领事保护“便”形记

徐颖

如今，“外交的穷亲戚”重要性越发凸显，领事服务成为“众人瞩目的灰姑娘”

2017年2月6日傍晚，尼日利亚上演了一场生命救援。

在尼务工的陕西人杨占行因患疟疾生命垂危，中国驻拉各斯总领事馆立即组织华人社团紧急救援。经过彻夜的透析治疗，杨占行逐渐脱离危险。

同时，在领事馆协助下，杨占行家属只用了短短40小时就从陕西农村赶到了拉各斯医院。

2016年11月14日凌晨，新西兰南岛发生7.5级地震。一天多的时间内，中国驻克赖斯特彻奇总领馆调集了18架次直升机将受困的125名中国游客全部安全撤离。

社交媒体上，深受“祖国力Max！”鼓舞的网友高呼“厉害了我的国！”

与时间赛跑，维护海外华人的生命财产安全和合法权益，这样的故事每天都在上演。外交部部长王毅曾说，“中国脚步走到哪里，中国领事保护与服务就会跟到哪里。”

2016年，外交部和驻外使领馆会同有关部门，妥善处置领事保护与协助案件10万余起，相当于差不多5分钟就有一起。

“穷亲戚”频现“首脑外交”

就在杨占行住院急救当晚，驻拉各斯总领馆还紧急处理了44名中国工友被尼有关执法部门抓扣的案件。当地时间23点前，全部被扣人员获释。

中国驻拉各斯总领馆总领事巢小良表示，这两起领保案件的妥善解决表明，以习近平同志为核心的党中央和中国政府高度重视海外华侨华人的生命财产安全。

外交学院外交学与外事管理系教授夏莉萍在接受《瞭望东方周刊》采访时说，党的十八大报告在谈及中国外交所取得的成绩时，将“坚定维护国家利益和我国公民、法人在海外合法权益”放在第一位。

而中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出要“完善领事保护体制”。

有数据显示，每年我国内地居民出境人次已超过1亿，境外注册中资企业超过3万家，在海外工作、生活、学习的中国公民也有数百万人。

然而，2015年，外交部领保中心和中国驻外使领馆受理的领事保护和协助案件数量达86678件，涉及中国公民95860人，造成1928人死亡。与2014年相比，2015年领保与协助案件总量增加27152件，增幅达45.61%。

外交部发布的《2015年中国境外领事保护与协助案件总体情况》报告称，“量率齐升、增幅扩大”的态势表明当前中国公民“走出去”面临海外安全形势仍然复杂、严峻，且呈现常态化、长期化趋势。

“在历史上，领事作为外交的一部分所受到的重视，还是不够的。”夏莉萍向本刊记者解释，如今“外交的穷亲戚”重要性越发凸显，领事保护工作成为“众人瞩目的灰姑娘”。

2016年1 1月14日凌晨，新西兰南岛发生 7.5级地震。中国驻克赖斯特彻奇总领馆调集了18架次直升饥，将受闲的125名中国游客全部安全撤离

“由于其为普通民众服务的性质，领事保护工作成为落实‘执政为民‘外交为民指导思想的重要抓手之一。”她说。

2014年11月，习近平总书记出席中央外事工作会议时强调“要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加强保护力度”。

夏莉萍指出，“领事保护曾被普遍认为是国际事务中的低级政治问题，但如今却越发成为高级政治会晤的重要内容。”

2014年9月，习近平主席在与马尔代夫总统会谈时表示，希望马方采取有效措施切实保障中国游客安全和合法权益。2015年5月20日，国务院总理李克强访问巴西期间，也表示希望巴西联邦和地方政府更加重视保障中国企业特别是中小企业和侨民的安全与合法权益，为他们在巴西投资兴业创造更好环境。

“应急领事保护的成功实施离不开有关国家的支持，而首脑外交对双边关系的促进无疑为此打下了坚实基础。”夏莉萍说。

2014年，利比亚局势动荡。8月2日，在利工作的79名中国公民搭乘希腊海军“撒拉米斯”号军舰抵达希腊首都雅典。在此之前，习近平主席一月之内两次访问希腊，李克强总理也对希腊进行了正式访问，这十分罕见。

希腊外交部8月4日发表声明，称希腊这次用军舰帮助中国公民撤离的行动，再次显示出两国关系十分牢固，表明在习近平主席和李克強总理分别对希腊进行过境访问和正式访问后双方的全面战略伙伴关系正继续向前发展。

