完善人大代表间接选举制度的思考——以辽宁贿选案为起点*

李 雷

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

完善人大代表间接选举制度的思考
——以辽宁贿选案为起点*

李 雷

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

辽宁贿选案是建国以来第一起公开处理的发生在省级层面的人大代表贿选案件，该案件违反了若干法律，冲击了人大制度的理论基石，对人大代表间接选举造成重大破坏，影响了国家机关权力行使的合法性基础，违背了人民代表行使权利的初衷。在依宪治国背景下，当前法治建设各个层面日益进步，然而在省级人大发生如此大规模的贿选案件，必须重新审视人大代表间接选举制度，在坚持现行选举制度的同时，深入梳理认真反思，探寻间接选举制度的不足，并以此为契机革新人大代表间接选举制度。如从根源上尊重人大制度重视代表选举，完善补正《选举法》部分条文，扩大直接选举的层级，增加间接选举的透明度，健全代表与选举人之间的联系沟通监督机制，提高公民素质培育良好的选举文化等。

辽宁贿选案；人大代表；代表法；选举法

一、引言

作为民主化过程的一种现象，贿选与民主政治如影相随，几乎遍及世界政治的每个角落*李月军.理性选择制度主义视角下的“衡阳贿选省人大代表案”[J].人大研究,2014,(6):9.。辽宁贿选案由于案件性质特殊，涉案人员众多牵涉面极广，需要较长时间的调查处理，截至目前贿选案的前后过程，贿选细节，涉案人员处理还没有完全公布。但从张德江委员长对该案件的定性*2016年9月13日张德江委员长指出：“辽宁拉票贿选案是新中国成立以来查处的第一起发生在省级层面、严重违反党纪国法、严重违反政治纪律和政治规矩、严重违反组织纪律和换届纪律、严重破坏人大选举制度的重大案件,是对我国人民代表大会制度的挑战,是对社会主义民主政治的挑战,是对国家法律和党的纪律的挑战,触碰了中国特色社会主义制度底线和中国共产党执政底线。”，以及逐步深入的公开报道，整个案件的轮廓已经日益清晰。

辽宁省在2013年1月第十二届全国人大代表选举中，发生了严重的拉票贿选事件。此次辽宁省619名省人大代表选举产生102名全国人大代表(其中辽宁省有94个名额，全国人大常委会另行分配8个名额)，有523名省人大代表涉嫌受贿牵连此案。2014年9月和2016年2月中央巡视组两次巡视辽宁，发现辽宁贿选案的线索，逐步揭开了贿选事件的面纱*中央巡视组巡视辽宁后，查处了辽宁干部任用领导打招呼、拉票跑要之风较为突出等问题，建议辽宁省委吸取换届选举工作的教训，坚决查处拉票贿选，杜绝类似问题再次发生。并在辽宁“回头看”的整改报告写道：“辽宁的政治生态已遭到严重破坏，有些问题积弊较深，彻底扭转仍需时日。”资料来源于网易新闻，http://news.163.com/16/0914/00/C0SRHGI40001124J.html，2016年11月1日最后访问。。随后张德江委员长于2016年9月13日主持召开了十二届全国人大常委会第23次会议，表决确定45名辽宁省全国人大代表因拉票贿选当选无效，并决定成立辽宁省十二届人大七次会议筹备组，代行省人大常委会部分职权*辽宁省十二届人大常委会，本来由62名人员组成，目前已有38人代表资格被终止。故辽宁省人大常委会现有成员已经不足半数，无法正常召开会议，不得不由筹备组代行常委会的部分职权。，负责筹备召开辽宁省十二届人大七次会议等相关事宜。2016年9月18日筹备组刊发公告，终止了涉嫌受贿的454名辽宁省人大代表资格*辽宁贿选案件中有523名省人大代表涉及此案，2016年9月18日筹备组刊发公告，终止了454名辽宁省人大代表资格。公告指出其他涉案代表，“有的已经在此前辞去代表职务，有的已调离本行政区，代表资格已经终止。”，并立即着手省人大代表的补选工作，2016年10月21日辽宁省14个设区的市和有关选举单位补选并公示了447名新的省人大代表，并将于近期召开会议逐步选举省人大常委会组成人员和全国人大代表。至此，辽宁贿选案的补正措施行将结束，至于对涉案人员的责任追究，后续将由纪检部门和司法机关依法处理*辽宁贿选案的某些头面人物，早已落马并已经进入司法程序。如辽宁省委原书记王珉，省人大常委会原副主任王阳、郑玉焯，原省委常委、政法委书记苏宏章等。。

