警察权有效外部监督：机制选择的进路

彭凯

（四川师范大学 四川成都 610066）

警察权有效外部监督：机制选择的进路

彭凯

（四川师范大学 四川成都 610066）

我国警察权在国家权力框架中扮演着十分重要的角色。警察权既带有行政执法的性质，又不乏刑事司法的色彩。就监督国家权力的角度而言，外部监督比内部监督更具有约束力。然而，目前对我国警察权仍然缺乏一个相对完善的外部监督机制。其中，构建对不依法履行警察权的机关的罚款和晋升考核机制、国务院对省级投资和拨款机制是警察权外部监督制度选择进路的两架“不可或缺的马车”。同时，从机制上对警察权实行外部监督可以将法治警察建设和法治中国建设有机结合起来。

警察权；有效外部监督；机制选择；进路

一、警察权监督现状的域内外考察

世界各国和地区对警察权的监督问题都给予了高度的重视。早在1988年10月4日至14日，意大利的“社会学·刑法和罪犯教养国际研究中心”举办了第十一届国际警官高度专业化讲习班年会，其中心议题就是“对警察实施内外监督”。与会的西方12个国家代表都一致认为：警察是社会机体不可缺少的组成部分，社会各界有权了解警察的活动，并实行必要的监督；更重要的是，警察是执法人员，他们拥有很大的权力，即使是最低级别的警察在单独执行紧急任务时也常常自行作出一些重大决定。据统计，比利时现有警察5万余人，平均300多人口就有一名警察，但早在1987年比利时发现有腐化行为的警察有1000人，其中已经受到刑事处罚的有37人[1]。这一事实说明警察的权力如果不接受监督，必定会使一些警察滥用职权，导致腐化，所以对警察实施监督是必要的。同时这种监督必须使依法运行警察权和保护公民自由权达到某种平衡。因此，必须对警察实行强有力的监督才能保证警察公正执法，保护公民的尊严和合法权益。在我国，对警察实施监督的目的和归宿既要保证机关及其警察依法执行公务，有效维护社会治安，又要防止警察滥用职权，为所欲为，进而失去公民的信任。

“权力所在，不论为武力与财力，往往发生滥用。警察亦坐此病。但须知警察之权为为国家所赋予，非个人所得而私……若一意滥用职权，失信所及，适足以自行崩溃而已。”[2]

纵观世界各国，监督模式可以分为权力监督权力和权利监督权力。但是，任何组织或者个人的活动仅仅从内部作监督的话效果往往会不尽人意，自己监督自己的理想状态或许是国家公权力乐意向往的监督范式，但如果对警察权不严加监督则可能会出现公权力侵犯私权利的乱象，这也是我国社会主义法治建设中所不愿意看到的一幕。作为法律监督机关的检察院进行监督经常会力不从心，根本原因是我国侦查、公诉和审判在法律层面有很大的自由裁量权且彼此的关系十分密切。该关系具体表现为：公检法三家国家配合十分到位，就如有段子调侃道：“在中国，是做饭的，检察院是送饭的，法院是吃饭的。”我们如果深层次地考虑此段子背后的法律因素和法治困境，不难发现的警察权缺乏有效外部监督，而缺乏有效外部监督的警察权一旦被滥用后果将不堪设想，尤其是对犯罪嫌疑人的合法权利将会造成巨大的威胁和损害。故而对警察权的有效外部监督显得尤为重要。

二、警察权外部监督的必要性

根据中共中央出台的《关于深化执法规范化建设的意见》，我国必须要坚持深化执法规范化建设，不断提高和保障执法质量和执法公信力，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能切身感受到社会的公平和正义[3]。虽然改革开放多年以来我国的依法治国取得了诸多具有建设性的成就，但因为不规范地行使警察权的个案却多次引发强烈的社会舆论。警察权处于公权力与私权利最为直接以及敏感的临界区域，它的规范与否常常被当成是衡量一国政治和法律文明程度最为直观的标志。的公信力完善的过程非常缓慢，维护则更需要朝夕砥砺，因为一件坏事就足以让其毁于一旦。正所谓“百世养之不足，一朝毁之有余。”在新媒体时代，滥用警察权的行为一旦被公布在互联网上，则瞬间就会推向舆论的风口浪尖，不仅会极大影响警察的整体形象，还会严重破坏警民之间的和谐关系，阻碍我国社会主义法治化的进程，甚至会导致政府公信力和政治合法性快速流失的突破口。所以，警察权的规范化建设会影响到党的执政根基和执政目标。由于警察权具有强制力，其被滥用的可能性很容易超过其他公权力，特别是在突发、紧迫、冲突、对抗甚至危险的环境下更容易发生警察权的不当使用甚至滥用，所以，警察权的不规范是我国比较普遍的现象。即使在今天看来在规范警察权做得比较好的一些国家和地区都无一例外地经历了一个漫长的治理过程但其中最为重要的规范、治理经验就是将警察权关进“制度的笼子”，我们要极力确保警察权在法治的轨道和制度的框架内有序运行。

