住房保障制度实践中的政府行为与后果*

武中哲

（山东财经大学，济南 250014）

住房保障制度实践中的政府行为与后果*

武中哲

（山东财经大学，济南 250014）

住房保障制度在中央政府的倡导下“自上而下”落实并推进。起始阶段主要采用“数量控制”的方法，以加快保障房建设来保证住房困难群体居有其所。然而，实践过程中数量控制也产生诸多弊端和意外后果。基层政府为了取得任务数量目标与现实保障目标之间的平衡，将保障房任务向社会分解，导致单位福利房、商品房与保障房之间的混淆。随着住房保障的推进，未来的制度设计宜致力于平衡数量控制的刚性与效用控制的弹性，做到因地因时制宜，以满足地方需求并提高居住质量为目标追求，在制度设计上保持中央宏观政策目标与地方实践的有机统一。

住房保障；数量控制；政府行为

一、住房保障制度的实践特性

住房保障是在上世纪90年代末伴随着住房商品化改革而出台，由中央政府首先倡导并在政府行政序列中自上而下推动的制度实践过程。作为一项公共政策，住房保障制度实践过程贯穿着各个行为主体在现有体制和结构背景下展示出不同的行动策略。公共政策在 “层级性”与 “多属性”中运行，其运行的逻辑是统一指导、具体实施、相互协调、各显其能[1]。公共政策的实施是由中央为主体来发动，通过压力型体制来向下推动的。具体表现为，上级凭借其财权和人事权的优势，通过纵向的高位推动，可以很好地动员下级执行政策[2]。

鉴于此，要了解住房保障制度的实践过程，必须要关注政策落实的逻辑以及这个过程中的政府关系。中国政府间的关系划分为基层政府（代理方）、直接上级政府（监督方）和更上级政府（委托方）三者之间关系。在这里，基层政府、直接上级政府、更上级政府三方的位置是相对的。在落实中央政策时，省、市、地、县等各级政府都属于相对的基层政府；在执行省级政府指令时，地、市、县政府属于相对的基层政府[3]。住房保障在政府的行政体系中落实，其最终任务的完成不仅仅取决于资金的供给，更重要的是取决于任务的落实方式、组织方式。地方政府是具体实践者，在住房保障任务的贯彻落实过程中，不同层级的政府在动机和行动策略方面都有一定的差异，尤其是地方政府制度实践的过程中面临着制度的一致性与灵活性之间的两难选择。住房保障制度在我国是一项全新的社会福利制度，没有历史经验可循，也没有成熟的制度框架，因此需要从政府间关系以及政府行为的角度，把握住房保障制度的实践过程。

二、住房保障制度实践中的“数量控制”

作为一项民生工程，住房保障关系到社会的稳定，中央政府尤为重视。最显著的表现是中央政府规定一个具体的保障房建设数量指标，以此指令并监督地方政府完成。

1.保障房“数量控制”机制的产生

1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》指出，深化城镇住房制度改革工作的目标是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化以及建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。此后，房地产业飞速发展，城镇居民的住房条件显著改善，但由于商品房价格居高不下，大量城市居民无力购买商品房，住房保障作为保障和改善民生的一个重要任务得到中央政府的高度重视，并在全国范围内开展起来。保障房“数量控制”起源于保障房建设的紧迫性，其背景是住房商品化改革以及后来的商品房价格暴涨并由此导致的社会中低收入群体无力购买商品房的现实。

在中央政府强力推动下，保障房建设成为地方政府的硬性任务。按照原来的方案，中央政府规定从2011年起，用五年时间建设保障性安居工程3600万套。其中，2011年建设任务是1000万套，2012年1000万套，之后三年还要再建1600万套。为了保障建设计划的落实，中央政府为各省分配了建设指标，并定期公布建设进度予以督促。

“数量控制”的核心是具有可计算性，能通过数字进行管理计量并促进理性决策。改革以来，西方公共管理中的现代理念逐渐被引入，以技术理性为代表的公共管理方式也成为政府改革的方向。政府治理中着重削弱人治和人情关系等因素，倾向于明确分工，监督到位、问责明确，从而提高公共事务的效率[4]。在现实的政府间控制体系中，更倾向于选择“数量控制”。因为运用数量进行政府间的任务分解，操控起来比较简单，考核起来比较直观。况且，在住房保障工作推进过程中，如果不选择数量指标的管理，那么会由于弹性的指标在实践中的严重“走样”而导致其政策的效果降低。鉴于此，虽然住房保障政策体系中也有质量控制，但是在实际操作中，由于质量控制的相对模糊性和滞后性，再加之保障房建设的紧迫性，在实践中往往被忽视或不能有效执行，“数量控制”因此成为一种主要的控制手段。

