上，接受大众的监督，做到工作的透明化。

4 对我国图书馆理事会制度建设的几点启示

从南澳理事会行使的权力性质和功能来看，它是属于一种决策型的理事会。除此之外，还有一种咨询性质的理事会，它与决策型理事会的主要区别在于其职责是为馆长和图书馆治理当局提出改进工作的建议，馆长和治理当局一般较注意听取其意见，[17]但是两者并无优劣之分。截止到现在，上海市图书馆、江苏省南京图书馆、浙江省温州市图书馆、广东省深圳市福田区图书馆、天津市图书馆理事会等相继成立，他们为全国法人治理模式进行了积极的探索。从这些理事会的职能定位来看，基本都是属于咨询型的理事会。但是国务院《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》中“坚持政事分开和管办分离，落实事业单位自主权”的内容，期望建立的应当是一种具有决策权的理事会制度。如何进一步落实和改进法人治理的改革，我们还需要不断吸收和借鉴国外先进经验并勇于创新。

4.1 加强法律制度的保障

我们从南澳理事会的历史沿革来看，其图书馆管理部门的建立往往是法律先行，注重法律的保障，比如南澳的《1982图书馆法案》，重点强调了理事会制度的作用以及理事会在南澳州图书馆事业的领导和管理地位。虽然我国第一部图书馆专门法《中华人民共和国公共图书馆法(征求意见稿)》，已经到了征求意见的阶段，但是里面关于法人治理的内容仅仅是第十九条的“国家推动公共图书馆建立法人治理结构，吸纳有关方面代表、专业人士和公众参与管理。”其对法人治理的法律地位并没有作出具体的解释和说明。这既需要图书馆界积极推进落实法人治理改革，为立法提供可靠经验，也需要立法者全面和前瞻性地考虑我国国情和图书馆发展前景，尽快推进相关法律的制定和落实，切实保障法人治理的地位和图书馆在新形势下的改革。

4.2 保障理事会决策实权

南澳图书馆法案中规定的理事会权力都是掷地有声的决策实权，既拥有制定政策、规划，又拥有人事任免、经费管理的权力，甚至拥有投资的职能，但是我国的理事会基本都是以提出意见和建议为主。以上海市图书馆理事会于2014年10月28日审议通过的《上海图书馆理事会章程》来看，将理事会行使的10项职权中的绝大多数职权都以意见和建议结尾，只有一条指出：对图书馆国有资产的管理进行监督，其中并没有业务、人事和经费的决策实权。当然这与我国的行政、人事和财政制度是分不开的，改革的难度也相对较大。但是，群体代替个体制定图书馆的战略规划已成为大势所趋 。相对于馆长等领导层的个体或者单一成份的战略工作团队制定战略决策而言 ,多成份的制定主体对环境的把握会更加系统和客观[18]，而南澳理事会的成员组成包括各个行业的优秀代表，并且在制定规划以前，向员工、读者、主要合作伙伴以及相关负责人进行广泛的咨询，相比较于单一的馆长决策来说，其制定规划更具有全面性和科学性。因此相比较于其他的实权，落实理事会制定战略规划的权力具有非常大的现实必要性和可操作性。

4.3 建立公益与独立的理事会

南澳理事人员没有固定工资，成为理事一方面是出于对公益事业的热情和责任感，另一方面也是社会和行业对他们名誉和专业的认可。再者，虽然理事成员大部分由文化部长提名，但是公益性决定了其并无绝对的上级主管部门，所以其具有相对的独立性，能够不偏不倚的行使职权。随着我国经济和社会的发展，越来越多的人热衷于公益事业实现人生价值。因此大力提倡社会的奉献精神，让社会上既具有成功管理经验和专业素养又拥有坚定的社会主义价值观的人才投入到图书馆事业中来，还需要我国政府制定详细的方案以及社会进行积极的宣传和引导。

5 结语

南澳图书馆理事会自成立以来，在法律的有效保障和指导之下，积极履行自己的职责，有效应对社会变革所带来的挑战，努力将南澳的图书馆事业做强做大。经过70多年的运行实践，拥有了丰富的经验并取得了丰硕的成果，南澳州立图书馆以及地方公共图书馆展现出蓬勃的生机和活力，南澳的居民和全球的读者都能够享受到南澳图书馆特色、便捷和优质的服务。而走在图书馆法人治理模式改革路上的我国图书馆也正在积极地借鉴、实践和总结国内外法人治理的模式和经验，旨在走出适合我国国情的行之有效的法人治理道路，从而在“十三五”中取得管理、服务等方方面面的长足进步。

〔1〕 State Library of Queensland.AUSTRALIAN PUBLIC LIBRARIES STATISTICAL REPORT 2011-2012[EB/OL].[2016-11-09].http://www.nsla.org.au/sites/www.nsla.org.au/files/publications/NSLA.public_library_stats_2011-12_0.pdf

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〔17〕 蒋永福.论图书馆理事会制度[J].图书馆,2011(3):31-34

〔18〕 陈昊琳,柯平.美国公共图书馆战略规划制定对我国的启示：一种基于文本分析的研究[J].图书情报工作,2010(15)：11-15

The System of the Libraries Board of South Australia

Chai Yun

The Libraries Board of South Australia traces back to the year of 1856. Under the LIBRARIES ACT 1982， the Libraries Board is a statutory authority responsible for making library policies and administrating the State Library of South Australia and the public library network. The article mainly introduces the history, composition, organization and functions of the Libraries Board which could provide reference to the implementation of corporate governance for Chinese public libraries.

Public Libraries; System of Libraries Board; South Australia

G259.611

A

柴赟(1988-)，男，本科，山东省图书馆助理馆员，南开大学图书情报专业在读硕士。