促进青海经济发展的财税政策思考

◆林 青

促进青海经济发展的财税政策思考

◆林 青

由于自然和历史的原因，与全国平均水平相比，青海经济发展落后，民生改善和追赶全国发展步伐的要求迫切，与全国同步实现小康社会的任务艰巨，必须从顶层设计层面加大对青海的扶持力度。文章通过对近年来青海经济税收发展状况和青海经济发展的制约性因素的分析，从财税政策角度就促进青海经济发展进行思考并提出建议。

青海；经济发展；财税政策

习近平同志多次强调，全面建成小康社会，一个地区一个民族都不能落下。青海位于祖国西部、青藏高原的东北部，是长江、黄河、澜沧江的发源地，素有“中华水塔”之美誉。全省总面积占全国总面积的十三分之一，是联结西藏、新疆与内地的纽带，全省平均海拔3000米以上，地大物博、民族众多，具有生态、资源、稳定上的重要战略地位。近年来，青海省认真贯彻落实“四个全面”战略布局要求，依托国家西部大开发、支持青海藏区发展及“一带一路”倡议为全省经济发展带来的机遇，经济税收均取得了较好成就。但同时，由于自然、历史等多种原因，青海经济相对落后，与全国平均水平的差距仍然很大，实现与全国同步全面建成小康社会的任务十分艰巨。本文拟通过部分经济税收数据对青海经济税收发展现状、制约性因素和存在问题进行分析，从财税政策角度就促进青海经济发展进行思考并提出建议。

一、近年来青海经济税收发展现状

（一）青海经济发展现状及特征

1.从经济总量上看，青海经济持续平稳发展，但规模依然偏小。自2010年以来，青海经济总量不断扩大，地区生产总值由2010年的1350.43亿元攀升到2016年的2572.49亿元。虽然经济取得了长足发展，但受地理位置、人口规模等因素影响，青海经济总量仍然较小，2016年在全国31个省市区中经济总量仅高于西藏自治区，位列第30名，人均地区生产总值、居民人均可支配收入等主要经济指标也都位于全国倒数几位。

2.从产业结构来看，青海产业结构不断优化，但产业结构单一的格局并未根本改变。随着青海经济的不断发展壮大，经济结构调整的力度也在不断加大。2016年青海省第一、二、三产业的比重分别为8.6:48.6:42.8，其中第一产业比重比2010年降低1.4个百分点，第二产业比重降低6.5个百分点，第三产业比重提高7.9个百分点。自2012年以来，第二产业比重逐步降低，第三产业比重逐步提升。可以看出，近几年在经济增速回落的背后，青海经济结构调整的步伐也有所加快，这些趋势性变化显现了结构优化迹象。但从横向来看，青海第二产业所占比重较大，特别是新能源、新材料产业整体规模仍然偏小，对经济的拉动作用有限，一段时期内经济的增长仍然主要依赖于原有的石油、电力、有色金属、化工、煤炭等传统行业，第三产业所占比重相对较小，产业结构单一的格局并未根本改变，产业结构调整有待持续深化。

3.从发展动力来看，消费带动作用增强，但投资对经济的拉动作用开始减弱。由主要依靠投资拉动向投资、消费协同带动转变。投资是拉动经济增长“三驾马车”中的主力，“十二五”时期青海累计完成全社会固定资产投资11,934亿元，但增速由2011年的34.2%下降到2015年的12.3%，投资效益系数（地区生产总值增加额/同期投资额）也由2011年的0.22降低到2015年的0.03，投资对经济的拉动作用开始减弱。作为另外一驾马车的消费，带动作用却开始增强，“十二五”时期，青海全社会消费品零售总额由2010年的413亿元增加到2015年的691亿元，增长67.3%，其与地区生产总值的比值由2011年的24.7%上升到2015年的28.6%，其增速虽趋缓下降但反超投资增速的势头明显。而青海出口份额依然偏小，出口对经济的带动力有限。综上可以看出，青海已进入由主要依靠投资拉动向投资、消费协同带动的动力转换期，也进入了从供给端和消费端双向发力的关键阶段，供给侧结构性改革的成效初露端倪。

（二）近年来青海国税收入现状及特征

1.从收入总量来看，国税收入增速逐年下降，由双位数增长递减为负增长。近年来，青海国税收入绝对量大幅增加，“十二五”约为“十一五”的2倍，占地方总体税收的比重为52.8%。但增速下降趋势十分明显，2011年至2016年全省国税收入年均增速（现价）分别为16.45%、6.28%、-6.79%、-16.21%、-0.8%。

