洞庭湖湿地保护的立法选择*

刘爱良

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

洞庭湖湿地保护的立法选择*

刘爱良

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

洞庭湖湿地是我国第一批列入国际重要湿地名录的六块湿地之一，具有极其重要的生态价值。当前洞庭湖湿地面临着面积锐减、污染严重、生态服务功能下降、生物多样性降低等严峻环境问题。要解决这些问题，首要的是要有健全的法制。目前，湿地保护并未有国家层面的统一立法，湖南省2005年制定的《湖南省湿地保护条例》存在立法理念落后、管理条块分割、制度设计粗疏等缺陷。完善洞庭湖湿地保护立法，应当采用统一保护与特殊保护相结合的立法路径，修订《湖南省湿地保护条例》，并在该条例中设专章保护洞庭湖湿地。在立法内容上，必须创新湿地保护理念，明确保护优先、一体化保护、社会多元共治三项原则；必须强化保护管理，构建与洞庭湖湿地保护和治理相适应的管理体制；必须细化保护措施，构建最严格的湿地保护法律制度；必须严格法律监督，强化洞庭湖湿地保护的政府责任。

洞庭湖湿地;地方立法;一体化保护;管理体制

一、加强洞庭湖湿地保护立法的重大意义

(一)加强洞庭湖湿地保护立法是保护洞庭湖湿地生态的需要

洞庭湖湿地是指以洞庭湖为主体的湖泊型天然湿地，洞庭湖湿地总面积为2625.1 km2，从地级市分布来看，以岳阳市占52.8%为最大，其次是益阳市和常德市；从县市区分布来看，主要分布在沿湖的沉江市(34.1% )、岳阳县(28.3% )、湘阴县(16.4%)和汉寿县(11.5%)。目前洞庭湖湿地包括4个保护区:东洞庭湖国家级自然保护区(我国首批六块国际重要湿地之一)、西洞庭湖国家级自然保护区(2002年列入国际重要湿地名录)、南洞庭湖省级自然保护区(2002年列入国际重要湿地名录)与横岭湖省级自然保护区(我国重要湿地)，湿地保护面积为3330平方公里，其中核心区面积为801平方公里，主要保护对象为湿地生态系统和珍稀鸟类。洞庭湖湿地具有极其重要的生态价值，承担着汛期径流调蓄、供水航运、水质净化、渔业生产、原材料生产、气候调节、休闲旅游、为珍稀动物和迁徙鸟类提供栖息地等多种生态系统服务功能。有学者针对洞庭湖湿地资源的特点，利用条件价值法对洞庭湖湿地生态价值进行了货币化评估，洞庭湖区湿地生态系统的服务功能价值总和近2100亿元，单位面积湿地生态服务系统价值为14.6万元/公顷，每年的生态价值为335.45亿元，分别相当于全球和全国生态系统服务功能价值平均水平的26.3倍和26.9倍。该评估结果表明，洞庭湖在中国乃至全球生态系统中具有独特而重要的地位*庄大昌. 基于CVM的洞庭湖湿地资源非使用价值评估[J].地域研究与开发,2006,(2):105-110.。可以说，保护好了洞庭湖湿地，就保护好了三湘四水的“肾脏”，就有了一张绿色湖南的靓丽名片。

当前，洞庭湖湿地保护面临的形势十分严峻。主要表现在：一是湿地面积不断萎缩。2010年开展的二次全国湿地资源调查结果发现，10年时间洞庭湖区湿地面积减少24万亩。二是湿地水质不断下降。洞庭湖污染呈逐年加重趋势，生活污染严重，富氧化趋势明显，部分湿地水质为劣V类，仅少数湿地水质为Ⅱ类以上*吴忠才. 洞庭湖湿地生态环境变迁与生态旅游可持续发展探析[J].云梦学刊,2006,(1):86-89.。三是生物多样性受到严重威胁。东方田鼠成灾、外来物种入侵，鱼类数量从118种减少到30余种。中华鲟、中华秋沙鸭、白鹤、白颧、白鳍豚等珍稀野生物种已经到了濒危的境地*袁正科,袁穗波.洞庭湖湿地野生植物资源种类与开发利用[J]湖南林业科技,2004,(5).。严峻形势背后的原因是多方面的。但是，湿地保护职能部门在湿地管理和湿地生态保护上的职责缺位、敷衍推诿是关键原因。在建设法治政府的大背景下，任何湿地保护和管理措施都必须依法行政。执法机关的不作为、乱作为很大程度上暴露的是立法问题，是立法在职权配置、法律责任、制度设计等方面的缺失*周珂,王权典.我国生态安全的法律价值与法制体系之初探[J].华南农业大学学报:社会科学,2002,(1):69-75.。因此，洞庭湖湿地保护立法落后，湿地管理和湿地生态保护良性制度供给不足是造成洞庭湖湿地生态保护严峻形势的根本原因。要保护洞庭湖湿地生态，良法务必先行。

