“僵尸企业”土地资产处置研究

在经济新常态下，经济增速放缓、下行压力加大、行业环境恶化，企业的盈利能力下降、资产负债率大幅攀升，导致经营亏损、无力偿债的困境企业数量迅速增加，形成了一大批被称为“僵尸企业”的困境企业。从所有制来看，“僵尸企业”大多属于国有企业，国有企业改革不彻底是“僵尸企业”处置困境的主要因素之一。

土地产权是企业产权的重要组成部分，土地资产管理是企业管理的重要环节。在企业产权变更过程中，土地资产处置问题就成为企业资产处理的重要内容。本文将对“僵尸企业”的土地资产处置方式及相关法律问题进行研究，以期达到促进“僵尸企业”土地资源的优化配置和存量土地的盘活，促进企业过剩产能化解，推动“僵尸企业”有效处置的目的。

一、土地资产处置与化解产能、处置“僵尸企业”的关系

部分“僵尸企业”设立时间长，往往设备陈旧、技术落后、职工包袱重。随着我国城市化进程加快，城市规模不断扩大，以前位于市郊的企业现在已处于城市中心地带。近年来，在城市土地价值高速增长的背景下，“僵尸企业”往往占用宝贵的土地资源，却连年亏损，由此造成土地利用率低下，土地价值不能充分实现。同时，“僵尸企业”处置面临的主要困难在于，更新企业设备、革新现有技术、安置职工所需费用较高，资金问题成为改革去产能的主要障碍。“僵尸企业”占有高价值的土地资源，通过处置土地资产可以提高土地资源利用率，实现这些土地资产的价值，为企业带来可观的资金收入，用于更新企业设备、革新企业技术、偿还企业贷款、安置企业职工，从而推进产业升级、化解低端产能，增强企业市场竞争优势。因此，妥善处置企业土地资产有助于“僵尸企业”化解过剩产能。

二、通过土地资产处置化解产能的方式

在处置“僵尸企业”过程中，属于落后的产能，要坚决予以淘汰；不属于落后产能的，可以通过剥离、改进管理、债务重组、减轻包袱等措施提升效率，获得“重生”，或者通过国家给予相应的引导政策，逐步退出市场。在“僵尸企业”土地资产处置上，第一可以通过土地置换的方式，发现土地价值；第二可以通过就地改造的方式，向其它优质工业企业出租厂房，提高土地利用率。

（一）通过置换土地。

由于产业特性的原因，地块与城市中心商业区的距离，商业和住宅用地往往比工业用地敏感。因此，位于城市中心区域的地块用于商业服务的价值往往大于用于工业生产的价值。随着城市化进程不断加快，很多“僵尸企业”已处城市中心地带。“僵尸企业”，尤其是处于过剩行业的“僵尸企业”对其是否位于城市中心区域敏感程度较低；相反，城市中心地带的交通状况还会加大其物流和仓储成本。郊县城市相比中心城市，能提供更优质的物流和仓储服务，并且有比中心城市更优厚的政策扶持。在过剩产能“走出去”的背景下，“僵尸企业”通过将城市中心地块与郊县城市地块置换。可以获得一定土地差价，并可降低物流、仓储成本，享受相应的支持政策。

（二）通过就地改造方式。

除了通过置换城市郊区的工业用地，“僵尸企业”还可以通过就地改造的方式盘活土地资源。鉴于“僵尸企业”资产负债率高，企业可以引入民间资本在原有用地上新建厂房，将新建厂房向其他优质工业企业出租，获取租金收益，改善生产条件，化解过剩产能。通过新建厂房并出租的方式盘活土地资产可以帮助“僵尸企业”显著提升盈利能力和经营状况。同时，可以借厂房重建腾退现有过剩产能，还可以通过拓展资产租赁业务实现部分职工的安置。

三、“僵尸企业”土地资产处置面临的问题

（一）主管部门协调的问题。

在目前的体制下，“僵尸企业”土地资产的处置，涉及土地管理部门、国资、规划、工业等多个行政主管部门的管辖范围，单靠一个部门，很难统筹全局。同时，目前存在政策法规繁多、不能形成统一政策导向和步调的问题。如果各个行政主体如果不能很好的协调相互之间关系，则“僵尸企业”土地资产的处置将面临政策上、程序上的障碍，难以突破。

