基于利益相关者共赢的德国双元制职业教育经验

雷灵变

(山西经济管理干部学院,山西 太原 030024)

德国因其发达的职业教育,被西方国家赞誉为“欧洲师表”,其最具特色的莫过于双元制职业教育模式。双元制职业教育模式是指职业教育涉及的相关范畴均呈现“双元”结构,包括受教育对象兼具学生和学徒双重身份,学校职业教育和企业实践培训合作办学的双元教育主体与教育方式,联邦政府和州政府构建的双层次法律体系,公共财政拨款和企业投入经费保障的两种资金来源,专业知识和职业技能渗透融合的两类教学内容,以及学历和专业技能资格的双证书取得等。

2015年,德国一半以上中学毕业生、约52万人开始接受职业培训,其中约75%接受双元制职业教育。以双元制为主导的职业教育为德国工商业、手工业、第三产业提供了专业技术能力达标的员工,极大地促进了德国产业和经济的健康、持久发展。

一、双元制职业教育利益相关者及其利益诉求

利益相关者泛指与双元制职业教育存在显性或隐性利益关系的组织或个人。受篇幅所限,本文只分析显性利益相关者,其利益诉求如下：

(一)联邦政府相关部委

联邦政府相关部委包括联邦政府教育部、经济部、劳动署、内政部,其代表公众对教育事务行使相应的行政职权,负责拟定联邦所辖职教制度规范,从宏观层推动双元制校企合作。他们体现全国公众利益,即双元制输出的专业人才能够最大程度地促进本国经济发展,满足社会需要,提升本国雇员总体素质,提高就业,缓和社会矛盾,保持社会稳定发展。

(二)州政府相关部门

州政府相关部门包括各州文教部、经济部、劳动部,其代表本州公众按照本州经济发展需要,确定本州职业教育范畴,制定本州职教框架教学计划,管理本州双元制职业学校和职业教师,从中观层促成校企合作。他们体现本州公众利益,即双元制职教培养的专业人才能最大程度地满足本州企业需求,带动本州经济发展,提升本州雇员专业素质,促进本州就业,维持本州社会稳定发展。

(三)培训企业

培训企业负责学生在企业进行的职业技能培训。在生源有保障的前提下,通过双元制职教,以最低成本提供符合本企业工作岗位需要的合格雇员,最大程度地提高企业的竞争能力和经济效益,保障未来健康持续发展。

(四)行会

行会是行业企业的自律组织,代表劳动力的需求方,督导参与双元制职教的企业的职教活动,评价学生的职业技能等。其利益诉求是通过双元制职教培养的专业人才能最大程度地满足行业发展要求,促进本行业企业发展。

(五)工会

工会是代表行业雇员的组织,参与双元制职教的相关决策与咨询。其利益诉求是最大程度地为各行业雇员服务,维护其应有的利益,努力提高其福利。

(六)学生

学生是双元制职教中接受职业教育的对象。学生希望通过双元制职教能提升个人素质、掌握职业技能、获取专业资格证书,并保障未来职业生涯的最优发展。

(七)双元制职业学校

双元制职业学校在州文教部管理下,负责学生在学校的职业教育,兼顾与企业的合作。其利益需要是高效地培养学生的职业技能,在维持学生利益、教师利益和企业利益平衡的基础上,最大程度地促进学校和企业合作。

(八)学校职业教师

学校职业教师负责学生在学校教育中普通知识、专业知识和技能的传授与训练。他们希望自己的专业技能与时俱进,使职业稳定和收入最大化。

(九)企业实训教师

企业实训教师负责学生在企业职业技能的传授和培训，保证实训技能的高效性,使职业稳定和收入最大化。

(十)家长

家长是学生的法定监护人。他们希望能最大程度地保证学生通过在学校和企业学习拥有健康的身心和良好的职业前景。

上述利益相关群体的利益取向不完全一致，如培训企业追求在最低成本付出下培育实用型合格人才,其主要关注学生的专业技能训练,而不重视普通知识等基本素养的培养;而作为学生和家长,普通知识是提高学生素质、赢取良好职业生涯的基础,他们很重视这部分素质的培养。显然,利益取向上不一致会导致利益相关者的最优行动决策不一致,如果体系设计不当,可能引发各方的不合作行为，增加交易成本，触发职教事业无效运行。