(二)加强洞庭湖湿地保护立法是完善我国湿地保护法律体系的需要

当前，我国国家层面的湿地保护法律体系建设严重滞后，这从三个方面可以看出：一是从生态系统的保护来看，湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统，对生态系统实行专门保护是立法趋势，其中海洋生态系统我国早在1982年就制定了《海洋环境保护法》，并已经经历了两次修订(1999年、2016年)，森林生态系统也在1994年制定了《森林法》，并也进行了一次修订(1998年)。而直至目前，我国尚未有一部湿地生态系统保护的专门立法；二是从生态要素的保护来看，《环境保护法》第二条规定的大气、水、海洋、森林、野生动植物等15类环境要素，除湿地以外其他环境要素都制定有专门的法律或者行政法规。而湿地这一最具生态价值的环境要素既没有专门的立法，也没有制定行政法规；三是从履行国际公约义务来看，国际上早在1971年就订立了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(又称为《湿地公约》)，对湿地生态系统实行专门保护。但《湿地公约》以倡导性条款为主，属于国际软法，其实施与否的自决性、实施路径与程度的可选性决定了公约在实施过程中必须充分根据其特点并结合国情进行国内法转化*曾文革,林婧.论食品安全监管国际软法在我国的实施[J].中国软科学,2015,(5):12-20.。我国1992年加入《湿地公约》，但时至今日，只在2013年5月1日由国家林业局颁布了一个部门规章——《湿地保护管理规定》，该《规定》立法位阶低，而湿地生态保护具有跨区域、跨部门的生态特性，由单个职能部门出台的部门规章很难对全国湿地保护形成强有力的法律约束。

法律体系构建过程中，在国家层面立法缺位滞后的情况下，地方立法就具有极其重要的开拓引导、支持保障、超前探索、补充完善的作用*桂宇石,柴瑶.关于我国地方立法的几个问题[J].法学评论,2004,(5):103-111.。湖南省早在2005年10月就由省人大常委会颁行了《湖南省湿地保护条例》，为全省包括洞庭湖湿地在内的湿地保护提供了基本法律依据。但该《条例》已经施行12年，无论是在立法理念、管理体制、制度设计、法律责任方面都相对陈旧，并且作为湖南省最具生态价值，也是唯一的国际重要湿地——洞庭湖湿地，该条例没有设置洞庭湖湿地保护特别条款，这也与国际上通行的湿地分级分类保护原则相冲突。因此，加强洞庭湖湿地保护立法，确立先进的立法理念，探索符合湿地生态规律的保护制度、管理体制及法律责任，进而推动制定我国湿地保护专门立法，形成我国完善的湿地保护法律体系具有重要意义。

(三)加强洞庭湖湿地保护立法是推动生态文明制度创新的需要

十八届三中全会要求建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的生态保护制度，用制度保护生态环境。2015年9月，中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，明确要求树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，建立湿地保护制度。“将所有湿地纳入保护范围，禁止擅自征用占用国际重要湿地、国家重要湿地和湿地自然保护区。确定各类湿地功能，规范保护利用行为，建立湿地生态修复机制。”

