资源配置市场化改革的法律边界与制度抉择*——基于经济法视角的分析

贺大伟 肖国兴

（华东政法大学,上海 200042）

资源配置市场化改革的法律边界与制度抉择*
——基于经济法视角的分析

贺大伟 肖国兴

（华东政法大学,上海 200042）

党的十八届三中全会启动了全面深化改革的伟大议程，为经济体制改革中的资源配置方式改革设定了总目标，以此为依据，政党政治引领下的资源配置市场化改革经由个案性的试点实践上升为规范性的行动纲领。改革规划为经济法的进一步成长提供了宝贵的历史契机，并赋予了后者在资源配置法治化进程中的崭新历史使命，而航班时刻配置的改革试点实践为厘定经济法在资源配置市场化进程中的法律边界也提供了实证样本。在此基础之上，经济法应当设计出匹配资源配置市场化改革的制度安排，以期在确认改革成果的基础之上，力争以规划改革方向为更高价值取向。

资源配置；市场化；经济法；航班时刻配置

党的十八届三中全会启动了我国全面深化改革的伟大历史进程。全会指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”①。根据这一重要论述，2017年初，中共中央、国务院联合发布了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》②（下文简称为《指导意见》），标志着作为我国经济体制改革重要任务之一的资源配置市场化改革③步入到了新阶段，并为十八届三中全会所确立的“到2020年将实现各种市场资源主体公平分配、公平享有与公平受保护”的改革目标④制定了具体方案。根据党中央关于“重大改革必须于法有据”的要求，我国的法律制度尤其是经济法律制度对于资源配置市场化改革应如何予以回应，成为当务之急。在此背景之下，本文拟就我国资源配置方式市场化改革的法律边界与制度抉择提出若干不成熟的见解，希冀起到抛砖引玉之效果。

一、逻辑起点：资源配置市场化改革与经济法的制度使命

资源是人类社会赖以生存和发展的物质基础，无论在任何时代任何国度中，作为全要素生产率中重要一环的资源都是社会经济增长和发展的基本前提和物质源泉。就其范畴而言，狭义的资源仅指自然资源，美国资源经济学家阿兰·兰德尔关于 “自然资源是由人发现的在自然状态中有用途和有价值的物质”⑤的界定是目前学术界广为接受的通说。随着经济的发展和社会的进步，人类对于资源的内涵和外延也在不断深化和扩展，并且对资源形态的认识早已从自然资源跨入到社会资源领域，资源的来源及组成不仅包含了传统的自然资源等“硬资源”，而且还吸纳了人类劳动的社会、经济、技术等因素，以及人力、人才、智力（信息、知识）等“软资源”。因此，资源的实质是自然界（如土地资源、矿产资源、森林资源等）和人类社会（如人力资源、信息资源等）中可以用以创造物质财富和精神财富的具有一定量的积累的客观存在形态。

资源既具有赋存的自然属性，又具有为人类开发利用的社会属性。如果说稀缺性、效用性是资源价值属性的自然基础，可配置性和可交易性则是其价值属性的社会基础。资源的配置需要追逐效率和效益最大化，市场因而被视为最重要的分配机制；资源的交易需要产权界定和“比赛规则”，法律的制度安排就成为必然。

改革开放以来，我国的资源配置制度从无到有，从分散到体系化，从暂行到正式的制度安排，并且逐渐演进为政府主导型资源配置模式，并由此衍生出了匹配立法特别是经济立法的范式。然而，随着社会主义市场经济体制的不断成熟，作为由政府供给资源与环境的国家，政府导向型资源配置的局限性逐步凸显，市场在资源配置中的作用尚显不足。在此背景下，政府与市场关系的重新定位及以此为基石的资源配置方式改革的顶层设计，无疑需由法律特别是经济法进行界定与规范。一方面，资源的稀缺性决定了资源价值必须通过市场化的配置手段得以实现，并反映出真实的价格；另一方面，资源的公共性决定了资源配置方式的法治化和政府介入的合理性，即资源配置方式必须在法律框架内依照一定的标准、程序和规则进行。本质上，资源的稀缺是包括法律在内的制度形成与变迁的根源，法律因稀缺而形成，并因稀缺而变迁，资源配置的制度规则从无到有、从形成向成熟演化，资源配置的驱动模式由政府导向型向市场决定型变迁，均为经济法提出了新的历史使命！