但德国双元制职教体系的设计堪称完美,基于利益共同点协调关键利益相关者的关系。企业、学校、学生、行会和教师是存在利益冲突的关键利益相关者,理顺他们的关系,规范他们的行为是保障双元制体系正常运转的关键。这些关键利益相关者也不是完全对立的,他们存在共同的利益诉求——通过双元制实现自身的生存和发展。基于共同的利益诉求,德国从法律制度和相关组织的设计与运行机制上都巧妙平衡了关键利益相关者的关系,维护了各方利益需要,协调了各方行动步调,保障了双元制体系的高效运行,实现了利益相关各方的协作共赢。

二、基于利益相关者的双元制职业教育经验

(一)以完备的法律制度理顺利益相关者关系

1.联邦法律法规。早在19世纪德国就开始构建职业教育法律体系。1969年，联邦政府颁布《德国联邦职业教育法》正式提出双元制职业教育体制；2005年将其与1981年颁布的《职业教育促进法》合并、修订后,颁布新《联邦职业教育法》。这部法律是规范双元制职教模式的根本大法,由7部分105条内容组成。以《联邦职业教育法》为核心,德国还颁布了一系列与其配套的相关法规,包括《联邦职业教育条例》《实训教师资格条例》《手工业条例》《手工业学徒结业考试条例》《青少年劳动保护法》等。

(1)明确企业培训义务,保护学生权利。《联邦职业教育法》规定,双元制模式的企业培训(包括企业内和跨企业培训)受联邦政府管辖,只有当企业的生产设施、人员比例、实训教师人品与专业资格等符合法定要求时,才有资格开展职业教育。该法还规定,双元制职教始于学生和企业签订培训合同,明确培训合同生效与终止条件,合同要写明培训时间、内容和形式,休假期限,相关补助支付,薪酬等内容。这样，从法律角度确立了培训企业在双元制的主导地位,并以合同形式明确划分了学生和企业的权利与义务。

为保障学生利益,《青少年劳动保护法》规定了青少年在双元制企业培训的工作时间和工作形式,确保他们在企业培训中被平等对待并享有一定待遇。《职业教育条例》针对每一职业对企业培训内容提出规范性要求,并与行会制定的框架培训计划和行会资格考试内容相匹配,保证了学生在企业接受的职业培训符合劳动力市场需要和行业发展要求。

(2)行会督导企业职教,审查企业与实训教师资格,认证学生职业资格。《联邦职业教育法》指出,行会机构管理培训企业职教工作,依据《职业教育条例》拟定指导企业培训的框架培训计划,对企业职教事务享有知情权,监督职教工作的进展和规范性。

按照《联邦职业教育法》,行会还负责对企业办学资质进行审查,从培训硬件和软件等多个方面考察,只有审查合格的企业才具备办学资质,才能承担双元制职业培训。企业实训教师约占德国职教教师的70%,在双元制职教中占比更高。《联邦职业教育法》和《实训教师资格条例》对实训教师资格都有相应规定:接受过与任教专业方向一致的职业教育,并通过相应专业的国家考试或专业考试,具备该职业实践工作经验。行会负责按照上述要求,审查实训教师是否具有职教资格。

《联邦职业教育法》还规定,国家认可的职业培训应进行结业考试,职业资格考试由行会机构组织,按照《标准考试条例》采用统一标准的规范流程进行。职业资格认证由中立的行会组织,确保对学生专业技能的客观评价,能将职业资格标准与行业发展需求紧密联系,促进职业教育的进步与发展。

