生态保护补偿机制的“对象中心论”——以洞庭湖湿地生态保护补偿为例*

肖 爱,宁 艳

(湖南师范大学法学院,湖南 长沙 410081)

生态保护补偿机制的“对象中心论”
——以洞庭湖湿地生态保护补偿为例*

肖 爱,宁 艳

(湖南师范大学法学院,湖南 长沙 410081)

无论是湿地保护立法还是大江大河流域立法都不能忽视生态保护补偿机制，生态保护补偿机制须明确补偿谁、为什么补偿、谁补偿、怎么补偿这一系列问题。洞庭湖湿地保护同样需要建立生态保护补偿机制，同样也必须考虑这一系列问题。应该以补偿对象为中心来构建生态保护补偿机制，因为补偿对象是生态保护补偿的逻辑基础，是确定和实现生态保护补偿直接目标的立足点、是确定生态保护补偿方式和标准的决定因素。“补偿对象中心论”可以使生态保护补偿机制建构的逻辑更清晰、内容更简单明了。

生态保护补偿；补偿对象；洞庭湖湿地

在生态文明建设的顶层设计之下，在山水林田湖一体化保护修复生态工程全面推进中，无论是湿地保护立法还是大江大河流域立法，生态保护补偿机制都是必须考虑的核心内容。2016年11月国务院办公厅发布的《湿地保护修复制度方案》明确提出：“探索建立湿地生态效益补偿制度，率先在国家级湿地自然保护区和国家重要湿地开展补偿试点。”作为我国第一批国际重要湿地之一的洞庭湖湿地保护，需要从整个洞庭湖水系的视野建构生态保护补偿法律机制。整个洞庭湖区主要位于湖南省，但是有近20%的面积在湖北省，在湖南的洞庭湖区又分布在常德、岳阳、益阳三市，加上洞庭湖汇集了湘、资、沅、醴四水，尤其是湘江流经的长沙市，对洞庭湖湿地的影响不容低估。没有生态保护补偿机制，即使是湖南的洞庭湖流域相关行政区、相关部门以及相关单位和个人的行为都会自然而然地趋向搭便车而导向“公地的悲剧”。但是，如何构建生态保护补偿机制，理论界、实务界都未形成共识，或沉迷于形而上的理论和模型设计，或拘束于补偿标准和技术的花样换新。生态补偿机制建构究竟应该以什么为核心才能纲举目张呢？我们认为只能以补偿对象为中心来构建生态保护补偿机制，可以将其概括为“对象中心论”。

一、 补偿对象是生态保护补偿机制建构的逻辑起点

2014年修订的《环境保护法》不仅将“湿地”在“环境”定义中作为环境要素予以明确，而且正式以法律形式确定了“生态保护补偿”这一术语，原则上规定了财政转移支付和政府间协商或者按照市场规则进行生态保护补偿的制度(第31条)。但是，这还远未建立生态保护补偿法律机制。无论是学术界还是实务界都认为生态保护补偿机制无非就是解决补偿谁、为什么补偿、谁补偿、补多少、怎么补等问题。在这一逻辑中“补偿谁”、“谁补偿”是确定生态保护补偿主体的问题，是生态保护补偿机制的核心，其他方面是技术和方式问题。通常围绕“谁补偿”来展开生态保护补偿机制建构，或者将“补偿谁”与“谁补偿”作为生态补偿的“一体两翼”来考虑。但是，我们认为只有确定了“补偿谁”和“为什么补偿”才能合理确定“谁补偿”。换言之，“补偿谁”即补偿对象才是生态保护补偿机制建构的逻辑起点。

生态保护补偿源自生态学的自然生态补偿。生态学意义的生态补偿，以生态规律为出发点，强调“生态系统的生态平衡”*史玉成.生态补偿制度建设与立法供给——以生态利益保护与衡平为视角[J].法学评论,2013,(4).，是“自然生态系统”的自我补偿或恢复，如《环境科学大辞典》对“自然生态补偿”的概念解释为：“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时所表现出的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力,或可以看作生态负荷的还原能力。”*《环境科学大辞典》编委会.环境科学大辞典[Z].北京:中国环境科学出版社,1991.326.