1.推动政府与市场关系的重构

政府与市场的关系是现代经济社会发展中最基本、最核心的问题之一，古老而常新，而资源配置的方式则是两者关系永恒的落脚点。对于市场经济体制下政府职能的基本认知，从“守夜人”⑥到“裁判员”⑦、从“经济管理者”⑧到“市场干预者”⑨、从“公共管理者”⑩到“产权保护者”⑪，理论的演进和实践的探索无不彰显着政府与市场的博弈，以及人类对这一问题认识的深化。然而，必须承认的是，即使在市场经济发达国家，市场在资源配置中起决定性作用，也并非仅仅需要发挥市场“无形之手”的力量即可完成，而是更需要政府“有形之手”的指导与支持，并且这种指导与支持是以遵循市场经济规律、促进企业良性发展、维护市场公平秩序为前提的。当前，我国市场经济体制正处于进一步深化改革、促进新旧动能转换的历史阶段，政府供给资源成为资源配置制度设计的逻辑前提，在产权制度不清晰、法律制度不完善、市场规则不健全的情况下，政府主导的资源配置方式与丰裕的资源常常诱使资源使用的“机会主义”行为及寻租活动的产生，一方面致使不同所有制企业因资源获取机会的不平等而无法从源头上开展公平竞争，另一方面更造成一定程度的资源浪费。因此，打造市场化主导而非政府主导的资源分配方式，使市场化机制对于资源配置发挥决定性作用，并以此为基础重构政府与市场的关系，既是本次资源配置方式改革的核心目标，更是全面深化改革的题中应有之义。

2.追逐效率和秩序价值的共存

在一个资源不稀缺的世界里，资源是不需要配置的。但是，人类社会所面临的是一个资源十分稀缺的环境，每个人的自利行为都要受到资源的约束。“如果不存在对于人力资本、非人力资本和自然资源的自由使用进行约束的制度，那么没有一个社会是能够生存的。自由使用减少了一个社会的财富，在一个资源稀缺的世界上，对于生存是有害的”⑫，这也奠定了资源配置正当性的基本前提。合适的资源配置方式，是生产资源有效使用和优化配置的先决条件，而这有赖于资源所存续的经济体制及其结构。实践证明，计划经济向市场经济转型即是从无效率、低效率向有效率、高效率转型，高效率体制的制度条件在于，在全要素生产率的配置机制中，市场机制是主渠道，据此，资源配置效率只有在市场经济条件下才能更富效率。

市场经济是竞争经济，竞争是产权的博弈，产权在竞争中追逐高效率，但也并非不存在低效率乃至无序竞争的可能，其根源在于经济人的自利性、机会主义等固有特征。而制度可以塑造产权主体，拓展竞争者的有限理性和认知结构，进而“凭借指示和指令等外部权威来计划和建立秩序以实现一个共同目标（组织秩序或计划秩序）”⑬，这也即市场经济是制度经济的逻辑使然。经济法本质上是竞争行为法，在市场经济体制内，经济法汇集政府与市场主体，成就经济法治或法治体制的基本秩序。尤其是在市场经济重要作用领域之一的资源配置机制层面，市场与政府共筑了效率的基石，而经济法更需做出理性的规则安排，以共同促成资源配置的有秩与有效！

“在所有市场经济中，政府都发挥着重要的作用”⑭，效率与秩序的共生并不意味着市场在资源配置领域的唯一性，而是应当基于不同的资源类别分别就市场决定与政府引导做出科学区分，从而进一步改革、完善相应的配置方式，这同样无法离开经济法的规制。对此，《指导意见》将可配置“资源”的范畴具体化，并区分为适宜由市场化配置的公共资源、不完全适宜由市场化配置的公共资源以及需要通过行政方式配置的公共资源⑮，可见，资源配置市场化改革的方向并非“一刀切”地将所有可配置资源全部交由市场按照供求关系进行配置，而是科学地确立市场机制和政府机制在资源配置方式创新中的各自作用域，以更加有效、有序地推进改革进程。

3.促成国有企业从资源优势向竞争优势的转型

政府资源配置方式的变革，对于正在推进新一轮改革的我国国有企业而言，也具有至关重要的意义。在我国由计划经济体制向市场经济体制转型过程中，由于国有企业较之于一般企业所具有的特殊使命，在一定程度上使各种要素资源的分配不断向国有企业倾斜，由政治优势和政策优势驱动的资源配置优势成为国有企业的资源优势。国有企业较之其他所有制主体在资源获取方面的优势，易诱发资源分配机制失衡，也极易导致资源利用效率不足，降低国有企业的整体效率和创新能力。更需注意的是，由资源优势进而转化成的资源优势依赖（包括过度依赖和单一依赖），极可能导致国有企业的资源“优势”转化为“劣势”，进而陷入“资源诅咒”的怪圈，更无法使国企养成真正属于其自身的竞争优势！从对近十年《财富》杂志500强榜单⑯的分析可以发现：尽管我国上榜的企业军团阵营不断扩大，并以国有企业为主，但是，相较于欧美国家以高科技、服务业和金融业为主导的行业分布，中国入围榜单的企业仍然大多分布在石油、电力、钢铁、煤炭、有色金属等资源依赖型领域，真正衡量一国经济发展水平的制造业企业数量相对较少，且现阶段仍大而不强，更为关键的是，国有企业所取得的市场优势多是来源于资源占有的优势，亟待进一步改革转型。