中央的改革战略为湖南生态文明体制改革提供了创新指引。湖南是全国“资源节约、环境友好型社会”的试点省份，也是全国湿地资源最丰富的省份之一，洞庭湖湿地更是全国乃至全球湿地生境的璀璨明珠。2014年2月，湖南省委发布《贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的实施意见》要求深化两型社会建设综合配套改革，推动生态文明制度创新。2015年12月，湖南省在全国率先出台《湖南省生态文明体制改革实施方案(2014—2020年)》，明确湖南生态文明体制改革的路线图和时间表，提出要“因地制宜于推行“河(湖)长”制，完善洞庭湖湿地统一管理，实现重点流域治理同步、交流协作和资源共享。”习近平总书记指出，凡属重大改革都要于法有据。洞庭湖湿地生态保护制度创新必须加强立法工作，将改革成果上升为法律制度，发挥立法对改革的引领和推动作用

二、洞庭湖湿地保护立法存在的突出问题

(一)立法分散，导致制度冲突多

湿地兼具陆域和水域双重特征，具有独特的生态功能，必须实行专门保护。但是，我国湿地保护立法呈现明显的碎片化特点，涉及湿地保护的法律规范散见于《水法》、《渔业法》、《水生动植物自然保护区管理办法》等法律法规之中，这些法律法规的立法目的不一，更多地关注湿地经济价值，对其生态功能体现不够*李爱年,彭本利. 构建洞庭湖湿地生态安全屏障[N].中国环境报，2017-02-16(003).。在保护手段上，只是将湿地作为保护山水林田的一种手段，并没有将湿地的全面保护优先考虑。具体到洞庭湖湿地保护而言，湖南省于2005年制定了《湖南省湿地保护条例》，但该法总计29个条文，制度设计较为粗疏，可操作性不强，针对洞庭湖湿地保护的专门性规定缺失。同时，基于洞庭湖防洪、旅游、水利工程养护、血吸虫防治、林业渔业资源利用等不同目的，湖南先后制定颁行了《湖南省洞庭湖区水利管理条例》、《湖南省旅游管理条例》、《湖南省渔业条例》、《湖南省血吸虫病防治条例》、《关于加强洞庭湖渔业资源保护的决定》等地方法规(规章)，这些地方立法与《湖南湿地保护条例》之间存在诸多矛盾。如《湖南省湿地保护条例》规定林业部门是湿地保护的主管部门，《湖南省洞庭湖区水利管理条例》却规定湖泊围垦种植由水行政主管部门管理。又如《湖南省血吸虫病防治条例》第13条规定：“血防区县级以上人民政府林业主管部门应当结合植树造林、野生动植物保护、湿地保护以及自然保护区建设等工程项目兴建抑制钉螺设施。”该规定实质上是变相鼓励在湖滩上“围湖造林”，将湿地转化为林地*周训芳.洞庭湖湿地保护地方立法评价与展望[J].中国地质大学学报(社会科学版),2008,(1):32-36.。这与《湖南省湿地保护条例》第10条“严格控制开垦或者占用湿地。因重点建设等原因需要开垦或者占用湿地的，必须依法进行环境影响评价。土地管理部门在办理用地审批手续前应当征求同级林业行政主管部门和其他相关部门的意见”的规定相矛盾。

(二)权责不清，湿地管理体制条块分割

建立权责清晰的管理体制是湿地保护法制的关键。《湖南省湿地保护条例》第五条确立了“综合协调、分部门实施”的湿地保护管理体制，即按照行政区域划分，由林业部门主管，农(渔)业、水利、国土资源、环境保护等部门按照各自的职责分管的管理体制。具体到洞庭湖而言，目前洞庭湖湿地由常德、益阳、岳阳和长沙4个地级市的19个县市区分别管辖，每个行政区域内又涉及林业、环保、农业、水利等20余个部门。同时，还有东洞庭湖保护区、西洞庭湖保护区、南洞庭湖保护区与横岭湖保护区4个保护区参与管理。但是，湿地本身是一个独立的生态系统，湿地内的水、土壤以及鱼类、鸟禽、林木等环境要素处于相互影响、相互制约、相互依存的动态平衡中，这种平衡具有整体性、系统性及其内在规律性，不以行政区域为界，更不以单一环境要素的管理职权为限。因此，条例确定的这种条块分割的管理体制违背了湿地生态属性，极易导致政出多门、各行其是。在跨区域协调上，休渔期东边休西边不休、洲滩杨树上游不栽下游栽等现象屡禁不止；在跨部门执法中，环保部门禁止在自然保护区内进行砍伐、狩猎、捕捞、开垦、开矿、采石、挖沙等活动。但渔业部门可以许可捕捞，国土、水利部门可以许可挖沙、采矿，土地、农业部门可以许可湿地内种植林木、芦苇、莲藕，人与湖争地、人与鱼争水、人与鸟争食、人与人争利等情况比较严重。

