进一步维护基层民警执法权益的途径

夏 荃，孙 榕

（湖南警察学院 湖南长沙 410138）

进一步维护基层民警执法权益的途径

夏 荃，孙 榕

（湖南警察学院 湖南长沙 410138）

作为基层民警，在执行各项公务时，特别是其合法权利受到侵害时，其维护自身私权利的地位是弱势的，究其原因有:民警执法压力空前高涨、公安机关作为专政机关的专门性和权威性有所淡化、公安机关缺乏“发声”技巧和途径，影响社会认同、民警执法权益的维护力度不够，袭警成本低、警察维权机构建设滞后，民警缺乏维权意识和途径等。应从完善法律法规，重树和强化民警执法权威；建立健全公安机关维权工作机制；建立有公信力和影响力的公共信息平台，完善警务公开，谋求社会认同；加强基层警务保障等途径进一步维护基层民警执法权益。

基层民警；权利救济；完善 途径

一

中国正处于社会转型的加速时期，带来了诸多新的社会不公的现象。据北京大学中国社会科学调查中心发布的《中国民生发展报告2014》数据显示：中国处于顶端的1%富人家庭占有全国三分之一以上的财产，而底端的25%家庭仅拥有中国财产总量的1%左右。贫富差距愈发明显，阶层固化愈发严重，从而导致各种社会矛盾凸显，公民的日常情绪日益受“社会不公”所支配。当公民利益和权力部门发生冲突时，公民容易受自身情绪支配从而发泄不满，甚至为针对权力部门的暴力倾向叫好，进而发展到同情、支持暴力的程度——从2008年的杨佳杀警案到2016年重庆交警陶佳被杀案，网络上一直不乏有人将犯罪嫌疑人称为“侠士”。长此以往，社会公共安全将受到难以防范的威胁。这是需要值得高度警惕的重大社会问题。

2015年，全国公安机关为了社会的稳定付出了沉痛的代价，因公负伤的民警共计4599名，壮烈牺牲的民警共计438名，牺牲民警的平均年龄只有46.3岁。与此同时，歪曲、丑化公安机关形象的涉警舆情却层出不穷。深圳民警吃娃娃鱼事件、王文军案件、安庆枪击案，尤其是北京雷洋案，经网络发酵引发广大网民广泛参与，彰显公民参与法治社会建设的积极性和决心的同时，我们也必须承认这些事件给广大公安民警心灵层面带来了不小负面的冲击，他们自发在微信群里发动的“黄丝带”行动，在一定程度上也反映出渴望维护自身合法权益的强烈诉求。没有权利就不存在救济，合法权利是救济得以存续的依据。同样，“没有救济就没有权利”。一种无法诉诸法律保护的权利，实际上根本就不是什么法律权利。两面关系合成一个整体，构成了法治社会价值的两个要素[1]。因此在强调依法治国、保证公民合法权益的同时，基层民警的合法权利也必需予以尊重和保障，必要时应在组织、制度、法律等层面进一步完善基层民警权利救济的途径。

近年来，我国法治建设取得了很大的进步，但还应该看到，地方政府在信息公开、制定公共政策、社会治理的方式方法以及官员操守等方面仍然存在这样那样的问题。公民对公权力的不信任感普遍存在。同时，中国公民民权意识逐渐萌芽，网络问政热情空前高涨，而群众的怨气也容易转嫁到政府基层职能部门头上。派出所作为基层公安机关的主体，其工作最具综合性、基础性、直接性和广泛性、影响性[2]。工作在第一线的基层派出所的民警，无疑就需直面整个社会的监督、检验、质疑甚至刁难。如2013年广东省被侵害民警中，有514名派出所民警和144名交警，2个警种占比高达90.5%。因此，基层民警执法权益的维护必须进一步加强。

二

当前，公安机关缺乏“发声”技巧和途径，维护执法权益举步维艰。国内各级公安机关尽管虽然陆续建立了类似微博、微信等公众信息平台，尝试推行多样性、实时性的警务公开信息，但是相对而言仍缺乏影响力，如：2016年9月23日湖南省公安厅主办，中南大学、长沙市公安局协办的“@湖南公安在线进院校、进社区 防电信诈骗大型公益宣传活动启动仪式”在中南大学举行，只有1.9万人在线观看了微博直播，约千名网友与@公安在线上进行了互动。在面临越来越“苛刻”的舆论监督的同时，基层公安机关却缺乏和民众沟通的公共对话平台及相关制度，如未建立新闻发言人制度或有建立类似制度却落实不力，和公众沟通、交流的技巧也急需提高。