二、人大代表间接选举制度的实践和理论渊源

在人民代表大会制度下，人大代表受人民的委托直接行使国家权力，其作用异常重要。各级人大代表被定位为人民派往各级人大的使者，是代表人民行使当家作主权力的人*秦前红.走出书斋看法[M].上海：上海三联出版社，2015.45.。此次贿选案件涉及523名省人大代表和45名全国人大代表，按照《选举法》*《选举法》的全称为《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，本文为表述方便，以《选举法》指代全称，下文中《组织法》《代表法》的使用规则同理。的规定，全国人大代表和省人大代表属于间接选举产生，即由下一级人大代表选举产生上一级人大代表。要分析辽宁贿选案的法律性质，首先必须厘清人大代表选举中间接选举制度的渊源。

(一)人大代表间接选举的历史沿革

民主作为一种永恒的价值理念，进而在实践中与各个国家具体国情结合，形成行之有效的民主制度依然是一个沉重话题*董敬畏.贿选、恩庇与基层治理——以Y村为例[J].浙江学刊,2015,(1):194.。近代启蒙思想认为，对公民自由和权利威胁最大的莫过于公权力的滥用，为防范公权力对自由和私权的侵犯，启蒙思想家们设想了一系列制度，如以权利限制权力，任期限制，分权制衡等等。早在美国独立战争结束以后，建国先贤萌生了“选举是防止权力滥用的最佳手段”的理念，自那时起用选举议会代表和公职人员的方式来控制公权力逐渐演变为一股世界潮流。我国也概莫能外，自新中国确立人民代表大会制度以来，人大代表必须由选举产生自然是毫无疑义的。我国人大代表选举自始至终遵循直接选举和间接选举并行的原则，1953年《选举法》规定，乡镇人大代表由直接选举产生，省、县和设区的市人大代表由间接选举产生*参见1953年《选举法》第3条：全国人民代表大会之代表，省、县和设区的市人民代表大会之代表，由其下一级人民代表大会选举之。乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会之代表，由选民直接选举之。，现行《选举法》自1979年制定以来，始终将县人大代表纳入直选范围*参见现行《选举法》第2条：全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。，县级以上人大代表仍然遵循间接选举的原则。自现行《选举法》实施以来，前后经历了6次修改，特别是将农村与城市每一名全国人大代表所代表的人口数的比例从4∶1过渡到1∶1，充分体现了选举的进步，适应了时代发展的步伐。虽然人大代表直选的方式和范围在每次修法时都会陷入热烈讨论，学界也有声音呼吁将人大代表直选的层级提高到地级市甚至省级，然而，时至今日人大代表直选的方式和范围与1979年相比仍然没有变化。

(二)人大代表实行间接选举的法理论证

宪法规定*参见宪法第2条：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；第3条：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民通过选举将权力交给人大代表，由人大代表组成权力机关，并派生出行政机关、审判机关和检察机关。从本质上来说人大制度也是一种代议制度，而代议制必然涉及到选举问题，在代议制出现后，民主的含义由“人民的统治”转变为“人民选择统治者”*孙莹.反贿选立法比较分析[J].广东行政学院学报,2015,(3):36.。按当前对民主朴素的认识，由人民直接行使权力管理国家和社会事务是实现民主最充分的状态，但现代国家各项事务日趋复杂专业，没有那种“小国寡民”的实验平台来实践直接民主，故最现实的做法仍然是实行间接民主，由人民选举代表管理国家事务。

在代议制民主模式下，必然又存在直接选举和间接选举的问题，诚然，西方国家越来越倾向采用直接选举的方式，毕竟，直接选举能强化对代表的监督，密切代表和选民的关系，培育选民参与公共事务的热情。而我国人大代表选举采用直接选举与间接选举相结合的方式，自有其必然性。首先，从本质上来说，在西方国家的国家性质发生改变之前，无论采用何种选举模式，都是为了更好地维护和延长资产阶级的统治；而我国的国家权力属于人民，无论是直接选举还是间接选举的人大代表，从根本上来说都是为了维护人民的利益。其次，一般说来在我国现行的选举制度下，层级越高的人大代表，综合素质越高，工作能力越强，从政经验越丰富，责任心越突出，故由本级人大代表再选举上级人大代表，往往是本级人大代表中最优秀的那一部分代表入选。按照密尔的观点：这种选举人已经是挑选出来的一群人，可以指望在智力和品质上超过选民的一般水平，他们做出的选择较之群众自己的选举，被认为可能是更慎重和更开明的*[英]J.S.密尔.代议制政府[J].汪瑄译.北京：商务印书馆，2014.141.。最后，我国国土广袤人口众多，公众参与公共事务的热情还没有被完全激发出来，立刻实现所有层级的人大代表直选条件还不成熟，短期看来是不现实的，人大代表间接选举制度在相当长一段时间内还必须继续保留。