(三)制度粗疏，湿地保护难以实现一体化保护

一是缺乏健全的湿地保护与合理利用总体规划制度。《湖南省湿地保护条例》第4条规定：“各级人民政府应当将湿地保护工作纳入国民经济和社会发展计划，制定和组织实施湿地保护规划。”该条虽然原则性规定了湿地规划制度，但是并未规定湿地规划具体由哪一级政府负责制定、哪一级政府负责实施、类似洞庭湖湿地这种跨行政区域重要湿地规划的编制、组织实施如何协调，也没有规定湿地保护规划应当包括哪些内容，更没有规定不予制定规划或者制定实施规划不科学、不合理的法律责任。直至目前，洞庭湖湿地保护仍然处于“无规划”状态，洞庭湖湿地包括的四个自然保护区的保护水平、保护理念往往随着各地党政领导政绩观的变化而变化；二是缺乏规范的政府投入机制及生态补偿制度。湿地保护正外部性突出,对湿地开展的利用和保护活动,湿地所在地政府和群众都承受了一定的利益损失。湿地保护的政府投入及生态补偿就显得尤为重要。《湖南省湿地保护条例》并未设立湿地保护专项经费，只是在第5条原则性规定“根据湿地保护需要安排专项资金”，而 “专项资金”的非规范表述与我国《预算法》相脱节，在实际执行过程中“湿地保护专项资金”并未直接纳入财政预算，只能挤占其他项目预算资金。对于湿地生态补偿，《湖南省湿地保护条例》属于空白。正基于此，洞庭湖湿地保护往往出现哪个政府湿地保护工作做得越好，发展机会反而丧失越多的怪像；三是缺乏湿地污染防治、湿地生态维持、外来物种入侵防范等关键性制度。《湖南省湿地保护条例》关于湿地污染防治、湿地生态保护的规定基本上处于无责任的“禁止”，无激励的“倡导”状态，比软法还“软”，另外诸如生活污水的防治、外来物种入侵的干预、湿地转化为其他类型用地的管制等重要制度缺失。

(四)监督不严，湿地违法(渎职)成本极低

没有严密的法律责任，没有严格的追责机制，没有强有力的公众参与，任何法律制度都会成为没有牙齿的老虎*刘爱良.低碳经济视野下环境信息公开的运用与发展[J].中国能源,2010,(9):40-43.。一是法律责任失之于软。《湖南省湿地保护条例》在第27条规定了违反湿地生态用水要求时可以处“三千元至一万元罚款”，而对于其他湿地环境污染、生态破坏行为并未规定相应明确的法律责任，这与当时的立法权限不足有关，但是对比2003年江西制定的《鄱阳湖湿地保护条例》可以看出，《湖南省湿地保护条例》在法律责任上的设计明显失之于软,违法成本极低。二是责任追究失之于宽。《湖南省湿地保护条例》在第28条原则性规定了各职能部门的渎职责任。但是，从实际执行来看，虽然洞庭湖湿地面积锐减，湿地污染严重，湿地生态破坏，却鲜见相关职能部门或者党政领导有被追责的事件发生。三是公众参与渠道不畅。湿地保护是泽被后世的善行，需要社会公众参与和监督。但是《湖南省湿地保护条例》要求“县级以上人民政府林业行政主管部门应当于每年初向本级人民政府和上级主管部门报告上年度湿地保护情况”，却没有要求向公众披露湿地保护的相关情况。据公开报道，全国范围内至少组织了两次较大规模的湿地状况普查，但是两次普查情况均未向社会发布。没有知情权，参与无异于是一句空话，监督更是无从谈起，湿地保护的公地悲剧也就不可避免地上演。