然而，新闻媒体的力量巨大。根据中国警察网舆情中心监测平台的数据显示，在人民网新浪官方微博发布涉及2015年5月2日安庆枪击案的报道——《警方还原黑龙江枪击现场》后，截至5月17日18时，该条信息的总曝光量达到82，946，545次,被转发4033次。加之，某些新闻媒体缺乏人文精神，片面追求“眼球”效益，为了所谓的卖点、看点，喜欢对涉警舆情断章取义、捕风捉影、歪曲事实，甚至人为制造所谓“热点”，其负面宣传极易在公民中造成思维定势：警察队伍里没几个好人。这些舆论偏见不仅有损民警在公众心目中的形象，也挫伤了民警的职业荣誉感和认同感。两相对比，公安机关公众信息平台影响力的缺乏，受众面偏小。这势必影响警务信息的传播与交流，进而无助于涉警舆情的解决。

另一个事实是，民警执法权益的维护力度不够，袭警成本低。在《刑法》、《治安管理处罚法》、《人民警察法》等现行法律、法规中，只对“暴力”侵害公安民警人身安全的行为作出了相应的处罚规定，而对于推攘、拉扯、辱骂、威胁民警，限制民警的行动，抢夺民警现场取证仪器，诬告、诬陷民警等一般性侵害行为，仍缺乏明确的法律依据进行处罚。从《治安管理处罚法》上看，“处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”对违法者的处罚偏轻，震慑、保障功能不强。从《刑法》上看，对侵害民警执法权益的违法犯罪行为主要依照第277条“妨害公务罪”定罪量刑，也就是说没有充分考虑到警察工作的复杂性、特殊性和危险性，只是把公安民警视为一般国家机关工作人员，并未给予特别保护。2015年8月29日，《刑法修正案（九）》针对社会广泛关注的“袭警罪”给出了答案：“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，依照第一款的规定从重处罚”，对“从重处罚”的力度并未做出明确解释。在警务实践中，公安机关一般仍按照“妨害公务罪”论处，对当事人处以治安或者刑事拘留。更有甚者，本着“多一事不如少一事”的原则，大事化小，小事化了。如：2016年8月5日，湖南省株洲市3名男子因驾驶无手续的改装车上高速被查，持刀闯入交警队后被民警制服，最后的处理结果为：3名男子经过批评教育后被释放。而此事件被当地媒体宣传成为一种“警方成功化解危机”的典范。袭警成本低，势必会造成公安民警在正常执法时，遭受不法侵害的几率日益增大，而民警在执法过程中屡受侵害一方面严重影响执法效果、削弱执法权威，另一方面也侵害了执法民警自身的合法权利，导致民警开展执法时束手束脚。

从2002年2月上海市公安局率先成立“人民警察正当执法权益保护委员会”起到2016年8月太原市公安局高调成立“维护公安民警正当执法权益委员会”止，全国各地省、市公安机关成立维权机构的仍不足三分之一。同时，上级机关对基层民警苛求有余，关爱不足。如：2016年8月6日，重庆市武隆县交巡警大队协警在周末顶着40度高温加班期间，因买西瓜被投诉，继而被辞退，带队民警及相关领导均受到不同程度的处分。尽管据相关调查数据显示，在省、市、县（分局）、基层队所民警中，认为当前侵害执法民警合法权利形势严峻的比例分别是75%、72%、73%和78%，但大多数民警都对群众妨碍公务抱以“司空见惯”的心态，未意识到维护自身合法权利的必要性和重要性，或者想维权却不知道如何向维权部门求助。2014年河南省公安厅对7939名民警进行问卷调查，数据显示有84.5%的民警被投诉举报过，但出于怕给领导找麻烦、引起领导不满或自认为组织调查以后也不会有结果等原因，无人提出维权申请。

三

（一）完善法律法规，重树和强化民警执法权威。

暴力袭警案件频发从本质上看是警察执法权威严重弱化的反映。而从根本上讲，要重树和强化民警执法权威、实现对基层民警正当执法权益的保护，依靠的还是法律保障。立法机关和有立法权的政府职能部门应针对近年来侵害民警执法尊严和合法权益的案件呈现出数量递增、范围扩大、手段翻新、侵害形式多样的特点，尽快制定出明确的法律、法规、制度和政策，为重树、强化民警执法权威和维护民警合法权益提供法律、法规、制度和政策支持。

1.可以借鉴外国的立法经验，《刑法》在未能增设袭警罪的情况下，应对“妨害公务罪”予以细化，明确各种妨害公务情形的刑责，尤其是针对涉警情形可考虑适当提高妨害公务罪的法定刑责。同时对《人民警察法》、《人民警察使用警械武器条例》等法律、制度予以修改和完善，适时和适度地放宽警察使用武器、警械的限制，确定并保护公安民警在执行公务时实行“合法暴力”的权利，让警察遇到暴力侵害时敢于使用“暴力”，使之与当前的社会治安形势及警察权益保护形势相适应。效仿中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《保护司法人员依法履行法定职责的规定》，明确规定民警在依法执法过程中享有“豁免权”，加大对一线基层民警合法权利的保护。《治安管理处罚法》对于侵犯人民警察合法权益但不构成犯罪的行为，也应有相应明确的规定并确定出相应的处罚标准。只有做到了有法可依，民警在受到侵害时才能理直气壮地维护自身的合法权益。