三、辽宁贿选案对人大代表间接选举制度法益的破坏

人大代表选举制度经过几十年的发展，虽然偶有波折*最引人注目的莫过于发生在2013年名噪一时的“衡阳贿选案”，彼时，518名衡阳市人大代表和68名选举工作人员收受贿赂，涉案金额高达1.1亿元，在衡阳市选出的76名湖南省人大代表中，有56名省人大代表涉嫌贿选被取消代表资格。，但总体上通过选举能产生合格的人大代表，顺利完成人民的嘱托。贿选或者私下拉票只可能是局部范围的，以往在各地选举中发生的弊案也基本能佐证这样的推断*秦前红.衡阳贿选案颠覆传统选举叙事[EB/OL].[2016-11-12].原文刊载于共识网，http://www.aisixiang.com/data/71045.html.。 然此次辽宁贿选案，被张德江委员长定性为“严重破坏人大选举制度，是对我国人民代表大会制度的挑战，是对社会主义民主政治的挑战。”该案件的危害性和违法程度可见一斑，站在公法学的视角，分析该案违反的宪法性法律，能更清晰地认知该案对人大间接选举制度背后法益的破坏。

(一)冲击宪法明确规定的人民代表大会制度的权威性

人民代表大会制度是我国根本的政治制度，人民代表大会制度执行的效果，直接关系到国家政权能否平稳运行。自1954年实施人民代表大会制度以来，除了文革期间人大制度的发展有所停滞以外，在剩余时间内，人大制度运行有序效果良好日臻完善，促进了社会主义民主的发展。然而辽宁贿选案则扭曲了人大制度在公民心目中的形象，严重削弱了人大制度的权威性。第一，人大制度要充分发挥自身的优越性，前提是人民代表对人民负责，审慎行使人民赋予的权力。贿选代表在行使代表权利时，不言而喻，将优先考虑自身利益，首先会想方设法把贿选投入的成本弥补回来，另外还希望能利用代表身份，谋取更多私利，否则又何必冒触犯法律的风险去贿选。因此，在贿选本身具有原罪的情况下，怎么能指望贿选代表会设身处地的为人民利益着想。第二，人大代表采行直接选举与间接选举相结合的方式，整个选举体系层层下移环环相扣，间接选举环节上一层级代表贿选必然牵涉到下一层级，因此省级层面的代表贿选往往牵涉上下三级人大代表，冲击该省整个人大体系的稳定。如辽宁案件中45名全国人大代表选举无效，454名辽宁省人大代表被终止资格，省人大代表又由地级市人大代表选出，之后的补选必须从市人大代表开始。第三，贿选案件严重损害了人大制度在公民心中的地位。各级人民代表大会是权力机关，全国人民代表大会是最高国家权力机关，而最高权力机关内居然蒙混了45名贿选代表，虽然这些贿选代表占整个全国人大代表的比例非常低，但影响十分恶劣让人恐惧不已。这种性质的宪法危机对于我国根本政治制度人民代表大会制度本身的制度自信的冲击和伤害是致命性的*莫纪宏.直面“三个挑战”: 衡阳贿选事件的法理透析[J].法学评论,2014,(2):10.。如此重要的权力怎能让贿选分子轻易享有，进而疑惑现行人大选举制度的可操作性。

(二)影响《组织法》中国家机关权力行使的合法基础

宪法第3条和《组织法》第8条*《组织法》第8条：县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：(五)选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；(六)选举本级人民法院院长和人民检察院检察长；选出的人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。等条文规定，人大选举产生行政机关、审判机关和检察机关，因此，人大在掌握国家权力的同时，分别将行政权、审判权和检察权交由以上三机关分别行使。人大代表目前仍然以兼职为主，原则上人大每年召开一次会议且会期较短，人大自然无法亲自行使所有的国家权力。以上国家机关享有并行使权力的前提是人大的授权，贿选案件在破坏人大制度的同时，也影响以上三机关行使权力的合法性，特别是间接选举层级较高，将影响更高层级国家机关的有效运作。第一，贿选造成人大的人事任免权产生合法性危机。依据《组织法》第44条的规定*《组织法》第44条：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：(九)在本级人民代表大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免；在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选；决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案。，县级以上地方人大常委会享有一定的人事任免权，但贿选案件发生后，由62名人员组成的辽宁省人大常委会，因为38名代表资格被终止，导致人大常委会现有成员不足半数，无法正常召开会议履行职责。或许是中国的特殊国情，作为代议机构和立法机构，人大常委会的作用一点不亚于人大本身*张千帆.宪法学导论——原理与应用(第3版)[M].北京：法律出版社，2014.464.。即使38名代表资格没有被终止，在筹备组成立之前将近三年时间里辽宁省人大常委会颁布的人事任免是否仍然有效，也是存在法律疑义的。第二，贿选导致一定时间内地方权力的真空状态，使人民权力缺乏行使主体，直接关系当地政权机关的合法运行。2016年9月18日筹备组发布公告，终止454名辽宁省人大代表的资格，在辽宁省人大代表完成补选之前，旧的省人大代表法定人数不足，而新的人大代表还没有产生，这导致辽宁省人民代表大会缺位无法召开，人民代表大会又是受人民委托行使权力的机关，故此一时段从理论上来说辽宁省人民无法有效行使权力。虽然全国人大常委会成立了辽宁省十二届人大七次会议筹备组，代行省人大常委会的部分职权，但必须清楚筹备组的主要工作是补选省人大代表，筹备召开省人大会议选举全国人大代表和省人大常委会委员，而不能代行省人大常委会的所有职权。另外，筹备组只能代行省人大常委会的部分职权，而不能代行省人大的职权，宪法规定人民代表大会才是权力机关，且根据《组织法》相关条文，省人大享有的权力远远超过省人大常委会享有的权力。