《手工业条例》和《手工业学徒结业考试条例》是按照手工业的特殊性,针对其职业教育、结业考试等做出规范。这些法中也提出,由手工业行会管理企业职教,审查企业办学资质和实训教师资格,组织学生结业考试。

(3)与州法律互补衔接,强调企业与职校合作。《联邦职业教育法》指出，各联邦州享有文化自主权,在校内开展的职教不受联邦法律的约束。这样就形成了联邦法律约束培训企业,州法律约束职教学校的完美互补。为协调培训企业与职业学校的合作关系,联邦政府要求各州政府根据《联邦职业教育法》,积极促成职业学校与培训企业在职业教育中高质、高量和高效合作。并且《联邦职业教育法》中明确规定,培训企业和职业学校的职业教育合作属常规任务,学生职教学习地点分别设在职校和企业,这突出了培训企业和职业学校是支撑双元制的关键要素,强调了二者的合作关系。

(4)明确联邦、州政府和企业的经费分担,利用经济手段激励企业。《职业教育条例》明确提出,双元制学生在企业培训期间的学费及补贴由企业承担,在学校学习实践的学费由联邦和各州政府共同承担。在双元制教育经费中,企业承担约60%～70%,联邦和州政府各承担15%～20%。虽然从表面看来,培训企业经费投入大、负担重,但联邦政府通过税收减免、政府补助等多种形式给予其经济资助,确保双元制有充足的经费来源。

(5)推动其他职教双元化,引入良性竞争。《联邦职业教育法》授权州政府将非双元学制学历与双元制学历同等认证,允许非双元制学生参加行会职业资格考试,这就激发了这类职业学校与企业主动合作的意愿,推动这类学校教育转向更高效的准双元模式。这样，消除了不同职教学生间不平等的就业壁垒,促使非双元制职教与双元制职教展开竞争,通过合理缩短就读时间、强化师资、密切与企业合作等方式更高效地输出满足地区经济发展需求的专业人才。

(6)企业培训和学校职教内容匹配度高。《职业教育条例》按照职业种类,同时规范了企业培训和学校职业教育的基本内容,这有利于职校前期理论教育与企业实训紧密结合,促进了校企的高效合作。

2.州法律法规。在州一级，各州政府根据本州具体情况制定学校法。

(1)州职业教育委员会督导学校职教,促进校企合作。州职业教育委员会代表州政府,还致力于学校职教发展和《联邦职业教育法》所指双元制校企合作。州政府颁布的学校法指出,学校职教受州学校法约束,受州职业教育委员会督导。

(2)明确学校职教的衔接关系。16个州的学校法都界定了职业教育概念,对学校职业教育的结构和层次,明确双元制各层次学校职业教育间的衔接关系。各州根据本区域人才需求可自行决定双元制职教体系结构与层次范畴。例如，巴登符腾堡州是德国经济最发达地区,对高学历人才需求大,其学校法规定,当学生达到双元制要求的水平后,可申请接受双元制职业教育,在双元制高中毕业后,如学生意愿继续深造,还可以进入双元制大学、综合或应用科技大学接受高等教育。

(3)学校职教内容需满足底线,按框架计划予以细化。学校职教内容需达到《职业教育条例》设定的最小范畴,应包括职业技能、知识和能力等。州学校法还要求,学校要在各州文教部长联席会议通过的学校职教框架教学计划和本州框架教学计划的指导下,自行拟定课程的具体教学计划。州政府制定框架教学计划和本州框架教学计划,须充分听取州职业教育委员会和州文教部的意见。

(4)学校职业教师准入严格,保障在校教育质量。学校职业教师分为理论课教师和实践课教师,前者传授普通知识和专业理论知识,后者讲授专业实践课程。他们都隶属于州文教部管辖,是享受应有待遇的国家公务员。1995年,联邦政府重新修订了《职业学校专业教师培养和考核国家规范框架》,各州职教教师培养均须遵循该规范。理论课教师须受过高等教育和教育学院，并通过两个阶段的国家考试,取得硕士学位。实践课教师须受过中学教育和本专业职业教育,受过一年师傅学校培训或两年技术员学校培训并考核合格,且参加过职业教育学课程培训并考核合格。