三、洞庭湖湿地保护的立法路径

杜家毫书记在中共湖南省第十一次代表大会上指出：“要实施山水林田湖生态保护和修复工程，把治水与治山、治林、治田、治湖有机结合起来，‘四水’协同，‘江湖’联动，筑牢 ‘一湖三山四水’生态屏障。”保护洞庭湖湿地已经成为湖南各级政府和每一位湖湘人不可推卸的历史责任。湿地保护立法先行。在国家层面立法缺位的情况下，加强洞庭湖湿地保护地方立法非常必要。当前，中央生态文明体制改革不断深化，国家环境保护立法不断完善，地方湿地保护立法不断探索，这为洞庭湖湿地保护立法提供了决策基础和经验借鉴。目前对于类似于洞庭湖湿地这种重要湿地的保护主要存在三种地方立法例：

(一)统一保护模式

统计保护立法例着眼于对本辖区内所有湿地统一保护，不针对单一湿地或者单一类型湿地进行特殊保护。如《黑龙江湿地保护条例》、《陕西省湿地保护条例》、《北京市湿地保护条例》、《福建省湿地保护管理办法》、《浙江省湿地保护条例》、《西藏自治区湿地保护条例》等。这种模式的优势是立法的效率很高，统一管理和保护省却了特殊保护的立法成本。但该模式对于辖区内湿地类型丰富、重要湿地的生态价值极其突出的情况就很难适应，“在公平与效力并重的动态平衡关系中，当立法对象具有特殊意义时，此时对公平的需求要远远高于对效率的追求”*戚桂锋.公平与效率关系的历史考察与展望[J].兰州大学学报(社会科学版),2009,(5):141-146.，即对特定类型、特别重要湿地的特别保护需求就要优先于所有湿地统一保护的效率要求，如果采用统一立法，这种立法就可能因为缺乏针对性而导致特定湿地的保护流于形式。

(二)特殊保护模式

特殊保护立法例主要是基于对某一特定类型或者特别重要湿地的生态特性及生态价值单独立法予以特殊保护。如《长春市波罗湖湿地保护若干规定》、《拉萨市拉鲁湿地自然保护区管理条例》、《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》、《新疆玛纳斯国家湿地公园保护条例》等地方性立法都是针对特定湿地或者湿地公园(自然保护区)而制定的单行立法。又如《拉萨市拉鲁湿地自然保护区管理条例》、《银川市人民代表大会常务委员会关于加强鸣翠湖等31处湖泊湿地保护的决定》、《云南省玉龙纳西族自治县拉市海高原湿地保护管理条例》、《福州市闽江河口湿地自然保护区管理办法》、《海南省红树林保护规定》等地方性立法则是针对辖区类特定类型湿地予以专门立法特别保护。这种立法的优势是针对性强，重点突出，不足之处是在已经形成统一保护立法时又同时出台特殊保护单行法难免增加立法成本。所以，从特殊保护的地方立法情况可以看出，越高层级的立法机关越倾向于统一保护，而越低层级的立法机关越倾向于特殊保护，两者之间在立法权限上有一个较好的衔接，如《西藏自治区湿地保护条例》实行统一保护，而其辖区内的拉萨市则对拉鲁湿地自然保护区制定单行法特别保护。