(三)破坏了《选举法》确定的合法正当的选举秩序

民主政治包括民主的政治决策、民主选举，都必须有法定的、可遵循的程序和规则*张文显.法理学(第4版)[M].北京：高等教育出版社，2011.300.。前文已经论述选举是防止公权力滥用的有效手段，为了合理利用这一法器，我国制定了《选举法》规定并指导选举各项事宜。现行《选举法》经过6次修改，虽然仍有待完善，但已经越来越贴近实际适宜当前政治经济形势的发展，故《选举法》为人大代表选举提供了明确的指引，划定了不可逾越的红线。间接选举来源于直接选举，其实施效果对直接选举产生反作用，然而贿选对正当选举秩序的破坏是显而易见的。第一，贿选违反了《选举法》第57条第1款的强制规定*《选举法》第57条：为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列行为之一，破坏选举，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的。。西方国家举行大选时，往往花费巨额资金，为候选人竞选造势做足噱头，我国选举制度与西方国家相比，能节约大量竞选资金，以最小的经济成本取得最好的选举效果，防止用金钱操控选举，但人大代表贿选对选举制度的廉洁性造成了重大挑战。第二，贿选违反了自由选举的原则，侵害了选民的选举权。选举权和被选举权是保证人民当家作主、管理国家事务的基本政治权利*刘茂林.中国宪法导论(第2版)[M].北京：北京大学出版社，2009.275.。人大代表选举是希望选择能真正代表自身利益的人大代表去合法有效行使代表权利，以维护选民的利益，真实有效的选举应该让选民充分自由的表达意志，不受任何外界因素的干扰，独立作出自己的决定。代表候选人利用金钱等手段诱惑选民，以促成自身当选，实际上妨害了选民自由行使选举权，此种利益交换最终也将损害选民的利益。第三，贿选损害了候选人被选举权的平等性。《选举法》所隐含的重要原则，即选举权和被选举权的平等性，如《选举法》第4条规定每个公民只有一个选举权，通过该条文初步明确了选举权的平等性，而第57条则间接凸显被选举权的平等性。代表候选人之间可能存在素质、经验、财富、形象等等差别，但以上差别是客观存在的，并不必然导致谁能当选问题，也不会影响被选举权的平等性。贿选则不然，有实力的候选人通过金钱的手段贿赂选民，不正当的利用自己的财富能力，显而易见破坏了与其他候选人的平等性，使选举沦为金钱的玩偶，严重违背被选举权的平等性。

(四)违背《代表法》中人民代表行使代表权利的初衷

在人民代表大会政体和代议制模式下，虽然人民享有国家的一切权力，但直接行使权力的是人大代表，这就决定了人大代表必须充分代表人民的利益和意志，才能不负人民重托合法行使权利，《代表法》第2条对此有原则性概述*《代表法》第2条：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。。贿选代表因为自身的利益牵连，必然难以充分代表人民的利益，违背了代表行使权力的初衷。第一，贿选代表违背了代表应该遵守社会公德廉洁自律的义务。《代表法》第4条规定了代表应该履行的义务*《代表法》第4条：(五)与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务；(六)自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责。，因为人大代表责任重大使命神圣，故对代表个人私德提出了较高的要求，必须由诚实守信公道正派的人当选人大代表，才能保障合法有效的行使代表权利维护人民利益。贿选代表从道德层面讲是不合格的，欠缺廉洁自律和诚实守信的内在素质，通过不正当手段当选代表，又怎敢奢望其为他人利益仗义执言。第二，贿选代表难以抛开私利一心为公。从选举理论角度来看，凡是有贿选的地方，必然涉及巨大利益*莫纪宏.直面“三个挑战”: 衡阳贿选事件的法理透析[J].法学评论,2014,(2):7.。《代表法》第46条严格限制代表利用代表身份谋取私利*《代表法》第46条：代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系，不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益。，但根据衡阳贿选案的前车之鉴，大部分贿选代表一旦当选，则利用人大的平台，希望结识更多的行政官员，以便为自己今后的职业活动带来更多便利，毕竟人大是合法的沟通场所，若私底下利用其他方式结识行政官员，不仅需要花费更多人力物力成本，还存在违法犯罪的风险。第三，部分代表贿选是为了显示自己身份特殊而不是认真履行代表义务。中国自古以来存在浓厚的官本位思想，认为当官能光耀门楣凸显地位，因此，代表候选人中的部分商人妄图利用贿选的方式，成为人大代表以彰显身份的高贵。当选人大代表，可以低成本地接近权力，甚至享受政治权力的优待与眷顾*秦前红.衡阳贿选案颠覆传统选举叙事[EB/OL].[2016-11-12].原文刊载于共识网，http://www.aisixiang.com/data/71045.html.。这部分代表当选后，不仅不会提出议案，就连正常的人大会议也经常以各种理由请假缺席，对他们而言，取得人大代表身份即可，漠不关心人大代表应该履行哪些义务享有哪些权利。