2.从分税种情况来看，以2016年为例，增值税、消费税、企业所得税、车辆购置税作为四大主体税种，完成收入1,583,879万元，占税收收入总额的99.3%。其中，增值税比重高达64%。从长远看，较多依赖间接税、直接税比重偏小的特点，抑制了青海的生产性经济活动，使国税收入缺乏后劲。

3.从分产业情况来看，“十二五”期间，青海煤炭、石油、化工、黑色金属、有色金属等资源型传统产业占国税收入的比重平均为50.53%，占工业税收的比重平均为71.1%。即使2016年营改增后，上述产业税收占国税收入的比重仍超过三成，占工业税收的比重仍超过70%。“十二五”期间，青海省医药制造业、酒及饮料制造业、计算机通信和电子设备制造业、装备制造业、食品业等成长性较高的制造业税收收入年均增长10.2%，而占全省国税收入的比重仅有3.8%，低于全国水平11.1个百分点，在西北五省区中低于陕西、新疆、宁夏三个地区，除酒及饮料制造业、医药制造业年缴纳税收收入规模超过亿元外，其他行业税收收入均在5000万元以下，对青海国税收入的拉动作用远远不足。服务业税收占全省税收收入的平均比重为34.9%，在西北五省区中最小，低于全国比重19.8个百分点。

二、加快青海经济发展面临的问题

（一）青海经济发展的制约性因素

1.恶劣的自然环境制约了青海经济的发展。青海大部分地区大气含氧量仅为内地的70%，直接影响劳动者体力及脑力的发挥。

2.偏远的地理位置制约了青海产业发展。一方面，青海地理位置偏远，远离各区域经济中心，远离重要贸易通道，运输成本高，招商引资难，临近省份同属不发达地区，对青海经济辐射能力有限；另一方面，青海地广人稀，市场容量小，民间资本匮乏，企业发展难以形成规模。

3.经济发展与环境保护面临两难困境。青海资源富集，已探明的129种矿产资源中，9种居全国首位，23种居全国前三位，资源储量潜在价值占全国保有量储量潜在价值的19.2%，是今后国家重要的资源接续地区之一。近年来，基于生态文明建设和环境保护需要，三江源地区（玉树、果洛和黄南）为保护“中华水塔”和“生态屏障”，不考核GDP,虽然资源丰富，但禁止开发，而在其他地区实行保护性开发，部分行业税收收入下降明显。以煤炭行业为例，在2012年达到年入库最高峰值26.14亿元后，2016年收入规模迅速滑落至不到4亿元，成为国税收入重点行业中减收最为严重的行业，收入占比也由最高年份的14.7%下降至2.4%左右。因此，有必要合理评估青海在生态环境保护方面所作出的贡献，并给予相应的补偿。

（二）税收体制和税收政策方面存在的主要问题

1.区域间税收政策不平衡。青海省近一半人口为少数民族，98%的面积为民族地区，青海除西宁、海东两个市外，六个州均为民族自治州，但是青海缺少与民族自治区相类似的省级层面税收政策支持。西宁的常住人口和地区生产总值指标在青海领先，但在西北五省区省会城市中排名倒数第一。原因是多方面的，就税收政策差异性比较，乌鲁木齐和银川属于自治区，可享受民族自治地方政策（如减征或免征企业所得税地方留成部分）；就区位、资金、人才等禀赋比较，其差距不言而喻。因此，西宁实际上已成为政策和禀赋上的高地。而六个州的税收收入主要来源于采掘业、矿产品粗加工业和水电业等三大行业，占比平均达到86%，税源结构单一且集中度高，较大地影响了民族地区税收发展的可持续性。

2.新能源产业发展投入与产出不匹配。近年来，青海大力发展太阳能和风力发电等新能源产业，已形成较为完成的产业链，受行业特点和产业政策影响，未产生与之相匹配的经济和社会效果。2015年，全省光伏发电企业销售收入达到33亿元，其税收收入不过1000万元。一方面，光伏发电属于投资密集型和基础设施建设行业，固定资产进项税额较大且国家对光伏发电实行即征即退50%增值税和“三免三减半”企业所得税的优惠政策，预计投产6年内没有税收贡献。加之，国家光伏电价补贴资金的补贴对象为电网企业，补贴资金政策不属于增值税应税收入，不征收增值税，电网企业购销新能源电量时，产生价格倒挂，造成电网企业的增值税税收收入明显减少，甚至无法实现增值税。因此，有必要完善现行光伏发电的价格补贴政策，制定新能源行业对减少石化能源消耗和生态保护的补偿政策。