然而，当今世界人类对自然的开发利用强度无比巨大，严重干扰和破坏了上述自然生态自我补偿逻辑，不得不依赖于人的主观能动性以克服人类自身的不良影响，以弥补自然生态补偿本身的不足。因而，生态保护补偿体现的是人与自然的关系*李爱年,刘旭芳.生态补偿法律含义再认识[J].环境保护，2006,(19).。法学意义上的生态保护补偿成为人类消除来自人类行为不良影响的必需的社会行为。因此，生态保护补偿必须基于对人(包括自然人和法人，甚至包括地方政府)及其行为(包括作为和不作为；或者包括消耗、污染或破坏环境的行为，以及维护和改善环境质量的行为)的判断。而“行为”的法律性质取决于作为行为主体的“人”的性质、职能等。这正是法学上的生态保护补偿概念的基础。

法学上的生态保护补偿概念来源于生态学上生态补偿，但是又不同于生态学上生态补偿，它不依赖于自然生态的自我恢复，而是针对人类行为，并指向通过对人类行为的引导和控制能动地提高自然生态恢复的能力。如有学者将其界定为：“为保护生态环境，协调公众生态利益，由中央政府、生态受益地区地方政府、其他生态受益组织和个人向为生态保护做出贡献的组织和个人，以财政转移支付、协商谈判、市场交易等形式进行合理补偿的法律制度”*彭丽娟.生态保护补偿:基于文本分析的法律概念界定[J].甘肃政法学院学报,2016,(4).。应该说不仅仅向“为生态保护做出贡献的组织和个人”进行补偿，还应该包括对为生态保护做出贡献的地方政府进行补偿。

上述定义表明，无论是生态学上的生态补偿，还是法学上的生态保护补偿，都是以补偿对象为逻辑基础。生态学中的生态补偿的直接对象是自然生态系统，法学上的生态保护补偿虽然最终还是使自然生态系统本身得到恢复，然而，其直接补偿对象为自然人、单位或政府。不过这还只是补偿对象的类别，其具体确定，必然要根据不同的情况以具体确定，并以此为逻辑起点建构生态保护补偿机制。具体到洞庭湖湿地保护中，通常能提出生态保护补偿合理要求的主体除了放弃祖辈水上谋生而上岸的渔民、农作物因湿地保护而受到损害(如被保护物种掠食农作物)的农民、有关企事业单位之外，还有常德、岳阳、益阳三市政府。只有根据这些主张获得补偿的主体(即补偿对象)的法律性质、权益(职能)和地位，才能确定补偿的理由、补偿义务或责任承担者以及补偿方式和标准等。

二、 补偿对象是确定和实现生态保护补偿直接目标的立足点

生态保护补偿机制必须能保障在具体进行生态保护补偿的时候能确定补偿所要达到的具体目标，这样的机制才具有可操作性。如洞庭湖湿地生态保护补偿，如果只是确定了保护洞庭湖湿地生物多样性这样的宏观目标，是不可能有效并经济地实现的，必须具体到退田还湿等具体行为，并在此基础上确定具体的补偿对象以及补偿所要达到的具体目标。如上所述，生态保护补偿的终极目标是恢复自然生态自身的还原能力，使自然生态能自我恢复。而直接目标是激发人的环境友好行为、消除人类对自然生态环境的过度开发利用与消费。但是具体是要消除什么行为，又需要激发什么行为，这需要明确具体补偿对象，进而明确补偿对象的相关行为以及影响补偿对象行为选择的相关行为，针对性予以补偿。换言之，在确定和实现生态保护补偿上，补偿对象的作为和不作为成为明确生态保护补偿具体直接目标的立足点。环境的区域性差异导致只有明确不同补偿对象才能确定相关行为，并确定生态保护补偿需要达到或能够达到的不同具体目标，甚至以此与相关公共政策或经济报酬机制的目标区分开来，如扶贫、生态工程等公益性项目以及作为有关行为的劳动报酬的给付等，因相关对象的性质不同，其目标也不同于生态保护补偿的目标。我国生态保护补偿定位的模糊甚至混淆，使它肩负了功能区划、扶贫、地方维稳等太多任务，亟需反思并为其“减负”*〔6〕肖爱,李峻.流域生态补偿关系的法律调整:深层困境与突围[J].政治与法律,2013,(7).。

(一)补偿对象使生态保护补偿目标区别于扶贫

在生态扶贫的政策下，人们常将生态保护补偿目标与扶贫目标捆绑、混淆在一起。但事实上扶贫本身与生态保护补偿是两个领域的公共政策。扶贫是国家对低于划定的贫困线以下的地区或者个人在税收、资金等方面采取特殊的优惠政策，在教育、产业、就业等方面提供支持，发展横向经济联合，把贫困地区与发达地区联合起来。扶贫的对象是生活状况低于贫困线的地区或者个人。扶贫根本目的是为了帮助贫困地区和贫困人民发展经济，提高生活质量，改变贫穷落后的面貌。