“数量控制”也有利于政府间的任务转包和落实，所依据的就是政府间“压力型体制”。“压力型体制”是指一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。政府间压力的传递具体体现在“责任状”上：上级把具体量化的指标和任务分解和落实到每个下级部门或机构，责成后者在规定时间内完成，如果能够完成，甚至超额完成，则可能获得行政晋升和物质奖励；否则要承担行政责任和物质惩罚[5]。在保障房建设方面，中央政府通过数量指标进行动员和考核，在政策取向上无疑是首先保证保障房的开工和建成数量。

地方政府在住房保障制度的实践过程中与中央政府处于不同的地位。地方政府是政策的执行者，执行中央政府的号召更是责无旁贷，但发展地方经济也是其首要任务。虽然对地方政府有其他的评价指标，但是经济发展的独特地位仍然是不可撼动的。在现有的分税分级财政体制下，由于土地出让收入是地方财政的重要组成部分，所以地方政府存在推高土地出让收入和房价的经济激励，因此地方政府对于保障房建设将产生抵触博弈[6]。然而，上级政府的指令也是地方政府必须执行的。其中最大的控制力在于行政序列的压力控制。地方政府主要官员由上级政府来任命，所以执行上级政府的指令是地方政府不折不扣的选择。在实际的制度实践过程中，中央政府也对保障房任务的完成情况进行监督，推出对保障房建设执行不力的地方政府主要负责人的“约谈”制度即是一个强有力的控制手段。

2.“数量控制”的“意外后果”

数量指标固然是政府动员和控制的有效手段，但是，这种“数量控制”的行政关系实际上会随着控制链条的延长而产生一些意外后果，因而导致原来的政策预期严重走样。

（1）层层加码导致供需失衡

在政府逐级实施“政治承包制”的过程中，“数量控制”的目标一经确立，就必然在上下级政府之间层层分解，在此过程中有一个目标层层加码、逐级放大的机制。在保障房的建设方面，当中央政府在保障房建设中制定了具体的数量要求并将其分解到省级政府以后，省级政府再往地市级政府分解时要留有余地，也就是其分派给地市级的任务总和不会少于中央政府分派到省里的指标，否则，未来省级政府可能会由于任务没有完成而受到中央政府的行政处罚。相应地，地市级政府接到省里分配的指标以后，也会在分派到县级市的过程中留有充分的余地。在五级政府（中央、省、地级市、县、乡镇）之间，相邻两级政府间的财政关系总是由上一级的政府全权决定。这实际上反映了中国行政体制逐级发包特征的影响：每一级承包方只管对上一级发包方负责，而每一次发包方（或转包方）也主要管下一级承包方就行了，很少发生跨级干预和影响[7]。这种逐级分包和行政控制的后果是，各级政府在“数字达标”上做文章，往往导致建设的数量超过规划目标，但是质量和适用性却很难保障。最近，诸多媒体报道各地保障房的“黑灯”现象，许多地市保障房的统计数量很多，但是真正需要并不多。一方面是因为保障房确实建多了，另一方面是因为保障房并不能真正满足住房困难群体的需要而导致后者的主动放弃。

（2）刚性考核导致错误评判

“数量控制”的结果是，保障房建设数量达标并超额完成指标的会受到表扬，而不能达标的则会受到批评。指标的刚性忽略了各地建设的保障房是否真正满足了当地住房困难群体的需要。在实地调查中发现，在住房保障大一统的政策体系下，地方政府行为存在着差别。一些地方政府以完成数量指标为紧要，而另一些地方政府则以住房保障的现实效果为紧要。或者，一些城市具有较多的土地储备，保障房建设有较大空间，而另一些城市则土地资源紧张，延伸到郊区的保障房也会因为不能适合困难群体居住而放弃。其结果是，一些专注于“数量”而忽视质量和真实需求的地方政府会得到嘉奖，而那些从当地需要出发而不是“唯数字为上”的地方政府即便保障房工作做得不错，也会由于指标任务不能很好完成而受到批评。或者由于一些城市因用地限制等客观原因导致任务不能很好完成而受到不公正的追责。如此一来，现实中有些保障房建设数量任务完成得较好的城市，住房保障工作并不是非常有效。而一些保障房工作比较有成效的城市，却因为建设数量不达标被当地媒体点名批评。