四、避免贿选完善人大代表间接选举制度的建议

贿选问题的治理不能孤立地进行，应当在改善人大代表选举制度、完善人民代表大会制度的大背景之下来促进贿选问题的解决*李峰.人大代表选举的贿选问题及其治理——基于“衡阳人大代表贿选案”的分析[J].研究生法学,2015,(2):110.。人大制度的合理运行对构建良好的宪法秩序至关重要，毋庸置疑，必须使人大代表选举时刻遵循宪法和宪法性法律的要求，才能从人员构成上维护人大制度的权威性。地方人大贿选现象的出现，既有人大代表自身的原因，也有复杂的社会、文化、制度原因，而其中制度缺陷难辞其咎*王莲花.从衡阳贿选案看地方人大选举制度的改革与完善[J].廉政文化研究,2014,(3):36.。辽宁贿选案的发生，从反面说明了人大代表间接选举制度还存在某种不足，对人大权力机关的地位产生负面影响，故立刻完善人大代表间接选举制度时间紧迫刻不容缓。

(一)从思想根源上尊重人大制度重视代表选举

须知，人大制度是我国政治制度的基石，而代表选举是人大制度发挥作用的前提。西方国家普遍采用三权分立的政治体制，强调权力的制约平衡，行政机关、立法机关和司法机关相互制约，没有任何一种权力能超越于其他权力之上。而我国作为社会主义国家，实行民主集中制，其他国家机关都由人民代表大会产生，人民代表大会作为权力机关，地位在行政机关、审判机关和检察机关之上，人民代表大会是国家权力的核心，因此，人大制度的有效运行是政治体制稳定的根本保障。在美国三权分立的政治体制下，除了议会议员选举，还有行政公职人员的选举，立法权和行政权分散配置，选民有两次选择的机会，在这种政治体制下，允许选民“错误”选择候选人，因为，即使选民选举的议员或者行政公职人员一方施政错误，仍然有另一方制约纠正错误，防止政策出现重大偏离。人民代表大会作为唯一的权力机关决定了国家权力的一元属性，在当前的政治体制下，人大代表选举相比于西方国家议员选举和行政公职人员选举更为重要，因为中国的国家权力集中于人大，并不存在国家权力的分散配置，人大自然享有立法权，同时，人大还享有人事任免权，行政机关主要领导人由人大选举产生，故人大选举既直接包含议会选举的性质，又间接决定了行政公职领导选举。因此，人大代表选举是人大制度发挥优越性的关键步骤，若代表选举公正规范，则选择了优秀的立法者，进而产生高素质的行政领导人，反之，若代表选举出现偏差，不仅不利于人大充分发挥作用，还会影响后续其他机关领导人的选举。