国有企业自资源优势依赖向资源基础的回归，核心与关键在于资源分配方式的回归，亦即发挥市场在资源分配中的决定性作用。但是，资源分配方式的市场化改革并非一蹴而就，其真正动力源自政府、国企、民企、外企等不同主体间的市场化博弈程度，并会受到既有体制、规则、制度等因素的掣肘与制约，亦需资本结构和产权效率的重构。唯有以经济法治的思维和战略为视角，通过经济法律制度的规制与调整，才能在时代转型中引领国企变革，在新旧制度交替中践行法治经济。

二、实证分析：以航班时刻配置改革为例

起始于2015年末、2016年初的民航业航班时刻配置试点改革曾引起社会的反响和学术界的持续关注，并为我国资源配置市场化改革提供了宝贵的经验。本文拟以此案例为实证研究对象，通过对本次试点改革中核心问题的经济法分析，力图总结出若干有借鉴意义的经验，以期为经济法在资源配置市场化改革进程中的规则安排与制度绩效的更好发挥提供若干有价值的建议。

1.案例背景

根据中国民航局制定的《航班时刻资源市场配置改革试点方案》，2015年末和2016年初，广州白云机场和上海浦东机场分别就民用航班时刻分配机制改革进行了试点实践，白云机场的试点被称之为“时刻拍卖”模式，上海浦东机场被称为“时刻抽签+使用费”模式。所谓“时刻拍卖”模式，是指时刻供给者对通过资格审查的航空公司一视同仁，不区分所有制性质，不区分规模大小，平等参与时刻竞拍，出价最高者胜出；所谓“时刻抽签+使用费”模式，是指时刻供给者对航空公司归类并分别建立抽签池⑰，并通过实施两轮抽签“拼手气”以最终确定时刻归属。⑱此次改革试点方案一经出台，即受到各界瞩目，尤其是广州白云机场9组时刻拍出5.5亿元“天价”的结果更是令公众哗然。

2.航班时刻配置市场化改革的法律边界

（1）航班时刻的经济法属性：公共资源抑或公共产品？

航班时刻，英文为Slot一词，在英文中是指“空位、位置或缝隙”⑲，具体是指航空公司航空器在机场起飞或降落的时间段。中国民用航空局于2007年8月发布的《民航航班时刻管理暂行办法》规定：“航班时刻，是指向某一航班提供或分配的在某一机场的某一特定日期的到达或起飞时刻”。航班起降时刻的获得对于航空公司的经营活动意义重大，没有航班起降时段，航空公司就无法经营；一组好的航班起降时刻尤其是大型枢纽机场的时刻更为宝贵，并将在很大程度上影响航空公司的盈利水平。

航班时刻究竟属于公共产品还是属于公共资源？在经济法学领域内界定其属性，是明晰航班时刻的产权性质、进而厘清航班时刻配置的具体规则的基本前提。在考虑经济生活中的各种物品时，根据物品的排他性⑳和该物品在消费中的竞争性㉑等两个特点，学理将物品分成了私人物品、公共资源、公共物品、准公共物品（俱乐部物品）㉒。 其中，私人物品（private goods）既具有排他性又具有消费中的竞争性，如冰激凌、衣服等；公共物品（public goods）既无排他性又无消费中的竞争性，如国防、灯塔等；公共资源（common resources）具有消费中的竞争性但没有排他性，如海洋中的鱼、清洁的空气等；准公共物品（quasi-public goods）具有排他性但没有消费中的竞争性，如收费桥梁、有线电视等。如果据此标准划分，航班时刻在配置给航空运输企业之前，应当划分入公共资源的范畴；而已经配置给航空运输企业的航班时刻，是否可以划入私人物品的范畴，则存有疑问。此外，航班时刻与空域使用犹如一枚硬币的两面，航空运输企业籍航班时刻所使用的空域，既可以是公共物品，又可以是公共资源，如果空域不拥堵，一家航司使用空域不影响其他航司的使用，则空域可视为公共物品；但当空域拥挤时，多家航司对于空域的使用即具有了竞争性，在此情况下，空域也成为一种公共资源。在当前我国空域几乎已经饱和的状态下，无疑应将其归于后者。