“这表明‘外交为民不仅仅是领导人的一种话语，更是切实的行动。”夏莉萍告诉本刊记者。

预防性领保“尽量把问题解决在当地”

外交部领事司司长郭少春在2016年度领事工作国内媒体吹风会上称，2016年外交部和驻外使领馆会同各有关部门，妥善处置领事保护与协助案件10万余起，相当于差不多5分钟就有一起。

而公安部数据显示，2016年内地居民出境已达1.37亿人次，如此计算，当年出境的内地居民每万人次发案率达到7.3件左右。2015年，这一数据为6.77件，2014年为5.1件，2013年为4.25件。

可见，走出国门的中国公民和企业对领事保护与服务的刚性需求呈持续增长趋势。

旁证领事保护和协助工作现状的另一组数据是，成立于2014年9月的外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心“12308”24小时热线电话在2016年共接听约8.5万通来电，平均每隔6分钟就会接到一通来电。

夏莉萍告诉本刊记者，十八大以后我国领事保护预防机制的建设措施更为细致。对2011年和2014年两次利比亚撤离行动进行对比可以发现，领事保护预警信息发布情况有很大改进。

2011年2月19日和22日，外交部和商务部网站首次发布了关于利比亚危险局势的预警信息，但此前中国驻利使馆网站并未显示相关信息。

2014年，从7月13日利比亚两派民兵武装在首都的黎波里爆发冲突至7月29日凌晨，中国驻利使馆经商参处网站共发布了66条相关信息。

“这一系列预警信息可助中国公民及时了解外界情况，以避免出现大规模转移的被动局面。” 夏莉萍说。

2014年，外交部领事司开通“领事直通车”微信公众号，目前总订阅户超过16万。2016年7月1日在“今日头条”App开通的“领事直通车”政务头条，阅读量超过330万。

据郭少春介绍，2016年度中国领事服务网、“领事直通车”微信平台和政务头条号共发布安全信息240余条。

夏莉萍补充说，2016年外交部领事部门还将海外安全提醒明确分级，分为“暂勿前往”“谨慎前往”“注意安全”三个等级。

“这是一个巨大进步，”她告诉本刊记者，其实很多发达国家早已将海外安全提醒明确分级，“但考虑到对外关系的敏感性，我国此前并未实现。”

王毅在2016年全国两会期间回答记者提问时表示，“预防性领保是我们今后工作的方向，比如加强安全防范意识的普及，在有条件的国家设立警民合作中心，聘用当地领保联络员等。”

“我们要把领保工作的关口向国外前移，缩短领保反应的时间，提高工作效率，尽量把问题解决在当地，避免大规模转移带来不必要的损失。”王毅说。

2016年lO月，被索马里海盗劫持的我国船员第二批人员回国

创新联动机制，破解“供需矛盾”

2015年，自3月29日到4月6日，中国海军护航编队共赴也门执行了4次撤离任务，成功撤离中国公民629人。时任中国驻也门大使馆武官刘永选大校告诉《瞭望东方周刊》：“军舰紧急靠岸并不常见，从申请到靠岸一般要一个月的时间，而这次我们只用了4天。”

中国驻也门大使田琦对本刊记者表示，“成功撤离充分体现了中国政府保护海外公民安全的坚定决心，这是各部门团结协作、共同努力的结果，是中国特色大国外交的重要实践。”

2016年11月22日，以色列发生特大火灾，第三大城市海法受灾严重。24日，海法市宣布进入紧急状态，中国驻以色列大使馆连夜出动大巴重新安置中国留学生。25日一早，当其他国家留学生还在想法投亲靠友，中国留学生已经在特拉维夫（以色列第二大城市）的酒店里悠闲地吃早餐。

有评论说，中国护照的含金量，不仅是说走就走的出发，更是在危险时祖国可以带你回家。

在夏莉萍看来，“祖国力Max”得来不易。2011年，外交部领事司负责人在接受媒体访谈时表示，驻外领事干部编制自1994年以来就再没有增加。 与此同时，中国内地公民出境人次则增长了10多倍，领事保护案件增长了70多倍。

2012年，时任外交部领事司副司长、领事保护中心主任的郭少春曾透露的一组数据是：“大约600名驻外领事官员，平均每名领事官员要负责处理大概13万名在外中国公民的领事保护事务。”