(三)统一保护与特殊保护相结合模式

这种模式的特点是在统一保护的地方立法中，对特定类型或者特别重要的湿地设立专门条款(章节)予以特别保护，将统一保护与特殊保护在一个地方立法中统一起来。该模式最典型的立法例是《江西省湿地保护条例》。江西省人大常委会针对鄱阳湖湿地早在2003年就通过了《鄱阳湖湿地保护条例》对鄱阳湖湿地予以专门保护。但是，江西省辖区内除鄱阳湖之外还有大量其他湿地，虽然重要性不及鄱阳湖湿地，但是显然也需要立法保护。因此，江西省人大常委会于2012年3月29日通过《江西省湿地保护条例》，该条例适用于全省所有湿地，但是为了加强对鄱阳湖湿地的保护，该条例在第五章设“鄱阳湖湿地保护特别规定”专章。除了江西之外，2015年河南省人大常委会在制定《河南省湿地保护条例》时也采用了这种立法例，即对河南省辖区所有湿地保护的同时，在第五章设“黄河湿地保护特别规定”一章对黄河湿地予以特别保护。这种立法例的优势显而易见，既可以对辖区内所有湿地予以统一保护体现立法的效率，又能够对特别重要湿地予以特别保护体现立法的公正。需要强调的是，从江西和河南的立法例可以看出，这种立法例的适用还是有一定的适用条件，即需要特别保护的重要湿地具有跨行政区域的特性，无法通过下一层级的立法机关的单独立法进行专门保护。如鄱阳湖湿地为南昌、九江、上饶所共有，三地均无权对鄱阳湖湿地制定单行法，只能由省人大常委会进行立法，而省人大常委会又必须同时统筹全省所有湿地，所以才有统一保护与特殊保护相结合的立法例。

综上所述，洞庭湖湿地是世界湿地版图中的明珠，更是三湘四水的生态屏障，在湖南省具有极其重要的生态价值，必须予以特别保护。但，同时我们也应该看到，洞庭湖湿地具有与鄱阳湖湿地类似的跨域性，地跨岳阳、常德、益阳、长沙四个地级市，很难通过单个市一级立法机关制定单行法的方式予以特别保护。因此，从立法的公正与效率相结合的角度出发，应采用统一保护与特殊保护相结合的立法路径，修订《湖南省湿地保护条例》并在该条例中设立保护洞庭湖湿地的专门章节对洞庭湖湿地作出特别规定。当然，岳阳、常德、益阳等地可以结合修订后《湖南省湿地保护条例》中的专门规定，对其辖区内的洞庭湖自然保护区制定特别规定。如岳阳市可以制定《东洞庭湖自然保护区管理条例》。

四、洞庭湖湿地保护立法的规制选择

立法路径解决的是立法权限和立法方式的问题，洞庭湖湿地保护立法最关键的还是要有科学合理的立法内容。洞庭湖湿地保护立法必须不断创新保护理念，强化保护管理，细化保护措施，严格法律监督。

(一)创新湿地保护理念，明确保护优先、一体化保护、社会多元共治原则

保护优先，就是在洞庭湖湿地保护的立法、执法、司法活动中，始终要坚持湿地生态利益保护优先的理念，建立湿地资源用途管制机制，在湿地生态价值保护与经济社会发展出现冲突时，应该优先考虑湿地生态保护。一体化保护，主要是要尊重湿地生态系统的客观规律，在湿地保护统筹上坚持预防为主，一体化规划；在湿地管理体制上打破行政区域界线，一体化管理(协调)；在湿地污染防治、生态保护上，要打破部门藩篱、避免多头执法，一体化治理；在湿地保护手段上，综合运用政治、行政、经济、技术等多种手段，一体化保护。社会多元共治，就是形成政府、企业、社会公众各负其责、齐抓共管的洞庭湖湿地保护格局。应明确规定公民、法人和其他组织依法享有获取洞庭湖湿地信息、参与和监督湿地保护的权利；政府及其有关部门应当依法公开湿地保护信息，完善公众参与湿地保护程序，为公民、法人和其他组织参与和监督洞庭湖湿地保护提供便利。

(二)强化保护管理，构建与洞庭湖湿地保护和治理相适应的管理体制

一是建立统一的洞庭湖湿地保护区。将现有四个保护区合并为统一的洞庭湖湿地保护区，并将保护区范围向周边湿地延伸，纳入附近更多湿地进行整体性保护。二是建立独立的洞庭湖湿地保护区管委会。建议设立省政府直属的湖南省洞庭湖湿地保护区管委会，集中行使林业、农业、水利、环保等部门各种涉湖管理职能，由管委会负责对洞庭湖湿地进行统一综合管理。三是由洞庭湖湿地保护区管委会集中行使对湿地的监管权。根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》，洞庭湖湿地各项资源的开发使用均由管委会审查许可，破坏洞庭湖湿地的各项违法行为均由管委会处罚，洞庭湖湿地保护和治理的责任均由管委会承担。这种打破行政界线集中行使许可权和处罚权的管理模式，契合湿地系统综合管理的需要，法律上具有可行性，对于全面深化改革、完善洞庭湖湿地治理体系、提升政府治理能力都具有很强的探索意义和示范意义。