（2）航班时刻的配置方式：行政主导抑或市场驱动？

目前，全球通行的航班时刻资源配置可分为两种基本模式，包括行政性分配和市场化分配。行政性分配又称为IATA （国际航空运输协会，International Air Transport Association的简称）模式，以欧盟和我国等全球绝大多数国家为代表，它以IATA的航班时刻分配程序指南为指导，由民航当局或政府授权的机构（如机场或各航空公司组成的航班委员会等）对航班时刻进行分配和监督管理。其要义为：行政分配、无偿使用、祖父权利㉓、不用即失。市场化分配又称为美国模式，以美国和韩国为代表，即以经济杠杆、价格为手段实现航班时刻资源的供需配置，分为一级市场和二级市场，一级市场为初次分配，对航班时刻进行估值定价，采用拍卖、收取高峰时段拥堵费或其他方式取得经济收益，二级市场针对已分配的航班时刻，允许持有者以交换、转让、出售、出租等形式进行航班时刻交易㉔。

从经济法视角分析，无论是行政主导的分配机制，还是市场驱动的分配模式，其目的均在于政府将航班时刻这一公共资源公平、有效地分配给航空运输企业，以实现资源效用最大化。两种模式各有其法理基础和机制土壤，但是，两者在经济民主以及效率与公平的平衡等方面却体现出较大的差异，体现在：

第一，从经济民主的维度衡量，经济生活要突出更多的经济自由和尽可能多的经济平等，包括保护弱者的理念㉕。体现在航班时刻市场化分配机制之下，理论上竞争对象并不区分航司规模大小，不区分所有制，通过资格审查的所有航司应被视为平等的参与者，可平等参与一级市场的竞争，并可在二级市场自由交易航班时刻。由于我国的民航业发展经历了一系列的改革历程，最终形成了在航空运输环节以三大航为主导、多家中小型航司共存的市场竞争格局，根据上述标准，尽管新进航司也可分配到相应时刻，但三大国有航空公司往往基于历史时刻优先的“祖父权利”和基地航空公司的优势地位而形成航班时刻获取的比较优势。如果按照市场主导的分配模式进行时刻配置，则其他中小型国有航空公司以及民营航空公司可进一步享有到获取时刻资源的机会平等，对于进一步实现经济民主有所裨益。

第二，从效率优先、兼顾公平的维度衡量，国家在特定的社会经济背景下，在为处理特定的社会基本矛盾而作出的政策选择中，效率将被优先考虑。㉖这一原则具体到航班时刻分配领域，应转化为航班时刻资源的配置效率与配置公平。作为航班时刻配置方式市场化改革的重要内容之一，建立以航空公司需求偏好为导向的分配机制和决策参与模式尤为重要，而竞争机制的引入必不可少，可以为市场配置时刻资源提供高效率，进而实现效率优先基础之上的兼顾公平。

（3）市场化改革的制度痛点：羁绊抑或创新？

在航班时刻分配机制方面，尽管市场驱动模式较之行政主导模式对于增进经济民主、平衡配置效率与配置公平更具绩效，但是从本次航班时刻分配市场化改革试点的实践来看，市场化改革仍面临诸多制度难点、痛点和盲点，其是否属于制度羁绊，是否可以破坏性方式来实现创新，是经济法必须要回答的命题。

以“拍卖”与“抽签”行为的法律属性为例。正如前文所述，航班时刻市场化配置的核心在于增强时刻需求方的话语权，同时在需求方进一步引入竞争机制，以在平衡航班时刻供给与时刻需求的框架下，进一步优化时刻资源向需求方的有效流动。固然，市场经济中的价格体系可以“提供不同商品相对稀缺性的信息，确保商品会被那些最愿意购买并且支付得起的个人和厂商所获得”㉗，并可以“拍卖”方式最大限度地发现价格，但是公共资源的配置能否与普通商品完全等同，并完全交由价格体系来实现市场化配置，值得商榷。作为价格体系的替代制度，“抽签”被视为是配给制度（rationing system）的一种模式，而其在资源配置中的低效率性和公平性也存在价值层面的争议和规则层面的障碍。

对于航班时刻“拍卖”而言，有诸多法律难题需要破解：一方面，以价高者得的拍卖方式固然可以在一定程度上使航班时刻的价格反映其真实的价值，但是在时刻供给极端不足而需求者众多的情况下，过度竞争的结果极可能使拍卖价格与其实际价值扭曲甚至严重背离；另一方面，因民航业运营的专业性和安全管理的特殊性，航班时刻的配置不应仅仅以市场价格作为唯一衡量因素，而应在民航法规范围内设定一个综合各种考量因素的指标体系，范围不仅应当覆盖航班时刻本身的市场价值，更应当考虑到竞标者的运营水平和安全管理水平等多重因素，以使时刻配置更具科学性。