(5)关注学生、家长、企业的利益需要。许多州专门出资为双元制学生购买人身意外保险,保障其在学校学习或企业实践期间的人身安全;还购买学生造成的企业损失险,保障企业在对学生职教中的利益。各州学校法还赋予家长监督、完善校企合作事宜的权利,家长不仅能参与校企合作的相关讨论并发表意见,而且要督促学生配合校企合作的职业教育。

德国从联邦到州两级建立了一套覆盖全面、衔接完美的职教法律体系,为双元制职教的成功提供了强大的法律基础。他们清晰划分了双元制利益相关各方在职业教育中应履行的责任、应享有的权利,并基于他们的利益共同点,理顺了利益相关各方在职教事务的实施与监督、分工与合作上的法律关系,并关注与保障了各方利益,减少了各方冲突,促使各方就双元制职教达成协作性共识，成为紧密合作的共同利益团体,从而自觉营造基于合作的积极促学氛围。

(二)基于利益相关者构建管理体系,促成高效协作

《联邦职业教育法》规定,从联邦到州构建了基于利益相关者的双元制职教决策管理机构,在法律保障下,各司其职，紧密配合,确保双元制职教顺利开展。

1.联邦职教所决策委员会。该委员会为联邦政府提供职业教育事务咨询的专门机构,由29名代表组成,分别代表四方:(1)5名联邦政府代表,分别来自联邦教育部、经济部、劳动署、内政部;(2)16名各州代表,由联邦参议院推荐;(3)4名联邦行会、雇主组织、企业联合会推荐代表;(4)4名联邦工会组织、雇员代表。这四方在投票表决中,各拥有8票表决权,在原则性事务决策中,需达成一致才能通过。该委员会是联邦层面负责双元制职教事务的最高决策层,其对双元制负有的主要职责是:为联邦政府提供职教原则性事务咨询;对联邦统一实施的职教法律法规提出意见;兼顾框架教学计划,对拟定的各职业教育条例草案提出建议;决定本所年度职教研究项目计划;其他职教相关决定。

2.各州职教委员会。州职教委员会由区域行会与企业组织、区域工会组织和雇员协会、州政府文教和经济等部门等三方代表按照同等份额组成。它是州政府职教事业的决策咨询机构,其主要职责为:向本州政府提供职教事务咨询;对职教内容及其组织实施提出意见;对本州职教政策提出建议;促进学校职教与企业职教的合作与衔接。

3.区域职教委员会。区域职教委员会是双元制企业职教的主管机构,是区域行会的下属机构,各由6 名企业组织代表、雇员组织代表和职校教师组成。其主要职责为:决定拟颁布职业资格考试条例、行政管理规章;审查企业职教和实训教师资质;实施州职教委员会建议的职教促进措施;缩短及延长职教时间;保管培训合同,调解其中的争议;其他。

4.职教与继续教育联盟。该联盟于2014年成立,前身为《职业教育与后备专业人才培养国家公约》成员,包括:联邦政府文教部、经济部、劳动福利部、内政部、移民公署、劳动署;各州经济部长联席会,各州文教部长联席会、各州劳动福利部长联席会;工商行会大会、雇主协会联邦联合会、工业联邦联合会、手工业联合会总会、自由职业联邦联合会以及工会联盟。该联盟在2015—2018年的工作重点是根据青少年特点完善职教措施。

5.联邦政府与各州文教部长职业教育条例与框架教学计划协调委员会。该委员会由各州文教部长联席会议职教分委会代表、联邦与各州文教、经济及相关部委代表组成。该委员会负责将联邦《职业教育条例》与州职校框架教学计划协调对接。《职业教育条例》用于指导双元制职校和企业,而职校教学计划又依据各州文教部长联席会议通过的联邦和州框架教学计划,这些规范可能存在匹配度问题。该委员会就这些规范的衔接和匹配问题进行沟通与协商。近年来，以其协商为基础,联邦大量修订了教育职业,新增了一批新职业,并以此为基础修订了《职业教育条例》,联席会议随之修订了联邦和州框架教学计划。