(二)细化完善《选举法》增强对实践的指导意义

《选举法》充分保障公民的选举权和被选举权，为发扬社会主义民主起到了不可替代的作用。但通过贿选案件以及后续补救措施来看，《选举法》条文相对宏观较为粗糙原则性太强，具体程序规定过于笼统，对于特殊情况的补救措施缺乏细致明确规定。《选举法》及与其密切相关的选举制度跟任何法律与制度一样，虽有其明显的稳定性，但都不是一劳永逸、一成不变的*浦兴祖.论民主视野中的我国选举法修改[J].复旦学报(社会科学版),2011,(2):85.。当前需要从以下方面逐步完善《选举法》：第一，健全人大代表大规模贿选后的补救措施。或许《选举法》在立法时，考虑到可能会发生贿选，但没有预料到会发生如此大规模的贿选，而使得绝大多数地方人大代表被终止资格，导致地方人大陷入权力真空。尽管《选举法》没有对此例外情形做出明确规定，但补选主持机构缺位是必须解决的问题*郑磊.危机中的自新契机——从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起[J].法学,2014,(7):105.。如此次辽宁贿选案件以及稍早之前衡阳贿选事件，为顺利完成人大代表的补选工作，填补地方权力真空，都由上一级人大常委会决定成立筹备组，但筹备组的成立没有宪法和《选举法》文本依据，只能说符合宪法和《选举法》的有关精神，是一种创制性安排*全国人大常委会副委员长李建国向常委会作关于成立辽宁省十二届人大七次会议筹备组的决定草案说明时说：“一个省级人大常委会出现这种情况，新中国历史上还没有过，需要根据我国宪法和有关法律精神作出创制性安排。”资料来源于新华网，http://www.zgg.org.cn/gdxw/201609/t20160914_601807.html，2016年11月10日最后访问。。因此，在《选举法》中规定特殊情况下成立筹备组，并明确筹备组的权限，使筹备组的成立有法可依是未来《选举法》修改需要重点考量的问题。第二，完善《选举法》的措辞用语，多采用肯定性强制性用词。《选举法》作为宪法性法律，政治性较强理应十分严肃，应该多用肯定语气，宣示其重要性和不可侵犯性，而对我国《选举法》条文的检索，发现经常使用协商性话语，如《选举法》全文41次用到“可以”，25次用到“应当”，这些非强制性用词使《选举法》在执行过程中经常遇到打折扣的情形，失去了法律应该具有的强制性，削弱了规范效力。第三，细化补充某些程序性条文，使其易于实施操作。《选举法》虽然有许多原则性规定，但缺乏具体细化的执行程序，使某些条文的规定难以落实。选举制度操作细节上的空白直接影响其运作实效，尤其是该机制在客观性和统一性上的差池*郑磊.危机中的自新契机——从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起[J].法学,2014,(7):101.。如《选举法》第35条“选举应该接受监督”*《选举法》第35条：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举，应当严格依照法定程序进行，并接受监督。任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权。，但到底由谁来监督，该如何监督，监督程序的起点和终点在何时，均没有详细说明，在实际执行过程中弹性太强，组织单位享有较大的自由裁量空间。

(三)适时扩大人大代表直接选举的范围

直接选举原则是马克思主义的民主原理之一，这一点我国官方的选举理论从未予以否定*张卓明.民主机制完善之道： 湖南衡阳人大贿选案的启示[J].中国法律评论,2015,(1):13.。人大代表直接选举与间接选举相结合的方式是《选举法》确定的基本原则，但逐步扩大直接选举的范围是社会主义民主发展的必然趋势，随着贿选事件的发生，这一趋势越发明显更为迫切，只有制度渠道内的参与才是有序、有效的，才不至于泛溢而影响社会政治稳定*浦兴祖.论民主视野中的我国选举法修改[J].复旦学报(社会科学版),2011,(2):90.。第一，从民主的发展历程来看，直接选举相对于间接选举更符合民主的本意。间接选举由代表再次选举代表，最终选定的代表与选民之间相隔较远，对选民利益的代表程度自然弱于选民直接选举的代表，参政议政能力和履职行为不利于直接被选民监督；间接选举局限于小部分人的范围内，对选民的调动程度不如直接选举有效，不利于培养选民参政议政的能力。第二，从社会物质条件进步来看，初步具备了扩大直选范围的条件。1979年之所以将直接选举限制在县一级，一方面是基于当时物质经济条件不发达的状况，另一方面是从节约选举成本考虑。经过改革开放三十多年的发展，物质经济条件已经有了很大改善，经济成本已经不能成为限制直选扩大的理由。但直选范围的扩大并不是一步到位直接选举全国人大代表，应该循序渐渐逐步扩大，按照当前社会民主的发展程度，可以将直选范围扩大到地级市层级，既增加了直选范围，又不至于对当前的选举模式产生太大冲击。第三，从避免贿选的视角分析，直接选举更优于间接选举。间接选举是小圈子选举，代表候选人具备贿赂收买选民的可能性，而且贿赂成本可以控制在一定范围之内。直接选举的选民范围是当地所有享有选举权的公民，若简单采取行贿的方式，则成本异常高昂无法估测，即使不考虑行贿成本，由于选民人数众多，直接选举中选民也有可能在收受贿赂的情况下另选他人，导致无法实现贿选的目的。