按照一般的经济规律，保障房应当由来自于社会基层的需求来决定，这是保障房取得实效的重要条件。由于保障房的需求与城市中的人口与家庭是分不开的，因此保障房必然是一个因地制宜的工程。不同类型的城市内在人口的构成不同，外在因素也不尽一致，导致不同类型城市保障房需求有不同的特点。但是，在“数量控制”的刚性考核模式下，基层根据实际进行政策灵活变通的余地并不充分。刚性考核的后果是，有的城市保障房虽然已经过剩，但是为了完成上级政府分派的建设指标，仍然不遗余力，造成建设的保障房分不出去，或者保障房位置偏远，配套设施不完善，并不适合居住，因此带来资源的极大浪费。一些城市在现有条件下无法有效完成上级政府的指标任务，为此甚至在数字造假上做文章。总之，这种以数量为指标的刚性考核模式促发了地方政府行为的异化。

但是，如果在保障房的投入方面没有上级政府的硬性控制，那么有可能会出现另外一种后果，即地方政府将改善民生的保障房建设置于次要地位。在市场经济的大环境下，地方政府除了承担公共管理和公共服务的职能以外，仍然具有自身利益。政府自身利益与民众的利益之间有一致的地方，也有冲突之处。住房保障制度实践中的政府行为取决于政府自身的利益和服务宗旨的权衡考量。

在保障房建设过程中，各地的情况是多种多样的，但是，中央政府又不可能允许各地在保障房建设中各自为政，住房保障领域的政策统一性与地方的实际状况之间必然会存在矛盾。中国基层政府面临的一个特定的环境条件是来自中央政府的政策统一性，然而，政策统一性虽然体现并强化了中央政府实施治理的能力，但是其难以避免的后果是政策在不同地区、部门执行过程中与当地实际状况不能完全相符，从而带有微观层次上的不合理性。在住房保障领域，这种不合理性主要表现在，上级政府是政策的制定者和推行者，但是对于保障房的“地域性”需求缺少顺畅的信息反馈机制，由此必然导致政策与现实情况之间的偏差。如果允许地方政府在此过程中发挥自身的“灵活性”，那么好的一面是鼓励执行人员发挥能动性，积极寻找答案并解决问题，消极的一面则是地方政府可能各行其是，出现不同地方在执行住房保障政策时的不一致性和不确定性。因此，在刚性考核的背景下，了解地方政府的行动策略是必要的。

三、“数量控制”模式下地方政府的变通策略及后果

住房保障工作最终要地方政府来落实，在这个过程中地方政府的行为受到多种因素的影响。在诸多综合因素的影响下，如何完成政府序列控制体系下的保障房建设任务，就成为地方政府的一个策略性选择。

1.地方政府发动社会力量参与住房保障

面对上级政府的指标压力，地方政府应该如何行动？要完成指标，不仅有地方财政能力的限制，而且还有土地的限制。地方政府如果年复一年地独揽保障房的建设，肯定会难以为继。在住房改革的过程中，保障房本来是面向全社会成员分配的，由此才能体现出公正。但是，政府逐级发包，并辅之以政府逐级的考核和控制，使得地方政府不得不继续将这种压力向下延伸，必然突破政府的行政体制框架，依靠各级各类经济和社会组织的力量来分解指标。能承担这类任务的组织目前主要是国有企业和机关事业单位。在一些地区，出现了允许国有企业自建福利房，并将其纳入到地方政府整体的保障房建设任务之中的现象。近年来大量的机关事业单位利用自身具有的独特条件为员工建设公务员房和经济适用房，引起社会对住房保障公正性的质疑。