对于航班时刻“抽签”而言，同样存在一些亟待界定的法律盲点：比如，作为一种资源配置方式，与时刻拍卖需要拼“财力”不同，抽签拼的是“手气”，无需承担高额的拍卖费用，从一方面有利于节约航空公司的财务成本，但另一方面是否会落入自然资源领域频现的“资源陷阱”，也值得警醒。由于资源价值来源的矛盾解释及其决定的政府供给，中国资源产权长期虚置，以至于资源成了“免费午餐”，资源消费的竞争性、排他性及有偿性荡然无存，取而代之的是资源浪费与破坏及外部性问题的加剧。㉘航班时刻资源以抽签方式来配置，有可能因时刻资源的相对无偿性造成其虚耗乃至浪费，可能不利于资源的使用效率。

三、路径依赖：资源配置市场化改革的制度抉择

经济法是基于市场经济体制之内的政府组织经济之法，其正当性在于以法治方式助推经济增长与发展目标的实现。市场体制有序或有效是政府发挥作用的前提与目的，而在经济领域规范政府行为则是经济法的“合理内核”。我国推行多年的经济体制改革为经济法的理论养成培育了丰厚的土壤，在此基础之上，包含经济体制改革在内的新一轮全面深化改革将为经济法的长足发展提供新的宝贵历史契机。因此，经济法理应为资源配置的市场化改革提供法治保障和制度助力，构建体现公平、自由与竞争的制度结构和规则安排。

从航班时刻配置市场化改革案例的实践可知，政府资源配置方式创新的改革，表现为政府主导的资源配置方式向市场化分配的转型，但本质上却是一次触及政治、经济、社会体制的变革，亦包含法律制度的变革。如果说改革的目标在于塑造市场在资源分配中的决定性作用，同时推动政府更好地发挥作用，以使“各种市场资源主体公平分配、公平享有与公平受保护”的话，那么在一定程度上，改革的路径依赖则在于法律制度尤其是经济法律制度的诠释与规范。在此过程中，经济法应至少围绕产权、竞争、监管等维度来设计制度规则，并以确认改革成果为基本目标追求，以规划改革方向为更高价值取向。

1.产权：资源配置法治化的制度基石

资源是稀缺的，稀缺的资源及其分配是人类活动的起点和归属，而经济法则为人类提供了比较选择稀缺资源的范式。尽管不同话语体系对于“资源”一词有不同的逻辑范畴，但是唯有法律框架内的界定才应成为承载共识的制度语境。尽管按照物品排他性和该物品在消费中的竞争性等标准，学术意义上的物品（包含资源）可以区分为私人物品（包含私人资源）、公共资源、公共物品和准公共物品（俱乐部物品），但是，需要交由市场或者政府配置的资源主要是公共资源，相应地，经济法在资源配置市场化改革领域关注的重点亦在于公共资源。市场经济是制度经济，制度经济的核心是产权效率，因此，市场经济说到底是产权经济，以产权效率为核心建构市场制度和企业制度是市场经济的内在要求。尽管资源作为一种客观存在，独立于产权性质和所有制属性，但是，产权在政治层面的不同属性则可能导致产权效率和资源获取方式的极大差异，进而导致资源使用效率的进一步差异化。产权必须有法律依据或受法律保护，尤其是在现代国家，产权不可能独立于法律而存在，在公共资源配置领域，公共资源产权的制度设计与规则安排成为资源配置改革的关键所在，这也为《指导意见》所确认。

第一，公共资源产权的权属与功能。产权制度是安排经济增长与发展和报酬递增源泉的制度，产权因稀缺而生，并因权属明晰而更富效率。据此，资源配置方式改革中的公共资源产权制度决定着政府和市场的作用边界及相关制度架构，乃至资源配置的具体方式及其绩效，因此，其在资源配置方式改革的制度安排中起基础性作用。正如《指导意见》所明确的：在现阶段，我国的公共资源可以划分为自然资源、经济资源（主要指金融类和非金融类经营性国有资产）和社会事业资源（主要指非经营性国有资产），这一区分进一步明晰了不同类别的公共资源产权在配置中的不同产权回报要求，对于市场化配置产权过程中的行为绩效提出了不同的考量标准。

第二，公共资源产权的结构安排。在产权的结构安排方面，公共资源产权应当区分为公共资源所有权和公共资源开发利用权。对于自然资源而言，应当在《宪法》和相关自然资源法的框架内，构建符合我国自然资源开发利用实践的自然资源产权制度，并在此基础上实现资源的有偿获得和使用；对于经济资源尤其是金融类和非金融类经营性国有资产而言，应当结合国有资产监督管理体制改革和国有企业改革的相关制度安排，进一步明晰国家与国有资本投资运营公司的委托代理关系，降低制度成本，增强经营性国有资产的回报绩效；对于非经营性国有资产等社会事业资源而言，应当在“效率优先、兼顾公平”的前提之下，合理设置市场化的资源分配方式，并按照具体资源类别的相应权属，通过制度设计进一步提高资源的配置效率和利用效率。