(四)增加人大代表间接选举环节的公开透明度

间接选举环节之所以会出现大规模集体贿选，一个不容忽视的原因在于间接选举过程相对封闭，外界很难知晓间接选举的种种细节。西彦有云“阳光是最好的防腐剂”，增加间接选举的公开透明度不仅仅是防止选举中出现贿选，更是凸显选举的合法性，加强人大制度的权威。第一，在提名环节公开完善候选人相关信息。目前人大代表选举中，不管是直接选举还是间接选举，仅公开候选人的姓名、性别、年龄、党派、职务和工作单位等，更有甚者只公布候选人的姓名和党派，以上信息量太少，缺乏与选举直接相关的候选人利益主张政策宣传等，使选民难以充分认识了解候选人，导致投票过于盲目流于形式。候选人和选民之间的交流是至关重要的，否则，素质再好的候选人也不会为广大选民所知*张千帆.宪法学导论——原理与应用(第3版)[M].北京：法律出版社，2014.466.。第二，应逐步公开间接选举中有投票权的选民信息。因为只有本级人大代表才有资格选举上一级人大代表，不同于直接选举，但凡具有选举权的公民都有投票权，没有必要公布所有选民的信息。但间接选举谁有资格选举上级人大代表是非常重要的权力，此时选民信息公开的重要性不亚于候选人的信息公开，因为，少部分选民所享有的二次选举权是普通公民所不具备的，根据权利义务相一致的古老法则，在享有权利选举上级人大代表时，自然也应该将自己的信息公布于众，接受广大公民的监督。第三，间接选举环节候选人相关信息不仅应该向选举人公开，更应该向所有公民公开。某些地方在选举上级人大代表时，仅在选举会场向选举人公开候选人相关信息，仅供投票参考，在其他场合候选人相关信息处于保密状态，此种做法违背了间接选举的初衷。从地市到省，再从省到全国的三级间接选举制，使高层级的人大代表与选民的关系更为疏远*张卓明.民主机制完善之道： 湖南衡阳人大贿选案的启示[J].中国法律评论,2015,(1):14.。须知，选民直接选举代表组成基层地方人大，基层地方人大逐步选举上一级人大代表，此时，上一级人大代表不仅代表参与投票的选举人利益，更代表选举人背后所有其他选民的利益，利益层层代表才是间接选举的实质，故代表候选人的信息需要向所有尤其是无法参加投票的选民公开。

(五)健全代表与选民之间的联系沟通监督机制

当前间接选举中候选人与选举人之间的联系不够密切，候选人的竞选理念和政策主张难以充分表达，选举人了解候选人相关信息的渠道极其有限。一般情况下选举当天工作人员将候选人的基本情况介绍下发给选举人参考，候选人没有单独的机会与选举人沟通向选举人表达竞选主张。这显然不利于社会主义民主政治的发展，应从以下方面改进两者之间的联系监督制度：第一，增加代表候选人与选举人联系的机会。按照《选举法》第33条*《选举法》第33条：选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。但是，在选举日必须停止代表候选人的介绍。“代表候选人应该向选民介绍自己的情况”，但实际操作中尤其是间接选举环节，整个选举过程都由选举委员会来主导，代表候选人的一切行动都要遵循选举委员会的指示，没有独立发表见解被人认可的机会。如果正当的竞争手段不被公开使用，就容易导致一些人暗箱操作，使用不公开不合法的竞争手段进行贿选*王莲花.从衡阳贿选案看地方人大选举制度的改革与完善[J].廉政文化研究,2014,(3):36.。第二，完善代表当选后与选民的沟通机制。间接选举选出代表之后并不意味着这一过程的终结，虽然从选举程序上来看，已经完成选举的基本任务，但从整个人大制度的运行来看，只是完成了阶段性任务，后续人大代表行使权利履行义务同样不容忽视，甚至是人大制度发挥作用的核心所在。《代表法》第20条要求*《代表法》第20条：代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求。，在人大闭会期间，代表应该以多种方式倾听原选举单位的意见。目前，极少部分人大代表当选之后，既不与原选区的公民联系也不与原选区的选举人联系，轻视代表职责消极履行义务。第三，落实原选举单位对代表的监督职能。《选举法》第48条规定*《选举法》第48条：全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。，原选举单位对代表享有监督权，在代表任职期间内理应监督代表履职情况，并享有对代表的罢免权。实践中监督权能基本没有发挥，往往变成事后追认措施，使得监督有名无实，现实中基于罢免程序终止代表资格情形的比例很低，这与罢免事由在规范上不受限制形成鲜明对比*郑磊.从辽宁贿选案看选举制度完善[N].中国社会科学报，2016-10-12(005).。目前但凡因违纪违法申请辞去人大代表或者被罢免的人大代表，都是先由纪检机关或者司法机关查证存在违纪违法的事实，再由本人提出辞职，或上级人大提出罢免建议，原选举单位予以追认同意。