计划经济时代的中国城市是以单位组织为基本结构，以单位制度为运作逻辑存在的，改革以来，虽然传统的单位体制式微，但是，当一项具体的任务在“压力型”的政府体系内贯彻落实的时候，这种传统的组织体制的“内核”又会被催生出来。保障房建设作为一项自上而下推行的具体的事务，既是一项经济任务，也是一种政治任务。当下，保障房的运作模式与传统体制下的计划指令模式有些相似，而这种类似“计划”的任务在贯彻落实时，会与目前的社会结构和体制机制探求契合的元素。中国城市社会目前所处的后单位时代是一个转型的时代，也是一个过渡的时期，其特征是新旧因素并存。在这样一个承前启后的时期，是传统体制优先还是现存体制优先，这要取决于任务的性质。对于保障房而言，传统体制的运作较之于新的制度设置可能更为有效。因为，在社会结构意义上，中国城市的单位属性并没有消失殆尽。社会结构的变迁较之于住房制度的变迁有明显的滞后性，这突出表现为，目前大多数城市社会成员仍然要依靠组织来获取资源，保持合法性。况且，在市场化的过程中，传统体制下的单位组织结合成更为显性的“利益型组织”。因此，在现有的结构背景下，以组织为边界的福利动机并没有消失，只是在不同类型的组织之间产生了分化。当条件具备的时候，传统基因就会变为组织福利的事实。体制内组织由于存在与政府间指令贯通的机制，因此，由政府推动的福利任务更容易在这类组织中得到实施。新制度学派一个核心观点是，在研究组织时，我们要走出理性模式，要超越所谓的效率，超越组织本身，因为组织并不是一个简单的效率机器，而是受外界环境影响的[8]。在政府推进住房保障工作的时候，这种总体改革的方向与具体制度的需求之间产生了矛盾和张力，因此当环境条件允许的时候，传统的组织福利意识就会以新的形式表现出来。有学者认为，少数地方借保障房之名重开单位建房福利分配的口子，或以单位自建住房来冲抵保障房的建设指标，不仅有向旧住房体制回归之嫌，更使得多年改革建立起来的统一的社会化住宅市场变得支离破碎，住宅的供应体系更加扑朔迷离[9]。而在实地调查中，一些政府官员表示，企业用自有的土地建设职工宿舍，解决了本企业职工的住房困难，一定意义上也是解决了社会的住房困难，如果企业能为员工解决基本住房，那么政府承担的住房保障任务会大大减轻。政府给企业政策，只要企业有土地，政府可以在土地性质转换等相关规划手续中予以优先支持。在这个过程中，组织作为一个行为主体也在观察制度环境的变化后做出决策。

2.地方政府对于保障房政策的变通利用

在中央政府极力倡导保障和改善民生的大背景下，无论是国家财政还是银行贷款，都给予保障房建设以特殊的政策倾斜，其中最主要的就是中央政府的财政支持。地方政府通过保障房项目规划争取到财政资金对于地方政府来说也是具有诱惑力的。一般来看，保障房建设虽然有上级政府的财政资金支持，但主要还是需要地方财政的投入，因此对于地方政府来说必然是个赔本的买卖。然而，现实当中一些地方政府非但不会抵触保障房建设，而且还会弹性地利用中央的财政政策，以争取中央财政资金。至于争取到财政资金后如何运用，则具有相当程度的不确定性，并且是越往基层，监管的链条越长，这种不确定性就表现得越突出。争取到财政资金必须要提供保障房的实物，否则很难通过审计这一关。为了完成上级的指标，这些基层地方政府通常要与房地产企业合作。企业是以盈利为目的的，而单纯建设保障房又很难获得房地产市场的平均利润，因此，地方政府必须在土地和资金方面为这些企业提供方便，具体策略是让地产商在建设商品房的同时配建部分保障房，以此作为地方政府的保障房建设任务。一些负责地方住房保障工作的领导明确表示，目前地方财政资金都比较紧张，不能保证足够资金投入保障房建设，要通过市场途径想办法。保障房没有土地转让金，但是并不说明保障房建设成本就很低。土地出让金仅仅是保障房建设的一小部分。在土地上发生的其他费用，例如拆迁补偿费用就比较高。因此，一些城市，特别是财政困难的县级市，政府很难亲自投入建设保障房，保障房大多是嫁接在地方商品房开发的项目之中。之所以能做到这一点，是因为政府承担的保障房建设的政策合法性与地产商的经济理性之间出现了“共谋”的空间。中央的政策是对于保障房建设给予土地和资金的支持，优先保证保障房的用地审批，在银行贷款方面给予支持和优惠。在这种政策导向下，某些房地产企业就与地方政府联合起来，以保障房的名义获得土地并以此来撬开银行贷款的大门，然后以保障房建设为基础，捆绑商业项目套取信贷，滚动开发其他商业地产，从中获取利润。据有关媒体报道，一家规模颇大的房地产公司在2011年伊始曾发函至多个城市申请参与保障房建设，然而，该公司在保障房建设中练起了“四级跳”，将项目分为四期施工。在“第一跳”的保障房建设之后，随后“三跳”都在商业地产上大秀技巧。1/4比例的保障房信贷，完全可以通过分期滚动开发模式撬动整个项目，地方政府掌握的保障房建设成为与部分企业合作共赢的“筹码”，然而结果往往会导致所建设的保障房有名无实。一些企业名义上建设的保障房，在经过一段时间之后，再将其作为商品房在市场上卖掉。可见，住房保障作为一项民生工程，采用市场化方式的运作有其可取的一面，但是也很容易走偏。保障房建设的最终控制者是政府，关键在于政府能不能处理好企业利益和社会利益之间的关系，地方政府是站在民众的立场上还是站在房地产企业的立场上。