2.竞争：资源配置市场化的博弈准则

市场机制是资源配置的最佳制度土壤。效率是市场经济的产物，更准确地说效率是在市场竞争中造就的，市场经济能够最大限度地调动资源配置的效率。原因在于，在市场主导的竞争条件下，资源的流动将以均衡价格的高低为导向，在不受外界因素干扰的情况下，这一流动过程将持续到社会各部门的利润平均化时才会停止，此时资源的配置便达到了最佳均衡状态。由此可见，市场在资源配置中起决定性作用，并具体化为竞争机制引导资源配置，且反映于衡量供求关系的价格机制，这恰恰是经济法尤其是广义竞争法的制度理性之所在，而此种制度竞争较之反垄断、反不正当竞争等法律制度所规制的行为竞争更为深刻。

在自由竞争的市场环境之下，价格机制和交易机制的完善与优化尤为重要。根据《指导意见》，在自然资源领域，对于适宜由市场化配置的自然资源，竞争机制将被更多地引入，并通过价格机制实现此类公共资源的有偿使用，这要求制度设计必须充分考量包括生态环境损害成本在内的资源利用成本，充分挖掘自然资源的价格形成机制，还原自然资源的商品属性，进而推动自然资源的有效利用；对于不完全适宜市场化配置的公共资源，如无线电频率、空域等资源的优化配置，则要充分评估招投标、拍卖等方式的合理性，在需求侧完善价格等竞争机制的同时，探索供给侧的进一步改革；对于政府配置资源中应该或可以通过市场化方式配置的资源，应通过公共资源交易平台合法、合规地进行交易，以进一步挖掘资源的价值，提升资源的利用效率，这同样要求交易制度和交易体系的同步完善。

自由市场虽强调价格机制的效用和政府管制的放松，但依旧需要经济法的介入，这既源于市场机制并非万能，更源于具有强制力的正式制度规范对市场主体及其行为的重要指导作用，从这一意义上讲，法律作为“行动的指南、选择的集合、交往的结构”㉙而存在，并应更富绩效。

3.监管：资源配置规范化的绩效保障

全面深化改革要求推进资源配置的市场化改革，并倒逼建立现代监管体系。而作为政府与市场关系的核心维度之一，市场监管及其法治化也恰恰是经济法所要回答的重要命题。所谓市场监管，是指市场监管主体对市场活动主体及其行为进行限制、约束等直接干预活动的总和。尽管资源配置市场化改革的总目标在于确立市场机制在资源配置中的决定性作用，但是，这并不意味着资源配置会成为监管的真空地带。有效的市场监管将会使资源配置行为的外部性内部化，这对于降低资源配置的交易成本、提升配置的效率和效益具有积极的促进作用。具体而言，资源配置的市场监管应以打造多元、高效、科学的现代监管体系为目标，并从监管的主体、对象、方法等多个维度推进制度建构。

第一，市场监管的主体。有权对资源配置市场化改革进行市场监管的主体应当根据公共资源产权的具体类别予以多元设计。对于自然资源而言，应以自然资源监管部门为主，国资、工商、环境等相关部门为辅；对于经营性国有资产为主的经济资源，由于资源配置与监管的重要目标是推动国有资本合理流动、有序进退和优化配置，提高国有资本配置效率和效益，这有赖于国有资产管理体制的进一步理顺和优化，因此，应以国资监管部门和金融监管部门为主；对于公共科技、教育、医疗、文化等社会事业资源，由于政府根据资源配置者和行业监管者的不同职能来进行分类安排，因此，行业监管在未来一段时期仍是主导的模式。

第二，市场监管的对象。经济法范畴内的市场监管对象指市场活动的参与者及其市场行为。在改革过程中，政府监管的重点应为资源配置市场化中的负外部性，这一方面来源于单纯依靠市场机制引发的“缺陷”，另一方面源自政府配置资源过程中可能的“不当”行为导致的自我纠偏需求，这也与十八届三中全会强调的更好地发挥政府作用的定位相契合。例如，在自然资源配置中，尽管公共资源产权的设置在制度框架层面明晰了权利主体的责、权、义，但是仍然存在着“公地悲剧”出现的可能性，此种情况下，政府的有效介入成为必然。

第三，市场监管的方法。从市场监管的过程分析，监管的一般性方法包括事前准入、事中规制、事后制约等。在资源配置市场化改革中，一方面，市场监管的方式、方法应当与公共资源的不同类别及配置方式相匹配，分别针对适宜由市场化配置的公共资源、不完全适宜由市场化配置的公共资源和需要通过行政方式配置的公共资源予以个性化监管，以在探索政府与市场合理边界中进一步发挥监管的绩效；另一方面，针对传统领域政府监管中可能的“缺陷”，资源配置领域监管方式的创新成为必然，显然强化第三方监管机制、引入信用激励监管等，都有助于提升政府监管的效率。