生态保护补偿的本质是对发展权的补偿和平衡，补偿的对象应该是对生态保护做出额外贡献或牺牲者，这意味着对这类贡献和牺牲的鼓励和支持。补偿的目的是激励环境友好行为、保护生态环境，弥补生态效益输出地区发展机会的损失，避免其成为发达地区廉价的原材料基地，或者避免其因为生态效益产出而丧失经济效益。

简言之，扶贫的对象是“贫穷者”，因而其目的不考虑生态效益本身，而只考虑是否摆脱贫穷；生态保护补偿对象是生态保护的贡献者或牺牲者，目的就是对这种贡献或牺牲做出弥补，以鼓励更多的类似行为。生态保护补偿一定程度上可以对生态保护贡献者或牺牲者的经济状况有改善作用，但是因此将生态保护补偿作为扶贫政策对待，必然混淆对象主体，进而偏离政策目标。国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》中规定了生态保护脱贫，为使贫困群众参与生态保护脱贫，国务院提出了四项生态保护补偿方式。但是，与其说这里的生态保护补偿目的是扶助贫困群众脱贫，不如说是为了避免贫困群众因环境恶化而更贫穷。也就是说，在扶贫政策内在逻辑里，环境污染与破坏只是造成或加重贫穷的一个原因，而并不是贫穷本身的构成要素。

目前，生态保护补偿往往以经济手段为主，而且主要依赖国家财政纵向转移支付。这是以“谁补偿”为中心的生态保护补偿机制，往往先入为主地带有上级政府的政治或行政目的，有鲜明的命令成分，对地方干预性强，常常将生态保护补偿与扶贫融为一体。这样，生态保护补偿中对生态价值的理解和核算就会受到扶贫的政治或行政目的的影响而偏失〔6〕。

(二)补偿对象使生态保护补偿与国家生态工程建设相区别

生态工程起源于生态学的发展与应用，环境资源问题、生态破坏、环境污染、人口激增等问题推动了以生态工程解决生态危机。如三北防护林工程，是为了从根本上改变我国西北、华北、东北地区风沙危害和水土流失的状况，经国务院批准后启动的生态工程。就对象来说，三北防护林工程保护的对象是北方的自然生态环境，并且是通过国家工程的方式直接作用于自然生态环境。生态工程本身如果不就其对自然生态环境近期和未来的影响进行全面科学评估，可能会“好心干坏事”：三北防护林工程曾经“一刀切”推行的植树造林导致部分地区地下水位下降、土地盐渍化，这已经引起了广泛关注与反思。洞庭湖湿地为了防止湖水泛滥而实施的湖堤固化、亮化、美化甚至所谓的“生态化”工程，也已经造成湿地面积减缩，物种减少的危害。

虽然生态工程本身给当地带来了经济刺激，增加了就业，也给与工程必要的征收征用相关的补偿，使工程实施地区经济上得到一定的“补偿”。这些“补偿”的对象只是受聘参与了这些生态工程的劳动者和有关财产被征收征用的权益人，其法律性质是劳动报酬和财产收益。这本身对生态保护不一定有利，如洞庭湖湿地堤岸工程，减少了湖水的自然涨退影响，堤外很多原来的湿地自然成为干地或被居民排干予以开发利用，甚至被地方政府用以种植景观林木或造纸用的芦苇、速生林或莲藕生产基地，更甚的是将这些原来的湿地逐渐转化为建设用地实现了城镇化，这是近20年来洞庭湖湿地面积锐减的根本原因。这些工程事实上降低了湿地自然环境“生态负荷的还原能力”。可见，从补偿对象这一中心追根溯源，不难发现生态工程中的“补偿”可能会与生态保护补偿的目标背道而驰。

当然，因为目前法律、政策领域对“生态工程”并没有明确界定，而实践中又使用广泛，有不少科学、谨慎的生态工程建设也会对生态环境的自然恢复能力起到很好的保护和促进作用。如洞庭湖湿地候鸟栖息地保护工程等，这类生态保护工程只是将工程的目标定位于“保护”，坚持这一点，当然对生态效益有促进作用。但是如果给候鸟搭楼盖屋、植树修岛，还顺带修建观鸟林、观鸟台。这些作为候鸟栖息地保护工程或许可以打擦边球获得“合理性”论证，但是，从湿地生态自我修复能力提高的角度长远来看，更可能是背道而驰。至于在此过程中得到“补偿”的单位和个人，还是仅仅因为提供了劳动和基于财产权益而获得报酬，而不是基于其对自然生态本身所做出的贡献或牺牲。

