土地征收中公共利益的分析界定

文/贾广葆

土地征收中公共利益的分析界定

文/贾广葆

公共利益内涵范围的界定和区分公共利益与非公共利益，是土地征收征用必须首先解决的问题，也是土地征收征用过程中的难点。

一、公共利益的含义与范围

《土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年）第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第八条对公共利益的范围作了规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定：1．国防和外交的需要；2，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；3．由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；4．由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；5．由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；6．法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”

二、公共利益的特征

公共利益最大的特征是“公共”二字，是全社会的需要，而不是个人、单位、小团体的需要。

公共利益最重要的特征是“利益”二字，全社会的利益、全社会大众的利益、全社会中非特定的绝大多数人的利益，均属于公共利益的范畴。

公共利益最关键的特征是“公益性”，是全民享有的属于公共事业的公益性项目，而不是商业性、经营性、创利性、赢利性项目。

三、公共利益界定的条件

缩小征收征用土地范围，不扩大公共利益范围，既是顺应时代发展的改革方向，也是社会经济发展的必然要求。2016年11月27日《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出：“完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化。给予被征收征用者公平合理补偿。” 依据现有的法律法规制度，对公共利益的界定需把握以下五点：

一是公共利益的准确界定，必须以法律法规、中央顶层设计为主要依据，任何部门性、地方性规章以及市、县地方人民政府等确定的公共利益范围内容，必须以法律法规、中央政策为准；

二是公共利益的范围，必须充分体现“公共”和全民享有，不能具有开发经营性、商业营利性、创收赢利性；

三是公共利益的内容，不能因社会经济的发展、城市市政基础设施多元化投资主体、公益性项目股份化或引入PPP等兼具公益性、公共性和经营性、营利性等的因素变化，而放弃公共利益；

四是公共利益不能以用破坏代替平衡、牺牲被征收征用单位和个人利益为代价，征收征用土地、房屋涉及公共利益的，必须征收征用目的正当、征收征用审批正确、征收征用程序规范、足额补偿到位，不将公共利益扩大化，要给予被征收征用者公平合理补偿；

五是对于公共利益的确立、征收征用的程序、补偿标准等内容，被征收征用的单位和个人，尤其是征收征用农村集体土地、房屋的集体经济组织和农民，要有广泛的知情权以及一定的参与权。

四、公共利益的深层次思考

长期以来，我国对“公共利益”并没有明确界定，而随着社会经济的发展，公共利益、非公共利益的内涵和外延也在不断变化，土地征收征用中的公共利益引发了众多思考。

提出公共利益是为了什么？提出公共利益的目的，是为了进一步规范、完善土地及房屋的征收征用制度，确保国家和全民享有的公用事业、公益性项目建设的顺利实施，保障被征收征用者得到公平合理的补偿。而长期以来，我国对公共利益没有明确的界定，土地审批制度缺乏对土地征收征用的用途和目的进行规范严格审核的程序，从而导致征收征用公共利益范围过宽过大，大量的征收征用土地行为涉及经营性、营利性或公共利益与非公共利益互相混淆的项目。政府行政机关自由裁量空间大，自由随意，少数地方借“公共利益的需要”之名，行强制征收征用土地、房屋之实。这就需要在立法中正面回答提出公共利益究竟为了什么，避免出现原则条文、含糊不清、操作困难而使得保护优先征收合理公平的立法宗旨难以成立。

公共利益是什么？《物权法》、《土地管理法》等法律法规只是原则规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地、房屋实行征收征用并给予补偿，对公共利益的范围、内容、用途、目的等没有明确界定，从而导致征地范围过宽，大量征地行为以经营为目的。这就需要在国家利益的基础上，准确考量公共利益的法律定义，全面考虑土地、房屋尤其是非公有土地、房屋产权保护因素，缩小征地范围，不将公共利益扩大化，突出强化土地征收征用的审批权限、程序、方法及补偿标准。

公共利益怎么界定？一般来讲，凡涉及社会中非特定的绝大多数人的利益，都应当属于公共利益的范畴，全社会全民共同享有的公用设施也属于公共利益的范围。然而，现实中的公共利益与非公共利益相互交织，复杂难辨，比如：地铁、轻轨、高铁、高速公路、城市公共交通线路等公益项目引入PPP社会资本，实行股份化或混合所有制经营；城市用水、用电、新能源、网络通信、地下管廊等市政基础公用设施投资主体多元化；城市旧区、棚户区、低洼区等改造，除了回迁房、保障性住房以外，还有相当一部分用于商品房开发。这些都不可避免地兼具公益性和营利性、公共利益和非公共利益。可见，随着社会经济的发展，公共利益的内涵也会因不同的利益主体、利益层次、时期、地区而有所不同，出现新的公益性项目或一些公益性项目变成营利性项目。这就需要建立公共利益与非公共利益的标准，尤其要建立一套规范的、严格的公共利益认定程序，引入公众听证机制，修改和完善“征地目录”，综合运用“目录列举”、“程序认定”、“公众听证”三种方法明确界定“公共利益”范围。

公共利益怎么用？用好用准用齐公共利益，是土地征收征用工作中的重点，也是土地征收征用顺利实施的关键。在土地征收征用工作中，要重点掌握以下几点：

1．国土资源部2001年颁布的《划拨用地目录》中列举了十九类公共利益用地，国务院2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条列举了公共利益五种情形。

2．公共利益不能是经营性的、开发性的、赢利性的。

3．对于同一区域、同一地块征收既有公益性项目、也有经营性项目的，要分别处置、区别对待，确定为经营性项目、商品房开发的，要引入招拍挂方式进行土地流转，分别按国有土地、集体土地的审批程序、条件、手续办理，最大限度地体现经营性土地征收的经济价值。

4．在国家层面的“征地目录”、“用地目录”的基础上，各地针对具体情况和社会经济发展变化，因地制宜地对公共利益“征地目录”进行进一步的说明和补充，并制定切实可行的相关制约性条款，确保为公共利益顺利实施征收征用土地。

5．缩小征收土地补偿与土地流转收益之间的差距。征地补偿公平合理和补偿到位，是确保为公共利益征地的基础，对于同一区域的两块地或相邻的两块地，若一块地因公共利益需要而被征收，另一块地未被征收而进行出租、转让或作价入股等土地流转，两者的补偿方式、标准往往会出现较大差异，前一块地补偿收益可能少于后一块地的流转收益，这种状况不仅会造成被征地集体经济组织和农民个人心理的不平衡，而且会大大增加了征地的难度。在利益分配政策制度上，要创新改革土地征收补偿与土地流转补偿之间的利益再分配，建立公平合理的利益二次分配机制，即土地流转收益对于征地的支持和补助机制，对土地激发的经济价值和土地增值收益进行二次再分配，缩小征地补偿和土地流转收益之间的差距，保障被征地集体经济组织和农民收益。

（作者单位：大连市房地产经济学学会）