在法律框架下,基于利益相关者的双元制管理运作机制见图1。

三、启示

(一)以立法、激励、政策引导为核心发挥政府调控和顶层设计的作用

中央和地方两级政府应加强配套职教法律法规的立法工作,完善现有法律法规的衔接,利用法律法规来明确职教事业中利益相关各方的责任和义务,协调利益相关各方的关系,减小发展职教事业的阻力和交易成本。同时，中央和地方政府要善于利用经济激励和政策引导,比如合作办学企业可享受税收减免,学生学校可享受政府补助等经济刺激和政策倾斜,充分发挥中央政府宏观调控和地方政府中观调控的作用,引导利益相关各方积极参与职教事业,有效整合优势办学资源,促成各方良性合作行为,达成共赢局面。

中央和地方政府应依据国家政策方针,对职教重要事务进行梳理和统筹规划,从上到下形成一套统一、严格的办学标准,引入优胜劣汰的竞争机制,树立典型模式、学习先进成果,探索符合国情的职教模式和管理运行机制。

(二)着眼长远构建以企业为主导的职业教育

企业应着眼于自身的长远发展,积极参与职教事业。根据本企业人才需求,来开发相关人才职业技能培训项目,利用企业现有的硬件资源和技术人员等软件资源建立培训基地；与优秀的职业教育院校建立长期合作关系,共同开展职教人才培养的互惠合作；与职校学生签订技能培养协议,并设置所学技能经考评合格者优先录用的条款,吸引优秀在校生参与企业的实地培训；按照所需人才职业技能要求,有目的地对学生职业技能进行强化。而且，企业要以自己的人才需求为导向,与职校共同研究和开发更为实用的职教课程和教学方法,对职校教学滞后的新技术要选派技术人员进行帮教。这样既节约招工成本和人才培养成本,又能与职校形成优势资源的互补和共享,以实际的职业需求带动职校的职业教育发展。

(三)整合行业资源发挥行会统筹督导作用

从立法、经济政策等方面大力支持行业发展,使其真正成为促进行业发展的自律型组织。行会应设置研究机构,研究和分析国内外行业发展动态与变化趋势,制定行业发展规划,向所属企业定期发布前沿技术发展动态，推广先进经验,推动行业发展与进步。从微观层面,由行会统领本地区企业的职教事务,促成职校育人向需求导向型转变。利用行业信息优势,制定行业职业技能标准,应用该标准考核学生职业技能水平,依据职业技能标准指导和规范所辖企业的职业实训,就行业人才需求与区域内职校积极沟通,推进职校与企业的合作办学。利用协会优势,整合行业职业培训的优势资源,在多企业间建立资源共享机制,提高职教事业的运转效率。

(四)深化改革提升院校职业教育能力

职业院校应树立以技能为本的教育教学观,转变办学理念,结合国家产业政策和地区经济发展需要,制定实用型职业人才培养目标,加强实用型专业建设,深化内部改革；组织教师成立研究团队,积极探索和创新职业人才培养的高效方式,围绕培养目标优化课程的设计与开发,摸索和践行新的教学形式和模式,培养学生职业规划能力和职业技术能力,提高输出人才质量和办学效益。

职业院校应主动与当地企业合作办学,按照需求培养人才,组织教师与企业技术人员定期交流,以实际来指导学校教学,密切学校教学与企业实训的契合度,提高办学质量。

职业院校需落实国家和地方师资培养政策,调整职教师资结构,强化师资力量,提高教师专业能力与教育教学能力,培养教师实践能力。与企业进行师资互培共育,扩大“双师型”教师数量和比例,面向社会公开招聘高级技能人才扩充实践教师队伍。

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