(六)提高选民素质培育良好的选举文化

我国选举的发达程度与西方国家相比还有一定差距，人大制度的优越性还没有充分发挥出来，这与选民素质不高缺乏参与公共事务的热情，还没有形成良好的选举文化不无关系。任何好的的制度都需要具体的人来实施，故完善选举制度的关键在于提升选民素质，为此，应该从以下方面着力。第一，选民须明确自身的政治权利，增强参与公共事务的积极性。选举权和被选举权是我国公民享有的基本政治权利，也是公民有效管理国家事务和社会事务的基本途径，只有珍惜并实践此项权利，才能真正成为国家的主人，实现社会主义民主的本质。由于封建社会中央集权的传统，普通公民参与社会事务的热情不高，大多只关注个人利益，缺乏谋划公共利益的潜意识。选民应转换思维，明晰自身是整个社会的一份子，自然要积极参与社会事务的管理。第二，国家应通过多种途径积极宣传选举的重要意义，培育选举文化。在整个社会还没有形成良好选举共识的背景下，更需要国家积极宣导公民参与选举的重要性，由国家积极引导循序渐渐的完善人大代表选举，才是实践社会主义民主的最佳途径。第三，必须重视实践积极组织选民亲自参与选举。总体来说，当前人大代表选举的投票率还不高，这不仅体现在直接选举中也同样体现在间接选举中。在人大代表选举程序制度化程度和水平不断提高的背后，却长期存在着一定程度的政治参与冷漠和厌选情绪*严海兵.中国人大代表选举程序制度化的指标与测量[J].中山大学学报,2016,(1):156.。选民缺乏选举实践将进一步削弱选举热情，陷入不关心选举热情消退不参与选举的恶性循环，俗语有云“临渊羡鱼不如退而结网”，与其一味宣传选举的重要意义，不如积极组织选民参与选举，如此才能激发选民的选举热情领悟选举的真谛。

五、化危机为契机——健全人大代表间接选举实现制度自信

辽宁贿选案的确给人大代表间接选举制度造成重大冲击，蒙上一层阴影，但切不可因此而否定间接选举制度的意义，须知，贿选事件只是人大代表选举制度中的一个小插曲，并不会影响社会主义民主的发展方向。在民主不发达的国家，贿选的发生乃不可避免的现象，特别是在选举制度逐步兴起之时，美国 《独立宣言》诞生以前，选票也可以用烈酒来收买，时称“让选民醉在选举日”*孙莹.反贿选立法比较分析[J].广东行政学院学报,2015,(3):36.。即使今天在西方民主法治较为发达的国家，贿选事件都时有发生，如近期美国新泽西州州长涉嫌贿选和报复事件*美新泽西州州长涉嫌贿选和报复“不听话”的人，2016年9月有多名证人在法庭上说，新泽西州州长克里斯蒂3年前竞选连任前，利用公共资源和权力拉选票，并且出损招，以牺牲公众利益的方式打击报复“不听话”的人。资料来源于新华社，http://news.xinhuanet.com/world/2016-09/25/c_129297577.htm，2016年11月15日最后访问。。故根本没有必要因为辽宁贿选案件而怀疑自身的选举制度，需始终坚持并忠贞不渝地贯彻人民代表大会制度，只有抛开贿选带来的负资产才能走得更远，但盲目的自信也无助于问题的解决，还需认真分析贿选事件破坏的法益及发生的原因，并逐步完善间接选举制度。

如何改革人大选举制度，在相当程度上取决于执政者对人大选举及其相关制度持何种理念*李月军.理性选择制度主义视角下的“衡阳贿选省人大代表案”[J].人大研究,2014,(6):17.。人民代表大会制度经过60多年的风风雨雨，实践早已证明其是目前最适合中国的政体，对间接选举制度的反思绝不是怀疑人大制度，而是通过贿选事件吸取教训，使人大制度日益完善，唯有如此才能坚定制度自信。促进制度的完善，不仅需要倡导正面积极的宣传教育，也需要吸取负面事件的经验教训，而时下的中国，正面宣传报道积极喝彩的多，负面醍醐灌顶发人深省的少，当下尤其要重视此次贿选事件带来的负面效应，并深刻反思时刻警醒。若对贿选事件的反思不深入听之任之，变革不具体得过且过，则必难阻止贿选事件的再次发生。

Reflection on Perfecting the System of Indirect Election of Deputiesto the National People’s Congress—In the Liaoning Bribery Case as a Starting Point

LI Lei

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,Wuhan,Hubei430072,China)

Liaoning is the bribery case since the founding of the first public treatment occurred in the provincial level people’s Congress bribery case, the case of a series of violations of law, the impact of the theoretical foundation of the system of people’s Congress of the people’s Congress, indirect election major damage influence the legitimacy of state organs in the exercise of power, contrary to the the representatives of the people to exercise the right intention. According to the Constitution in the context of current construction of rule of law at all levels are improving, but in the provincial people’s Congress of the bribery case occurred so frightful to the ear, we must re-examine the National People’s Congress in the indirect election system, adhere to the current electoral system at the same time, further combing the serious reflection, exploration for lack of indirect election system, and as an opportunity to reform Congress indirectly the electoral system.

Liaoning bribery case; national people’s Congress; election law; representative law

2017-02-23 该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2017年4月26日数字出版，全球发行

本文系教育部哲学社会科学重大攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”( 项目号:14JZD003)的阶段性成果。

李雷，男，武汉大学法学院宪法学与行政法学博士研究生，主要研究方向：宪法基本理论、地方制度、法治政府。

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170426.002

D921.2

A

1672-769X(2017)03-0062-09