四、住房保障制度变迁脉络及未来走向

住房保障制度的实践是基层政府与上级政府之间相互协调、博弈、不断改革和创新的过程。不同层级政府之间存在着信息不对称，因此制度实践效果的保证有赖于制度的创新和法制的完善。在制度实践的初期阶段，“数量控制”主要来自于上级的动员规划而非基层的真实需求，由此也塑造了地方政府在具体工作中的独特策略。同时，由于需要保障的住房困难群体数量较为庞大，保障房自上而下的“数量控制”有其合理性和有效性。但是，随着住房保障的紧迫性衰减，数量的重要性开始降低，负面作用也开始凸显。时至今日，保障房的质量和困难住户的差异化需要的满足就显得更为重要。在此基础之上，执行政策的地方政府部门不仅需要上级政府部门的参与，更重要的是需要有民众的参与和监督。如果民众的意愿能够得到合理的表达，并能够在具体的制度实践中得以落实，那么保障房就有望取得理想的效果。从这个角度看，保障房问题的解决与政府管理体制改革、社会治理的完善是分不开的。在以往的制度实践模式中，地方政府面临着对上级政府负责还是对老百姓负责的两难选择。本来上级政府的目标是为了实现基层民众的根本利益，但是在数量控制的硬性管理模式下，住房保障方面“民意”的获得则异常困难，导致监督体系的有效性大打折扣。如果放弃数量控制，依赖地方政府的自觉行为，那么又会因为地方政府基于土地和财政等自利因素的考虑而将民生的保障放到次要地位。从长远来说，数量控制必须以基层需求为依据，才能实现其自身的合理性，也才能成为国家与社会的沟通工具，否则，缺乏社会经验支撑以及缺乏实质合理性的数量控制最多只会作为治理体制内部的沟通工具和考核依据。

概言之，对于制度的实践应当予以辩证的认识，并在实践中不断予以补充和完善，做到因时因地制宜。一项制度的完善需要来自于制度体系中多个主体反复的沟通和博弈，以此减少摩擦，增加相容度，并提升制度的实践效果。就住房保障制度而言，未来宏观层面的制度完善必须植根于基层的生动实践，致力于平衡“数量控制”的刚性与效果控制的弹性，这是住房保障制度改革的基本依据，反映着未来住房保障制度的变迁方向。

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[9]汪利娜.新型城镇化进程中住宅市场的多重特征与困境摆脱[J].改革,2013,(4)：36-47.

Abstract:Housing security system implements and advances in the central government under the advocate of"top-down".Initial stage mainly adopts the method of"quantity control"to expedite the construction of affordable housing to ensure the housing difficult groups have a comnodation.However,quantity control in the process of practice also produces many disadvantages and unintends consequences.In order to achieve the task of the balance between the target and reality,grass-roots government decomposes affordable housing task to the society.This brings the confusion between commercial housing and affordable housing.Along with the advancement of housing security,system design in the future should balance the number of elasticity,rigidity and utility control because of land investment since to meet local demand and improve the quality of living as a goal to pursue,keep a central macroeconomic policy on system design goal and local practice of organic unity.

Keywords:Housing Security;Quantity Control;Government Behavior

（责任编辑 张敏）

The Government Behavior and Its Consequences in the Practice of Housing Security System

Wu zhongzhe

F293.31

A

1009-3176（2017）05-021-（7）

*本文为国家社会科学基金项目“后单位社会住房保障制度的实践机制研究”（批准号：12BSH069）的阶段性成果。

2017-4-10

武中哲 男（1967-）山东财经大学法学院教授 社会学博士