其实，这600多人中，“专司领保工作的人员不到一半，毕竟领事保护只是领事工作的一部分， 除了应对领保案件外，领事官员还要承担签证、公证、认证等多项领事工作。”夏莉萍告诉本刊记者。

她认为，十八大后领事保护机制创新值得关注。“在老挝考察时，我了解到中国驻琅勃拉邦总领事馆只有5名工作人员。2016年初，该国出现中国公民被袭身亡事件后，该馆开始与老挝军方及警方联合构建安全联防机制。”

她进一步解释说，在外交投入有限的情况下，各主要发达国家政府纷纷采取改革措施，寻求与各方合作，分担领事保护责任。合作方向有三：向上，即通过国际组织的方式，典型如欧盟集体领事保护;平行，即国家间达成合作协议，如美国、英国、澳大利亚、加拿大和新西兰等国在领事事务方面的合作;向下，即外交部同政府其他部门、非政府组织及私人机构合作。

“从中国的实践来看，主要是‘向下分担领事保护责任。”夏莉萍告诉本刊记者。目前，我国已初步建立起了各方力量广泛参与的“大领事”工作格局，即中央、地方、驻外使领馆、企业和个人“五位一体”的领保联动机制。

比如，以色列发生特大火灾后，不仅中国驻以色列大使馆反应迅速、组织有序，海外华人团体也及时通过facebook、微信和微博，传递灾情和使馆保护信息;中国在海法当地的学生联合会机构也积极在撤离和安置中进行自我管理，统一联络和组织。

领事保护没有完成时，只有进行时

“领事保护是国家综合国力的体现，也是‘海外民生工程，”中国驻法兰克福总领事王顺卿告诉《瞭望东方周刊》。

在夏莉萍看来，十八大以来，随着“外交为民”理念的不断践行和发展，领事保护工作在外交格局中的地位和作用不断凸显，领事保护机制也在实践中不断创新和完善。比如，持续推进中外人员往来便利化，提升中国护照“含金量”;加强领事工作法制化、信息化建设，不断提升领事服务水平。

2011年在利比亚中国人员撤离行动前，只有6000 名中国公民在外交部官方登记，这一数字不到实际数字的20%。为了改变这种局面，外交部和商务部组织研发，分别于2013年推出了“出国及海外中国公民自愿登记”系统和“对外投资合作在外人员信息管理”系统，以满足海外领事保护的需要。

“在领事保护应急机制建设方面，考虑也更为长远。”夏莉萍告訴本刊记者。过去在一些重大突发事件面前，中国领事保护工作强调速度效率，很少考虑经济成本和未来影响。例如，2011年的利比亚大撤离取得了举世瞩目的成就，但耗资巨大，难再复制。

“而2014年再次撤离利比亚时，外交部和中国使馆强调企业和公民采取安全措施，尽早撤离，政府提供协助;在撤离方式的选择上也更为理性，并未出动政府包机，而是鼓励公民自行前往机场购买机票，最后组织撤离时选择了陆路方式。”她强调。

同样，2015年尼泊尔大地震后的撤离行动也显示出施救和自救相结合，商业渠道和非常规渠道互为补充的特点。

夏莉萍特别提到，2016年2月28日， 由全欧旅游同业联合建立、多方募集的中国公民旅欧应急救援基金正式启动。“海外公民一旦出事，资金由政府全权承担并非长久之计。成立这类基金，是积极创新之举。”

领事保护的国际合作也初具成效。2016年， 代号为“联合撤侨2016”的中英联合撤侨室内推演在南京举行，这是中国首次与外国进行此类演练。夏莉萍告诉本刊记者，据新华社报道，双方26名代表就撤侨政策、实践经验等9个专题开展研讨交流，并以第三国政局动荡，政府军与反对派武装冲突造成大量人员伤亡，针对外国侨民恐袭事件不断发生为背景，进行了联合撤侨室内推演。

“相对于上亿人次的出境人员总量来说，我们领事保护和服务的资源、手段还相当薄弱，但是，‘外交为民是我们不变的宗旨和不忘的初心。”郭少春在2016年度领事工作国内媒体吹风会上说。

他援引王毅的话说，“海外民生工程只有进行时，没有完成时。中国脚步走到哪里，中国领事保护与服务就会跟到哪里。”