三、 补偿对象是确定生态保护补偿方式和标准的决定因素

从法律机制建构的角度来看，生态保护补偿方式和标准的确立从来就不是纯技术性的问题，而更是社会性的问题*肖爱,唐江河.论跨行政区流域生态补偿的社会属性——基于流域生态补偿法律制度建构的现实立场[J].时代法学,2013,(5).。生态保护补偿对象的类型化社会性行为与类型化的合理补偿要求是决定生态保护补偿方式和标准的决定性因素。确定了补偿对象，才能判断其生态保护补偿所要针对的行为类型以及要求的合理性，才能确定由谁补偿，并进而通过协商选择合理的补偿方式与标准。从生态保护补偿机制建构来说，确定补偿对象的类型，进而确定其应受补偿的原因行为的类型，并基于此判断其补偿要求的合理性与类型，再借助生态保护补偿协商机制，确定具体补偿方式和标准。

宏观上看，补偿对象为个人、单位或政府，这些主体的权限、职能和责任有别，其作为或不作为的行为方式也存在很大差异，因此，补偿方式和标准也就应该有差异。根据补偿对象行为与效益的评估才能确定湿地生态保护补偿的基本方式和基准，以此为基础预测和评估湿地生态保护补偿的效益才具有可能性。目前我国湿地生态保护补偿的方式单一，主要依赖财政转移支付。洞庭湖湿地生保护态补偿也基本上是依赖纵向财政转移支付，很大程度上这是以补偿主体为核心建构生态保护补偿机制的结果。

从补偿对象的角度看，洞庭湖湿地生态保护补偿的对象可以分为两大类，一类是地方政府；另一类是单位和个人。作为补偿对象的政府应该包括常德、益阳、岳阳三市及其有关区县，长沙市作为对洞庭湖湿地影响最大最直接的地方政府，应该承担部分补偿者的责任。在洞庭湖湿地生态保护补偿机制建构中，只有经过科学评估认定确实为洞庭湖湿地生态保护做出了贡献，长沙市才能作为补偿的对象。作为补偿对象的单位和个人则应该是应该是这些区域内的单位和个人。

基于对补偿对象的宏观分类，可以对洞庭湖湿地生态保护补偿方式与标准做简明分析。

(一)政府作为补偿对象的情形

在湖南省洞庭湖湿地保护中，常德、益阳、岳阳三市十九个区县为洞庭湖湿地保护不得不调整产业结构，将相关区域作为限制或禁止开发区，甚至还得将部分地区退田(耕)还湿还林，等等。这些行为部分是为了完成本级政府一般性社会公共事务管理职能；部分是为了完成省政府或中央委托任务，如完成《湿地公约》的履约任务等，这方面的工作成为湿地保护地区政府不同于其他政府公共职能的特别工作。这类与行政管理的纵向关系相一致的特别职能行为，应该由中央财政或省财政依央地财政分权规则纵向转移支付给相应的市县政府作为生态保护补偿。

洞庭湖湿地区域三市十九市县都为湿地保护付出努力，也都分别从湿地区域获得回报，相互依赖又相互影响。此外，作为洞庭湖水系中的上游的长沙等市县对洞庭湖湿地的影响也不容忽视，也应该纳入到洞庭湖湿地保护生态补偿的系统中。洞庭湖湿地保护区为避免经济生活对湿地的影响、或者相邻行政区为了避免同质化产业对同质资源的竞争性开发，选择退出相关产业甚至调整人口与经济布局，这些行为可能直接惠益周边市县，因此，应该建立横向生态保护补偿机制，通过自发启动、协商、听证、决策、执行与监督等规范性程序，确定横向生态保护补偿的标准和补偿的具体方式，以此鼓励洞庭湖湿地保护区产业结构和社会发展自发调整。

(二)单位或个人作为补偿对象的情形

洞庭湖湿地保护区内的单位和个人作为湿地保护的直接受影响者和主要具体工作的承担者，必然是洞庭湖湿地生态保护补偿对象，《湖南省湿地保护条例》也肯定了这一点，该《条例》第8条第2款明确规定“对因保护湿地而受到损失的个人或者单位应当依法给予补偿”。但是，生态保护补偿必须落实到补偿对象的生态保护行为，即为洞庭湖湿地保护做出的额外贡献或牺牲。因此，该条文中的“损失”必须理解为是为湿地生态保护作出的额外牺牲，如因为湿地保护而不能从事作为家庭传统经济来源的捕捞作业、或退出特定耕地或特定传统作物的种植等。需要重申的是，单位和个人在受聘参与湿地保护具体劳动中所获得的报酬不得视为生态保护补偿，而只能视为劳动报酬，即使没有政府的湿地保护行动就没有这些劳动机会。可以以洞庭湖湿地最普遍存在并引发纠纷最多的“退田环湖还湿”以及“人鸟争食”问题为例，分析单位或个人作为补偿对象时如何确定补偿标准和方式。