（一）构建警察权的有效外部监督机制是实现警察职能的必要条件。

对于任何一个社会来说，警察职能都是不可或缺的，它是国家职能的重要组成部分。根据管理学责、权、利一致原理，有职能必须要有权力作为支撑，否则无法有效履行职能。警察权与警察职能密不可分。警察权是警察履行职能的依据，然而警察权在一个社会中的实际运作状态却在一定程度上标志着这个社会法治文明的发展水平。

警察是人民民主专政的重要工具，是武装性质的治安行政力量和刑事司法力量，担负着巩固共产党执政地位，维护国家长治久安，保障人民安居乐业的重大政治责任和社会责任。它这种特殊的性质和任务是其他任何行政不能取代和超越的。因此，法律赋予了警察诸多特殊的权力，这些权力运用得合法与否、合理与否直接关系到国家的政治稳定、社会安定和公民的基本权利。警察必须以宪法、法律为活动准则，履行法定职责，严格、公正、文明执法。因此，构建警察权的有效外部监督机制——使警察履行职责的系列活动置于有效的监督之下是实现警察职能的必要条件。

（二）构建警察权的有效外部监督机制是维护公民合法权益的重要保障。

现代法治社会的重要内容之一就是对涉及公民基本权利的执法行为进行必要的监督。警察权是带强制性的国家权力，而警察的执法过程和执法结果又与公民的合法权益密切相关。

“因为警察权力与公民权利在一定条件下成反比例关系，即警察权的扩大意味着公民权的缩小，警察权的滥用往往使公民权化为乌有。”[4]因此，为了防止警察滥用权力，减少或遏制和警察的违法违纪行为，切实保护公民合法权益，必须构建有效的外部监督机制。只有提高警察执法活动的公开性和透明度，强化警察依法执法的自觉性，才能最终达到保护公民合法权益的目的。

构建警察权的有效外部监督机制是加强警察队伍建设的重要进路。有效外部监督机制是加强队伍建设和落实“从严治警、依法治警”[5]方针的一项重要措施，它体现着严格队伍管理的内在要求，必须将其始终贯穿于警察队伍管理的整个过程之中。警察在执法过程中经常接触社会上很多“假、恶、丑”的乱象。而在现实生活中，引诱、迷惑、腐蚀、吞噬警察队伍的手段以及方式方法也越来越多，可说是五花八门，层出不穷。不幸的是，我们警察队伍中的一些意志薄弱者经受不住权、钱、色等诱惑和腐蚀。有的警察以权谋私，有的公报私仇，有的积极渎职等等。警察队伍中存在的这些问题不仅严重损害了警民关系和谐的形象，同时也不能保障和维护公民合法权益。

三、机制选择的进路探析

正如法学家孟德斯鸠所言:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不移的经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[6]这句话很清楚地告诉我们，一切公权力在本质上都具有外在的扩张性，如果公权力得不到有效监督则会无限制地膨胀。毫无疑问，公权力的膨胀会导致私权利受到侵犯的可能性急剧增加。唯有对公权力进行有效的监督才能保证公权力的正常行使，也才能保障私权利的享有和行使。笼统地，警察权作为一项重要的国家权力，理应遵循上述公权力运行的客观规律，要做到顺应之而不是违背之。严格监督警察权不单是现代国家司法民主监督的内在要求和外在趋势，更是我国社会主义法治中人权保障的重要先决条件。

由于我国警察体制模式是“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”，因此，上级有权监督下级。上级可以在法定范围内追究下级滥用警察权的责任。该问责的方式主要是上级对下级的通报、批评等。在此，拟着重从财政支付制度的角度来浅析构建对和警察个人问责机制的可行性。通过修改相关立法加强对责任追究方面的相关规定，细化到追责机制的主客体、范围、程序等方面。尤其应当加大对失责行为的处罚力度，只有与公务员的切身利益挂钩，才能确保其履职的积极性。具体而言，如下所述：