2.可以考虑效仿中国海关实行垂直领导的体制，各地公安机关由公安部统管，或者制定相关法律条文明确确定出公安民警的执法范围，从而杜绝各种“非警务活动”的出现。对非法的“非警务活动”要实行责任倒查制度，让公安机关尤其是基层民警敢于对“非警务活动”说不。2016年8月公安部等12个部门联合发布 《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》开了个好头。改革现行“110”接警制度，可以考虑建立大110平台，整合公安、路政、工商、城管、消防、银行、医院等多部门力量，当接到110报警电话时，根据报警信息予以甄别后归口各职能部门，做到各司其职，各负其责，不能仍维持公安机关大包大揽的现状。改进和完善现行“警调”、“民调”制度，要把评定标准从主观性的“民众满意度”转移到客观的各类案件发案率、破案率上，用真实的数据说话。

3.加大已制定相关法律法规的执行力度，确立公安机关的权威性，如：坚决严厉打击违规使用警用标识冒充警察或自改装警车的人员，切实解决当前群众反映强烈的非警务人员违规穿着警服、佩戴警衔、警用标志等问题。要加强对辅警队伍的建设和管理，杜绝“临时工”现象的发生。注重维护公安机关形象，提高人民群众对公安机关的满意度。

（二）建立健全公安机关维权工作机制。

各地公安机关要尽快建立和健全“人民警察正当执法权益保护委员会”制度。当公安民警在合法权益受到侵害时，除了对侵害行为人进行公权利上的惩罚外，还要注重对当事民警的私权利进行维权，如对袭警行为造成的人身、名誉以及财物损失进行索赔等。同时，要注意不要局限于把“维权委员会”办成内部机构，避免落入“自说自话”而缺乏公信力的尴尬局面。可以邀请社会各界人士，尤其是人大代表、律师、新闻工作者等加入委员会，在监督委员会合法开展维权工作的同时，可以做到有权威人士对当事民警提供适时、适度、专业的法律、舆论援助。

要充分发挥公安机关督察部门内部监督职能。公安队伍中存在中的不作为和乱作为、执法不公、权钱交易等乱象，是导致警察权威流失的主要因素。对于群众举报、投诉的涉警案件，督察部门要在深入调查的基础上及时查明和公布真相，在旗帜鲜明地保护公民合法权益不受侵害的同时，也要坚定地站在保护民警合法权益的立场上。在查处内部问题时做到不护短、不手软、不逃避，在维护民警合法权益时做到“有礼、有理、有据”、不抛弃、不退让。各级公安机关在通过督察加强内部管理和监督的同时，不能忽视督察在维护民警合法权益时所能发挥的重要作用。

（三）建立有公信力和影响力的公共信息平台，完善警务公开，谋求社会认同。

走群众路线是公安机关性质的内在要求，良好的警民关系也是净化社会环境，缓和社会矛盾，从而降低公安机关的执法成本、保障民警执法权威和合法权益的社会基础。要矫正、改善当前警察在群众心目中的形象，公安机关在加强队伍建设的同时，必需重视警察公共关系工作，注重密切警民关系。建立良好的警民关系，除了公安机关做到严格执法、规范执法之外，关键还要看公安机关和公众间信息披露和沟通的渠道是否透明、合法、客观、公正和通畅。各级公安机关不仅要把各项利民惠民工作落到实处，还要学会“开口说话”，在完善警务公开的同时积极营造良好的舆论环境。各级公安机关要学会争取当地党委、政府对公安工作的支持，积极加强与社会新闻媒体的协调、沟通、交流和合作，充分利用社会媒体的信息资源平台，为公安宣传工作服务。同时，公安机关自身也要打造一批在社会上有公信力和影响力的公安公共信息平台。充分利用社会新闻媒体和公安公共信息平台进行正面宣传，大力表彰在平凡的岗位上兢兢业业、克己奉公的先进公安民警，树立标杆；对涉警事件及时进行专业性、时效性、权威性的真相还原；及时报道侵害民警正当执法权益的典型案件，让广大人民群众知道对合法执法的民警进行辱骂殴打、诬告陷害、恶意投诉、妨碍执行公务以及扰乱公安机关办公秩序等违法行为所要承担的法律责任。通过宣传和教育，让广大人民群众“知警、懂警、助警”，保障民警合法权益不受侵害。同时，结合落实和完善新闻发言人、治安预警等警务公开制度，利用公共信息平台，对一段时期内发案率高、危害性强、人民群众权益容易受到侵害的案件及时进行通报，让公众防患于未然。如：及时更新电讯诈骗的手段和相应防患措施。采取这些措施，可以让公民感受到公安机关对其合法权益的关爱和保护，密切警民关系，提高公众满意度的同时也能降低发案率，从而在一定程度上改善警力不足的局面，缓解基层民警的办案压力。