（二）政府过分干预的问题。

“僵尸企业”退出过程中，要正确处理政府与市场的关系。在充分发挥市场机制倒逼作用的基础上，政府不是救企业，不能盲目的插手干预，而应采取适当措施促进企业尽快顺利退出。在存在转型可能的“僵尸企业”改革过程中，政府应在尊重市场规律的前提下，给予企业支持政策，促进企业的重组兼并、转型升级，鼓励企业盘活资产，革新技术和设备，实现扭亏为盈。如果政府出于社会稳定等因素考虑，过度进行干预，可能导致优胜劣汰的市场机制不能在“僵尸企业”的治理中发挥作用，导致不公平竞争，甚至可能出现“劣币驱逐良币”现象。

（三）土地资产处置市场化的问题。

盘活存量土地就是要通过明晰土地产权，量化土地资产价值，促使存量土地資产以不同的价格进入相应市场进行交易，实现土地的产权流动与重组，达到生产要素与土地资源的优化配置。然而，在企业改革过程中，受制于内部阻力或成本压力等因素，由企业自主处置土地资产的情况较为少见。

（四）处置方式问题。

“僵尸企业”的治理，主要采用两种方式，一是破产退出，二是兼并重组。无论采用哪一种方式，都涉及到土地资产的处置。在“僵尸企业”土地资产的处置过程中，往往会面临土地资产的回收问题，若原有建设用地是通过授权经营或作价出资（入股）的方式取得，则政府不能以规划调整、整合资源等理由强制将土地收回。

（五）处置收益分配问题。

在经济下行压力加大的背景下，很多行业预期不明朗，企业融资困难，导致企业实施兼并重组的意愿不足。同时，在企业改革改制过程中，原授权经营或作价出资（入股）土地使用权，在政府收回、企业转让或置换后，其收益应当如何处置，并无明确的政策或规定。土地资产处置获取的收益，是归于企业还是政府，如何平衡企业的处分收益与“土地收益归地方”的原则，如何分配土地处置收益，成为企业处置资产的顾虑之一，也成为“僵尸企业”土地资产处置的障碍。

四、对“僵尸企业”土地资产处置的政策建议

（一）可重组整合的“僵尸企业”。

虽然土地资产系“僵尸企业”资产的重要组成部分，但很多“僵尸企业”土地资产既不能抵押，亦不能租赁，因而资产严重缺乏流动性。在处置这类企业的过程中可以鼓励企业通过市场手段自行调整产能结构、进行产业升级，扭亏为盈。从现行法规与政策来看，推进企业通过市场手段自行改善产业结构，必须把“僵尸企业”处置和土地使用制度改革有机地结合起来。

在土地资产方面，由于国有土地供给与交易市场受到严格限制，当企业需要通过处置土地资产获取资金进行转型升级时，企业需得到各级土地行政主管部门与城市规划建设部门等的许可。多部门之间如果不能积极配合，势必对“僵尸企业”盘活土地资产造成阻碍。因此，政策上应当充分协调相关各个行政主管部门间的关系，保障企业盘活土地资产的高效性与可行性。

在盘活“僵尸企业”土地资产过程中，应当坚持市场化路线，秉承企业为主导，政策予以配合的基本原则，尊重企业意愿，防止行政过度干预。对拥有完整土地使用权的企业应当减少土地交易过程中的行政干预，鼓励“僵尸企业”自主通过市场机制发现土地价值，从而实现资本的合理配置，盘活企业存量土地资产，化解过剩产能。同时，减少不必要的审批项目，明确审批时限，为办理去产能企业提供便捷高效的行政服务，才能推动企业通过市场化化解过剩产能。

（二）可清理退出的“僵尸企业”。

清退这些“僵尸企业”首先应站在地方政府与银行的角度，有效消除其顾虑才能真正实现“去产能”的目的。因此妥善安置企业员工，向银行提供有效的还款预期，才是清理此类“僵尸企业”的关键。由于土地资产价值不断得到显化，从政策上帮助企业极大变现土地资产，成为清退此类“僵尸企业”的重中之重。因此，对于此类企业应尽可能减免变现土地资产需要缴纳的费用，保障企业最大程度地变现土地资产，并将资金用于安置职工、偿还银行贷款，有关部门在必要的时候还可以提供政策扶持，从而提高银行和地方政府清退此类“僵尸企业”的意愿。

作者简介：张翔宇（1986.01—），女，四川成都，中国人民大学民商法在职研究生，国浩律师（成都）事务所律师，主要研究方向：基础设施建设、房地产、建筑工程等。