3.普惠性的政策设计使得政策效应逐步弱化。青海地处西部偏远地区，经济发展缓慢，经济总量偏低，主要集中在原材料生产、能源开采、初级农业加工等产业，现行的优惠政策主要是体现为地区、产业的扶持及保护性方面的税收优惠措施。而这些税收优惠遍及各行各业，项目繁多，许多优惠政策无法单独针对西部偏远地区进行制定，导致青海省税收优惠效果弱化。例如：近年来，西部大开发所得税政策是青海省减免税金额最大的税收优惠政策，主要是享受15%的优惠税率。由于经济发展滞后，企业普遍效益不佳，与全国统一的高新技术企业享受15%税率的所得税政策相比，其政策效应正在逐步弱化。从该项政策的落实情况看，2013—2016年减免税金额呈现先增加再回落的态势，由2013年的6.28亿元增加到2014年的14.61亿元，再回落至2015年的8.49亿元，2016年跌至1.02亿元。距离西部大开发税收优惠政策到期尚有3年多，效应弱化态势明显。

三、促进青海经济发展的财税政策建议

（一）财政政策方面

1.对青海因生态环境保护做出的经济贡献进行综合评估，从国家层面建立补偿机制，给予相应补偿。

2.实行差异化产业政策，尽快将光伏产业发展优势转化为财税优势。青海随着新能源产业的快速发展，已经成为全国最大的光伏发电基地，而在现行新能源电价结算机制下，电网企业购进光伏发电与销售电价倒挂问题明显，使光伏发电企业无法实现增值税和企业所得税。因此，建议国家支持青海根据该省实际调整光伏发电价格结算机制。将可再生能源发电补贴资金直接补贴于新能源企业，确保青海省电网企业购销水电、火电电力产品所实现的存量增值税不受影响。同时，建议对新能源产业形成的减少化石资源消耗贡献和税收优惠减少的收入给予合理的补偿。

3.优化税收分成。为加大对青海生态文明建设和扶贫攻坚工作支持力度，针对青海财政收入低、财政自给能力差的实际，建议国家将消费税和车辆购置税收入划归地方，企业所得税中央分成部分全部留归地方，以支持落后地区经济社会发展。

（二）税收政策方面

1.在生态文明建设方面：建议制定生态文明建设专项税收政策，促进青海省生态文明和循环经济发展先行区建设。修订《环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）》或单独制定适用青海省的生态文明先行区建设项目企业所得税优惠目录，将高原生态建设和修复纳入目录范围；鼓励节能环保投资，扩大青海企业用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备投资额的税额抵免比例；支持地方特色企业在青海延长产业链，对在青海进行农产品深加工的企业实行增值税和所得税优惠政策。

2.在推进西部大开发方面：建议将西部大开发所得税优惠税率降至10%。同时，降低政策准入门槛，扩大受惠企业的范围，将不在《西部地区鼓励类产业目录》内的青藏高原重点特色优势产业、支柱产业，如生物医药藏药、优质酿酒青稞种植与酿造、枸杞制品加工与生产纳入西部大开发优惠范围，促进青海省鼓励类产业发展；此外，适当降低主营业务收入占总收入达到70%的比例限制，在税收上优先鼓励和支持青海具有市场潜力和投资价值的重点产业发展。

3.在鼓励民族地区发展方面：民族地区蕴含着丰富的特色资源，发挥民族地区的特色资源优势，打造一批专业化、标准化的民族产业示范基地是民族地区发展经济、脱贫致富、实现全面小康的重要途径。因此，建议国家将青海省民族地区增值税、所得税收入的中央级部分全额返还给民族地区，专项用于支持民族特色产业发展，尽快打造一批全国性的民族特色产业孵化中心、具有全国影响力的民族特色产业基地。

4.在鼓励青海地域经济发展方面：推广西藏等地专项优惠政策。适当赋予青海省人民政府税收立法权限，使税收优惠政策更符合当地实际，缩小周边省区因税收政策“洼地效应”给青海造成的发展剪刀差。

（责任编辑：盛桢）

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2095-1280(2017)04-0037-04

林 青，女，青海省国家税务局科研所所长。