1.洞庭湖湿地退田还湖还湿中的生态保护补偿

1998年长江流域特大洪涝灾害之后，湖南省在洞庭湖区全面实施退田还湖还湿，其中生态保护补偿对象即在退田还湖还湿中做出贡献的单位或个人。例如为了湿地保护需要搬迁的家庭，或者是不需要搬迁但经济利益受到损失的农户*蒋敏.洞庭湖区退田还湖生态补偿机制研究[D].长沙：湖南师范大学,2011.。洞庭湖区的移民农户在实施退田还湖还湿后丧失了对原有土地资源开发利用的权利。“退田”意味着农民放弃土地使用权和承包经营权，使得这部分联产承包合同关系被解除终止，理应对他们进行补偿*熊鹰,王克林,蓝万炼,等.洞庭湖区湿地恢复的生态补偿效应评估[J].地理学报,2004,(5).。因为房屋或所承包经营的土地山林被征收征用而受到的“损失”，应该按照《物权法》等关于征收征用公民财产的有关规定予以“合理补偿”，即“足额、充分、及时”补偿。换言之，因为“退田环湖还湿”而受到损失的单位或个人不难被认定为生态保护补偿对象，并且根据其“退田”的数量和质量以及所退田的正常产量就可以确定补偿的量，并可以以多种方式灵活提供等值的补偿。如以维持因湿地生态保护而受影响前家庭经济收入水平为补偿最低标准，并确保与社会经济发展不断增长。补偿方式可以是通过金钱支付或者免费培训以实现新的就业等弥补可期待的家庭收入损失。

2.洞庭湖湿地人鸟争食中的生态补偿

在洞庭湖湿地保护区，冬夏两季迁徙而来的候鸟数量众多，每年多大20余万只。这些候鸟以稻谷和淡水鱼塘中的鱼虾为食，不可避免会造成湿地保护区及其周边的渔业和农业生产损害。候鸟在洞庭湖周边的栖息给农户造成不同程度的经济损失，从某种程度上说保护区的当地群众在很大程度上以牺牲自身的利益来承担保护的责任，如果缺乏洞庭湖湿地生态保护补偿，农民就会失去继续参与湿地保护的动力，在洞庭湖湿地保护区调研时，听到不少农民说：“我们不能捕鸟，但是我们恨鸟！”在人鸟争食的情形下受损农户应确定为生态保护补偿对象，因为其所受到的损害就是因湿地保护做出的具体牺牲，根据这一判断，补偿标准当然应该以鸟对农作物的损害量为准，并达到“合理”补偿的要求。应该由中央和省财政承担补偿责任，尤其是应该直接补偿到受损害的农户。

The “Object Center Theory” of EcologicalProtection Compensation Mechanism—To Take Dongting Lake Wetland as an Example

XIAO Ai, NING Yan

(SchoolofLawofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

We can’t ignore the ecological compensation mechanism both in legislation on the protection of wetland and legislation on ecological compensation. Ecological compensation mechanism must clearly compensation who, why, how to compensate for this a series of problems. Dongting lake wetland protection also needs to establish ecological protection compensation mechanism, also must consider this series of problems. Should be to compensate for the object as the center to build the ecological compensation mechanism, because compensation object is a logical foundation of ecological compensation, is to determine and implement the standpoint of ecological compensation directly target, is to determine the ecological compensation mode and the determinants of the standard. The “compensation object center” can make the logic of the ecological protection compensation mechanism clearer and more straightforward.

ecological protection compensation; Compensation object; Dongting Lake Wetland

2017-04-28

本文系国家社会科学基金重点项目“流域一体化治理的法律机制研究”(15AZD067)、湖南省智库专项委托项目“湖南省洞庭湖水系湿地保护法治保障研究”(16ZWC35)、司法部2015年国家法治与法学理论研究项目“流域协作治理的法律机制研究”(15SFB2046)、湖南省社科基金一般项目“武陵山片区生态补偿法律机制研究“(13YBA269)、湖南师范大学哲学社会科学青年学术骨干培养计划项目“跨行政区流域环保协作法律机制研究”(15XGG09)、湖南师范大学生态文明研究院第三批招标项目(2015)的阶段性成果。

肖爱，男，湖南师范大学法学院环境法研究所副教授，法学博士，主要研究方向：环境法学;宁艳，女，湖南师范大学法学院环境法学硕士研究生，主要研究方向：环境法学。

D922.68

A

1672-769X(2017)03-0011-05