（一）构建对滥用警察权的罚款和晋升受限机制。

国家财政权[7]是现代国家权力的重要组成部分。它主要是指由国家作为主体对手上的金钱进行二次分配的权力。国家财政权是各级国家机关履行公共事务管理职能和为广大公民提供服务（主要是国家行政权）的前提和基础。此外，国家财政权跟国家立法权、国家司法权的科学合理运行也密切相关，没有一个组织的正常运行是能够离开得了金钱的。因此，可以说国家财政权关系到一个国家依法治国的根本，没有财政支持的改革方案和改革措施一般都以失败而告终。鉴于我国同级政府对同级公安是领导与被领导的关系，同级政府对同级公安可以以罚款和晋升考核机制为手段进行外部监督。

在我国，对行政最为直戳要害的外部监督方式包括财政和人事两种，财政和人事分别密切关系到行政及其主要领导的“钱袋子”和“乌纱帽”。必须从财政上和人事上依法监督滥用警察权的行为。其一，在罚款方面，同级人民政府可根据同级公安因滥用警察权而作为行政诉讼被告且败诉的情形予以相应数额的罚款。比如一件类似的行政诉讼案件败诉将被同级人民政府罚款1000元人民币，具体数额可以根据每个省级行政单位的具体经济情况予以确定。这样可以有效促使不能、不敢、不想滥用手中的警察权。其二，在晋升考核方面，将依法行使警察权的情况纳入同级人民政府和上级公安的综合考评体系中，作为主要领导和干部政绩考核的一项重要内容，同时必须不遗余力地实行一票否决制，一旦被同级人民政府和上级公安否决，那么，主要领导和干部将丧失职位和级别上的晋升空间。同时，对警察权具体行使的警察也应纳入同级人民政府和上级的综合考评体系之中。

（二）构建对依法行使警察权的投资和拨款机制。

目前，在我国警察权监督中应当建立具有可操作性的奖励机制。在公安行使警察权的时候，同级政府要依法予以全程监督。对依法行使警察权的可以多给予投资和拨款，对滥用警察权的可以考虑不给予或者少给予投资和拨款。在此，可以综合考虑建立中央和和省级良性的经济互动机制，促使省级依法行使警察权。这一点可以参考美国关于雾霾治理的一些具体做法：如果各个州依法充分履行了属于该州雾霾治理的职责，联邦政府就会增加对属于各州的经济等项目的投资和拨款。反之，一旦联邦政府发现各州没有充分履行了属于其的雾霾治理的职责时，则很有可能会把本属于州的雾霾治理的权力收归联邦政府所有，这一点甚至是得到了联邦法律的肯定。参照美国上述做法可以有效地遏制滥用手中的警察权，从而对警察权的运行逐步形成有效的监督机制[8]。

[1]王 渤.发达国家警察管理制度[M].北京：时事出版社，2001：104-105.

[2]（日）松井茂.警察学纲要[M].吴石译，北京：中国政法大学出版社，2005：24.

[3]李阳.警务执法规范化视域下执法权力运行机制研究[J].湖北警官学院学报，2015，（7）：21-24.

[4]陈兴良.限权与分权:刑事法治视野中的警察权[J].法律科学(西北政法大学学报)，2002，（1）：52-68.

[5]姜永安，郝勇.全面落实政治建警从严治警[N].四川日报，2015-01-26（002）.

[6]（法）孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深译，北京：商务印书馆，1997：154.

[7]朱 进.两权分离与均衡:公共财政国家的宪政基础[J].天津社会科学，2008，（3）：69-74.

[8]彭 凯.论中国雾霾治理行政问责机制的构建[J].黑龙江生态工程职业学院学报，2016,（6）：4-6.

Effective External Oversight of Police Power:Selection Approach

Peng kai

Police power in China plays a very important role in the framework of state powers.Police power is with the nature of administrative law enforcement and full of criminal justice color.From the perspective of state power oversight,external oversight ismore binding than internal supervision.However,current police power in China still lacks a relative perfect external oversightmechanism.Among them,there are two basic approaches.The first is to build fine and promotion assessmentmechanism for organswhich do not perform police power.The second is the State Council’s investment and funding mechanism for provinces.Meanwhile,external supervision mechanism to police power can combine the construction of ruling China by law and ruling police by law.

police power;effective external oversight;selection;approach

D035.31

：A

：1674-5612（2017）02-0120-04

（责任编辑：吴良培）

2016-01-04

彭 凯，（1993- ），男，四川雅安人，四川师范大学法学院硕士生，研究方向：宪法学、行政法学、警察法学。