(三)细化保护措施，构建最严格的湿地保护法律制度

建立洞庭湖湿地多污染物质的一体化控制体系，同时防治外来生物入侵；明确洞庭湖湿地的生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线；在《条例》中设置“湿地生态补偿”专章，规定湿地生态补偿的原则、范围、种类、补偿资金来源、补偿标准、责任等内容，以激励洞庭湖湿地保护的正外部性行为；整合现有隶属于各部门的各类监测站，建立整个洞庭湖跨行政区域生态环境一体化监控网络，形成多介质一体化监控体系和数据共享机制。建立湿地生态定期普查机制，发布湿地被占及退化状况报告，制定湿地修复清单；建立湿地修复制度，组织开展湿地修复工程，依法公开湿地修复方案、修复成效，接受公众监督；完善生态用水机制，统筹协调区域或流域内的水资源平衡，维护湿地的生态用水需求；建立湿地生态状况信息公开机制。将湿地生态状况纳入政府信息公开范围，建立湿地面积、水量、水质、污染状况、野生动植物栖息(保养)状况实时公开平台，每年发布《洞庭湖湿地保护白皮书》；完善洞庭湖湿地保护公众参与机制。《条例》应将湿地保护宣传教育进学校、进村镇、进湖区，将有关内容纳入到地方政府官员和相关公务员培训计划。支持洞庭湖湿地周边城市申报国际湿地城市认证。

(四)严格法律监督，强化政府湿地保护责任

一是建立湿地生态绩效考核机制。将湿地面积、湿地水质、湿地内土壤状况、湿地内野生动植物尤其是候鸟栖息数量等主要生态指标按年度进行绩效考核，奖优罚劣；二是建立洞庭湖湿地自然资源资产离任审计机制。着重审计任期内湿地自然资源的开发使用状况和管制保护情况，对于任期内对湿地自然资源采取破坏性开发利用的党政领导，应当建立追责机制；三是损害湿地生态环境终身追责机制，在洞庭湖湿地保护区内的党政主要领导，对任期内湿地保护状况终身负责；四是建立湿地保护志愿者制度，探索成立洞庭湖湿地保护智库，推进公益诉讼制度，努力形成全方位的洞庭湖湿地保护社会监督体系。

Legislative Choice of Protection for Dongting Lake Wetland

LIU Ai-liang

(SchoolofLawofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

Dongting Lake wetland is one of the six wetlands which are in the List of Wetlands of International Importance in China, has great ecological value.At present, the Dongting Lake wetland is facing serious environmental problems, such as reducing area, serious pollution, decreasing ecological service function, lowering biodiversity. To solve these problems, firstly we must have a sound legal system. Currently, the wetland did not have uniform legislation at the national level.Hunan province in 2005 formulated the “Regulations of Hunan Province on wetland protection”, but it exists defects of back ward legislative idea, compart mental management, careless system. The improvement of Dongting Lake wetland protection legislation, legislation should be unified protection and special protection path by combining the revised “Regulations of Hunan Province on wetland protection”, and set up a special chapter for protection of Dongting Lake wetland. In the content of legislation, we must innovate the wetland protection concept, follow three principles of a clear priority of protection principles, integration of conservation principles, and pluralistic governance principles; we must strengthen the protection and management, construction and adapt to the Dongting Lake wetland protection and management system; protection measures must be refined, constructed wetland protection legal system strictly; We must strictly enforce the law, strengthen the government responsibility of Dongting Lake wetland protection.

Dongting Lake wetland; local legislation; integration of conservation; management system

2017-04-28

本文系国家社会科学基金重点项目“流域一体化治理的法律机制研究”(15AZD067)的阶段性成果。

刘爱良，男，湖南师范大学法学院博士研究生，主要研究方向：环境保护法学。

D922.68

A

1672-769X(2017)03-0016-07