余论

如果说进一步拓展改革红利、推动市场经济发展是我国转型时期经济法律制度成长的根本性条件，那么围绕资源配置市场化改革进行制度设计则是经济法理念与制度绩效提升的宝贵契机。资源配置市场化改革是作为全面深化改革重要组成部分的经济体制改革的基础性任务之一，具有极为重要的历史和现实意义，对于进一步发挥我国市场经济机制的作用领域具有强大的助力作用，这也在客观上赋予了经济法在资源配置领域崭新的历史使命。作为资源配置市场化改革的试点，航班时刻配置改革已为经济法律制度的规范与调整提供了实践素材，使个案经验上升为具有普遍适用性的法律制度规范具有了参照系。在此基础之上，经济法需紧密围绕资源配置市场化、法治化、规范化的改革目标，从产权、竞争、监管等维度进行理性的制度安排，为资源配置市场化改革提供切实可行的路径依赖！

注释：

①党的十八届三中全会.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013.11.12）。

②中共中央办公厅、国务院办公厅.《关于创新政府配置资源方式的指导意见》（2017.01.11）。

③《关于创新政府配置资源方式的指导意见》指出：“为解决当前政府配置资源中存在的市场价格扭曲、配置效率较低、公共服务供给不足等突出问题，需要从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，创新配置方式，更多引入市场机制和市场化手段，提高资源配置的效率和效益”。根据这一表述，本文将本次改革界定为“资源配置市场化改革”。

④党的十八届三中全会.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013.11.12）。

⑤[美]阿兰·兰德尔：《资源经济学》，施以正译，商务印书馆1989年版，第12页。

⑥ [英]亚当·斯密著：《国民财富的性质和原因的研究》，杨敬年译，陕西人民出版社2001年版，第502-503页。

⑦[美]密尔顿·弗里德曼著：《资本主义与自由》，张瑞玉译，商务印书馆2004年版，第30页。

⑧[英]凯恩斯著：《就业利息和货币通论》，高鸿业译，商务印书馆2016年版，第327-345页。

⑨[美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯著：《宏观经济学（第12版）》，汪祖杰译，中国发展出版社1992年版，第76页。

⑩ [澳]欧文·E·休斯著：《公共管理导论》，张成福译，中国人民大学出版社2001年版，第7页。

⑪ [美]罗纳德·H.科斯著：《社会成本问题》，盛洪、陈郁译，引自陈昕编：《企业、市场与法律》，格致出版社2014年版，第92页。

⑫ [冰]思拉恩·埃格特森著：《新制度经济学》，吴经邦等译，商务印书馆1996年版，第254-255页。

⑬[德]柯武刚、史漫飞著：《制度经济学：经济秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2000年版，第171页。

⑭ [美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨、卡尔·E·沃尔什著：《经济学（第四版）（上）》，黄险峰、张帆译，中国人民大学出版社2013年版，第12页。

⑮ 根据《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，需变革的资源配置领域包括三类，分别为适宜由市场化配置的公共资源、不完全适宜由市场化配置的公共资源以及需要通过行政方式配置的公共资源。对于第一类公共资源，改革的方向在于充分发挥市场机制作用，切实遵循价值规律，建立市场竞争优胜劣汰机制，实现资源配置效益最大化和效率最优化；对于第二类公共资源，应当注重运用市场机制，实现更有效率的公平性和均等化；对于第三类公共资源，着力点则在于创新公共资源配置方式，促进经济社会持续健康发展。

⑯20世纪80年代以来，许多国家都通过政府与企业合作建立了自己的竞争力研究机构，构建了企业竞争优势评价的指标体系，比较有影响的是世界经济论坛（WEF）、瑞士洛桑国际管理开发学院（IMD）的评价体系，以及联合国工业发展组织（UNIDO）的工业竞争力评价指标体系。一些国际性杂志也建立了自己的指标评价体系，定期对世界各国企业竞争力进行打分和排名，比较有影响力的是《财富》、《商业周刊》和《福布斯》等三家杂志。其中，作为世界上最有影响力的商业杂志之一，《财富》杂志自1954年起，便开始以严谨的评估推出全球最大500家企业的名单，“全球500强排行榜”从此产生了巨大的影响，迄今为止，这一排名已成为世界知名企业用来判断自身实力、规模和国际影响力的重要指标。

⑰具体而言，对于新进入的航空公司，按照在该机场时刻持有不多于4个的标准进行归类，以“一人一票”为原则建立抽签池；对于主基地航空公司，按照初始注册地是否在该机场的标准进行归类，以驻场机队规模大小为依据建立抽签池；对于其他在位航空公司，以“一人一票”为原则建立抽签池。

