污染型邻避设施规划建设中公众参与机制研究

张骞

摘 要 近年來，无论是邻避设施的理论研究还是各地的邻避冲突，公众参与都是一个热点，而且取得了长足的进步，但在公众参与机制方面的研究还有不足。本文对邻避设施规划建设中公众参与的有效性进行研究综述。

关键词 邻避设施 公众参与 参与机制

一、引言

随着互联网时代的到来，越来越多的城市公共建设项目所引发的冲突被网络媒体曝光，公众对“自家后院”的公共建设项目充满担忧和抵制，这在学术上称为“邻避冲突”。邻避冲突是因具有潜在危险性、污染性和不舒适性等性质的公共设施遭到当地居民的强烈反对而引发的冲突。这些邻避设施通常能为大多数人谋福利，但其负面影响需要附近的居民承担，如高铁、火葬场、垃圾处理场、广场等属于典型的邻避设施。在这些邻避设施中，有一部分属于污染型邻避设施，它具有更高的环境负外部性和成本效益不对称性，如核电站、大型炼油项目、PX项目等。我国亟须在邻避设施尤其是污染性邻避设施规划建设中的公众参与形成统一、成熟的操作模式和政策机制，并逐步完善相关的法律法规，增强公众意识和参与程度。本文在文献综述的基础上，主要对污染型邻避设施公众参与的现状进行分析总结，深层次挖掘其背后的问题，从而可以清晰地反映污染型邻避设施公众参与的整体状况。

二、污染型邻避设施建设规划研究综述

20世纪90年代后，我国邻避设施中有关公众参与的研究文献开始出现，初期的研究主要集中在台湾地区。随着台湾经济的快速发展和人口密度的增加，土地资源日益紧张，许多大型公共项目不得不在居民区附近选址，居民的生活受到影响，健康受到威胁，财产遭受损失，使得邻避设施建设规划问题在台湾变得日益凸显。大陆在经济发展的同时，对邻避设施的研究也逐渐起步。总体而言，我国学者对污染型邻避设施规划建设的研究主要集中在以下几个方面：

（一）邻避冲突中公众参与理论的研究

李永展（1997）较早地对邻避现象进行了分析，指出信息的不公开、决策的不公正、沟通的不顺畅是导致邻避现象出现的重要原因，居民只是为了维护自身的合法权益和合理地表达自身意愿，并不是自私狭隘的表现。最后提出在邻避设施决策中引入公众参与机制，邻避设施信息公开透明，更容易与公众达成邻避设施的共识。汤汇浩（2011）从应对邻避效应的补偿机制和公众参与角度出发，指出邻避效应的社会心理补偿没有引起足够的重视，而公众参与制度和过程缺乏足够的代表性和问责性，并且参与面较窄。王奎明（2014）通过民意调查和核心因素分析，论证我国邻避运动是众风险认知基础上个体利益驱动的议题单一型，而非多元议题背景下的“政府挑战论”。

（二）邻避冲突中公众参与的重要性和必要性研究

李敏（2013）从城市公共政策制定过程中的公众参与角度，分析邻避设施规划建设中邻避冲突的特点和政府面临的困境，并在此基础上论证公共参与是推动政府解决邻避冲突的积极力量。吴祖泉（2013）以广州市恩宁路街区改造的公众参与作为案例，分析指出现阶段无论是自下而上的主动参与，还是自上而下的被动参与都未能有效协调多元利益。而第三方能够有效提升公众参与的能力，搭建与政府沟通的桥梁，并维护公共利益，是公共参与过程中不可忽视的力量。

（三）邻避冲突中公众参与的基本途径和战略对策

第一，垃圾处理场实证研究。张向和（2010）通过对重庆地区10个垃圾处理场的邻避效应分析，找到关键邻避因子，提出减缓公众邻避冲突的措施。杭正芳（2013）以西安市江村沟垃圾填埋场区位选择为例进行分析，综合运用区位论、博弈论、环境经济学等理论规划垃圾填埋场的区位，同时将公众参与纳入区位选择的每个阶段，努力消除垃圾填埋场的环境负外部性对周围居民的影响，确保项目的可行性。胡燕（2013）等以广州两座垃圾焚烧发电厂选址为例，证实了公众主动参与邻避设施规划的意愿显著增强，但邻避设施规划中的“政府——社会”协作关系仍不成熟。

第二，基础理论的研究和模型的构建。丘昌泰（2002）将台湾邻避情节分为萌芽、高潮、转型、成型四个阶段，并提出由邻避效应转型为迎臂效应（Yes In My Back Yard，YIMBY）的四项策略，文中特别强调公众参与对于邻避设施决策的重要作用。陈宝胜（2012）讨论了邻避冲突的历史和现状，指出中国大陆邻避冲突事件逐年增长，冲突范围扩大，冲突强度不断升级。鉴于严峻的形势，对此提出了多元协作治理的基本构想，让负外部性治理、公共政策制定、多元利益补偿、信息公开交流、城市建设规划等多元利益主体共同参与。

第三，邻避设施选址流程设计规划。刘晶晶（2013）从空间正义视角来看，阐述了邻避设施选址中存在的“外在”的空间分配正义失衡和“内在”的空间过程正义失衡，并提出多样化补偿以及从邻避设施选址决策的公众参与程度、参与阶段、参与方式等操作性方面来实现空间利益分配和过程正义。王丽娟（2012）讨论了影响邻避设施选址设置的五大因素：风险的感知、信息的不对称、选址程序、选址的公平性、信任问题，进而在这五大因素的指导下提出应对邻避情结的对策建议。

三、结语

随着我国邻避事件的频繁发生、邻避运动和冲突的不断升级，我国已经进入“邻避时代”。一方面，我国大部分污染型邻避设施规划建设还是以政府为主导，缺乏来自法律、社会、公众等方面的参与和监督；另一方面，随着互联网时代的到来和自媒体的蓬勃发展，越来越多的公众自发地参与到污染型邻避设施规划建设当中。为了更好地解决邻避冲突，推动我国污染型邻避设施规划建设的科学发展，从政府角度而言，要积极对待公众参与的问题，尽快推动自我职能的转变，构建制度化的协商渠道；从公众角度而言，要理性摘 要 近年来，无论是邻避设施的理论研究还是各地的邻避冲突，公众参与都是一个热点，而且取得了长足的进步，但在公众参与机制方面的研究还有不足。本文对邻避设施规划建设中公众参与的有效性进行研究综述。

关键词 邻避设施 公众参与 参与机制制定公众参与的章程和流程，实现公众参与的科学民主化；从法律法规角度而言，要尽快完善相关法律和行政规范，为污染型邻避设施规划建设的合法实施提供保障，为公众参与的合法性提供保障；从企业社会角度而言，要在实现自身利益的基础上，依法承担邻避设施所带来的影响，做好和公众的沟通工作；从环境技术角度而言，要确保环评机制的准确性和公正性，为公众提供科学的风险认知，获得公众的信任。

（作者单位为重庆交通大学经济与管理学院）

参考文献

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