（四）加强基层警务保障。

现代警务保障要从单一的物质条件保障向综合保障转变，即要对公安机关在履行法定职责和职权时提供全方位的保障，既包括法律、法规、制度、政策保障，也包括人力资源、经费、技术、武器装备、社会环境保障等。通过建立科学、完善的警务保障体系，可以极大地激发民警职业认同感和荣誉感，增强警队的凝聚力和战斗力，当民警合法权益受到侵害时也能及时有效地予以救济。在警务实践中，各级公安机关可以采取以下措施来加强基层警务保障：

1.建立快速反应机制。通过建立快速反应机制，上级部门就可以在基层民警执法权益受到侵害时及时调度后续警力予以支援，采取多警种协作的模式，合力处理事件，从而最大限度地减轻涉事民警受到的伤害。

2.多渠道引进人才，加强警力保障。各地基层公安机关要积极向党委、政府申请警察编制，通过安置军转干部、招录公安院校毕业生或公务员招考等形式，将众多优秀人才吸引到公安队伍中来，并充实到最需要警力的基层一线。充足的警力将大大提升基层民警控制现场局势的能力，减少被执法人的袭警冲动，从而避免民警受到伤害。同时，充足的警力也可将基层民警从周而复始、繁重的工作中解放出来，使其健康权、休息权等私权利得到充分保障。

3.增加经费投入，加强民警装备保障。武器警械装备对于保护警察的执法安全具有举足轻重的作用，这是血的经验和教训[3]。从当前的警务实践来看，我国的警务装备仍比较单一，民警在承担着高风险的执法任务的同时，仍缺少有针对性的警务装备予以支撑和保护。各级公安机关在平时要注重加强基层民警的警务实战训练，通过提高民警的实战技能，让基层民警的自我保护能力得到提升。同时，必须给一线民警配备齐全必要的防身装备及警械具。针对基层民警不敢用枪、不擅于用枪的现状，应研究开发杀伤力小，但具有威慑力、约束力的新型警械，例如：麻醉枪、电击枪等，并及时配备到一线，充分保障基层民警的合法执法权益。

4.改进和完善内部制度，加强民警职业保障。积极探索改进公安经费保障的新机制，适当提高民警，尤其是一线基层民警的经济待遇；为易受侵害的一线民警办理好人身意外保险、重大疾病医疗保险；当发生民警执法权益受侵案件时，各级领导尤其是“一把手”要敢于担当，坚决维护好民警的执法权威，并加强对当事民警的心理干预，有效地提高民警的心理健康程度和自我调适能力；各级领导在制定内部制度时，要注重前瞻性，要充分意识到制度是用来规范、约束和指导民警执法行为，而不是用来加重基层民警责任和义务的，尤其要避免出现“面子制度”、“政绩制度”，再不能出现“派出所民警一律住单位，只能周末回家”这类闭门造车似的制度。只要上级领导真正做到“想民警之所想，急民警之所急”，就能激发广大民警的职业认同感和职业荣誉感，从而极大增强警队的凝聚力和战斗力。

只要各级公安机关上下合力，在严肃执法纪律、规范执法程序、保障公民合法权益的同时，采取各种合法、有效的措施，充分保障基层民警的合法执法权益，并对合法权益受到侵害的民警及时予以权利救济，近年来袭警案（事）件频发、基层民警的合法执法权益屡受侵害的社会现状将会得到极大的改善，民警的工作积极性、执法信心、职业认同感和荣誉感也将得到极大提高。

[1]李 俊．从公民权利救济角度看我国信访制度改革[J]．求索，2007，(3)，47-49．

[2]冯思博．论基层公安民警执法权益的法律保护[J]．经济研究导刊，2015，（17)．

[3]王莉莉．公安民警非战术原因造成的流血牺牲更应避免[N]．人民公安报，2014-02-17．

（责任编辑：李宗侯）

D035.31

：A

1674-5612（2017）02-0124-05

2016-05-23

夏 荃，（1971- ），男，湖南邵阳人，公共管理硕士，湖南警察学院讲师，研究方向:公安管理学；孙 榕，（1979-），女，湖南岳阳人，岳阳市公安局网技支队三大队教导员，研究方向:公安管理学、公安技术侦察。