⑱吴丹：《民航局启动航班时刻资源市场配置改革试点工作 》，《中国民航报》2015年12月7日第1版。

⑲ 吴建端著：《航空法学》，中国民航出版社2005年版，第111页。

⑳ 所谓物品的排他性（excludability）是指某个消费者购买取得一种商品的消费权后，未经同意则其他消费者就无权获得该商品的利益。

㉑ 所谓物品的竞争性（rivalry）是指消费者或消费数量的增加会带来生产成本的增加，或者说一个消费者使用某种物品会减少其他人对该物品的使用。

㉒ [美]曼昆著：《经济学原理》，梁小民等译，北京大学出版社2012年版，第233页。

㉓ “祖父权利”是IATA航班时刻分配模式的核心规则之一，意指航空公司对于上一航季持有的航班时刻享有被优先承认并继续持有、使用的权利，在此模式下，每航季将要重新分配的航班时刻数将被减至最低。

㉔ 吴丹：《解读〈航班时刻资源市场配置改革试点方案〉》，《中国民航报》2015年12月31日第2版。

㉕ 顾功耘主编：《经济法教程 （第三版）》，上海人民出版社、北京大学出版社2013年版，第68页。

㉖ 顾功耘主编：《经济法教程 （第三版）》，上海人民出版社、北京大学出版社2013年版，第页。

㉗ [美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨、卡尔·E·沃尔什著：《经济学（第四版）（上）》，黄险峰、张帆译，中国人民大学出版社2013年版，第27页。

㉘ 肖国兴：《法律要推动资源产权制度创新》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2002年第2期。

㉙[美]道格拉斯·诺斯著：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社2008年版，第4-5页。

[1]阿兰·兰德尔.资源经济学[M].北京:商务印书馆,1989.

[2]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究[M].西安:陕西人民出版社,2001.

[3]密尔顿·弗里德曼.资本主义与自由[M].北京:商务印书馆,2004.

[4]凯恩斯.就业利息和货币通论[M].北京:商务印书馆,2016.

[5]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯.宏观经济学[M].北京:中国发展出版社,1992.

[6]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[7]罗纳德·H.科斯.社会成本问题[J].企业、市场与法律[C]上海:格致出版社,2014.

[8]思拉恩·埃格特森.新制度经济学[M].北京:商务印书馆,1996.

[9]柯武刚、史漫飞.制度经济学：经济秩序与公共政策[M].北京:商务印书馆,2000.

[10]约瑟夫·E·斯蒂格利茨、卡尔·E·沃尔什.经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2013.

[11]吴丹.民航局启动航班时刻资源市场配置改革试点工作[N].中国民航报,2015-12-7（1）.

[12]吴建端.航空法学[M].北京:中国民航出版社,2005.

[13]曼昆.经济学原理[M].北京:北京大学出版社,2012.

[14]吴丹.解读 《航班时刻资源市场配置改革试点方案》[N].中国民航报,2015-12-31（2）.

[15]顾功耘.经济法教程[M].上海:上海人民出版社,2013.

[16]肖国兴.法律要推动资源产权制度创新[J].郑州大学学报,2002（2）.

[17]道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:格致出版社,2008.

Abstract:The Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committeehas again reaffirmed the historical process of comprehensively deepening reform,especially established the general objective of resources allocation reform,as a part of economic reform.Thereupon,under the leadership of the Party,the market-oriented reform of resources allocation has already from personalized pilot program to normative program of action.The reform timetable not only provides precioushistory opportunity for the development of economic law,but also gives the science chance with new mission in the institutionalization process of resources allocation.Furthermore,the pilot program of slot allocation also gives us the empirical analysis example to define the role and framework of economic law in the process of marketoriented reform of resources allocation.Finally,concrete system designs of economic law should be speed up,so can the law not only ensure the reform property,but also plan the reform in future.

Keywords：Resources Allocation;Market-oriented;Economic Law;Slot Allocation

（责任编辑 方卿）

On the Legal Framework and Institutionalization of Market-oriented Reform of Resources Allocation——The Analysis Based on the Perspective of Economic Law

He Dawei/Xiao Guoxing

D912.29

A

1009-3176（2017）05-104-（8）

*本文为国家社会科学基金重大项目“中国能源革命与法律制度创新研究”（编号15ZDB179）和国家社会科学基金重点项目“我国能源发展转型战略与法律制度研究”（编号13AFX025）的阶段性研究成果。

2017-6-3

贺大伟 男（1982-）华东政法大学经济法专业博士研究生

肖国兴 男（1957-）中国能源法研究会副会长 华东政法大学经济法学院教授 博士生导师