党员干部干事创业容错免责机制研究

2017-04-11李荣梅

山东行政学院学报 2017年1期

关键词：干事情形党员干部

李荣梅

（中共德州市委党校党建教研部，山东德州 253015）

党员干部干事创业容错免责机制研究

李荣梅

（中共德州市委党校党建教研部，山东德州 253015）

协调推进“四个全面”战略布局呼唤建立党员干部干事创业容错免责机制。实践中，容错免责机制的基本架构大致分为四部分：容错免责的定义及基本原则、免责情形、认定程序及结果运用、保障措施。目前，对于多地来说，“零申请数”是该制度最大的操作性困局，其原因主要有三：一是容错免责条件相对笼统，二是容错免责的评判主体过于单一，三是容错免责机制公信力亟待释放。由此，为加快该制度的落地，需要从四方面着力：一是在充分调研的基础上明晰免责条件，细化免责情形；二是适当扩大免责评判主体；三是精心组织试点，积累典型案例，释放容错免责机制公信力；四是做好纠错机制、问责机制等相关制度的配套衔接。

容错免责机制；零申请数；免责评判主体；纠错机制

既要从严管理干部，又要关心爱护干部，是我们党加强干部队伍建设的重要经验。党的十八大以来，在全面从严治党和全面深化改革的大背景下，习近平总书记多次强调要坚持“三个区分开来”，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。［1］2016年全国两会上，李克强总理提出：“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”［2］党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确规定：“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。”［3］

在此背景下，近两年，全国多个省、市在建立党员干部干事创业容错免责机制方面进行了有益探索，备受社会各界关注。但是，不可否认，容错免责机制毕竟是一项改革的新事物。一方面，从理论研究来看，目前对该问题的学术研究并不多。相关成果多为报纸时评，主要囿于阐述该制度出台的重大意义。比如，刊于中国组织人事报的《既鼓励创新，也允许试错》，刊于人民日报的《最好的支持是“容错”》，刊于法制日报的《容错免责让干事创业无忧》等等。只有少数学者探讨容错免责的边界和尺度等有关于制度实施的问题。刘明定在《构建容错机制的逻辑悖论与破解之策》一文中，论述了容错机制存在的必然逻辑，分析了容错机制的逻辑悖论，在此基础上提出：构建科学的容错机制需要明确一个标准，抓好三个主体，完善四个机制，营造一个环境，借鉴一个经验。梅丽红在《合理界定“容错免责”的边界和尺度》中认为，容错免责边界的合理界定，需把握三点：一是容为公之失，不赦为私之罪；二是容敢干事之误，不纵“乱作为”之错；三是容突破“过时”之规，不免明令禁止之责。刘宁宁、郝桂荣在《新常态下如何科学构建容错机制》中认为，容错机制的构建应坚持以“三个区分开来”为标准确定容错对象边界的原则，坚持容错与纠错有机融合的原则。同时，科学的容错机制要以完善的决策机制为基础。此外，还要厘清容错机制与问责制的关系，关注保持政策的稳定性和文化氛围的培育问题。另一方面，从全国范围的实践来看，该制度建设总体仍处于宣传引导阶段，真正落地实施还有较长的路要走。由此，深入研究该制度出台的背景、基本架构及操作难点，进而提出完善建议等问题，对于加快制度实施，使之真正发挥其应有的效应具有重大的理论和实践意义。

一、推进“四个全面”战略布局呼唤建立党员干部干事创业容错免责机制

党的十八大以来，正风反腐和问责追责力度不断加大。在全面从严治党“永远在路上”的大背景下，部分党员干部在工作中表现出“怕担责、怕出错、怕问责”的等待观望倾向。一些干部认为，新常态下“为官不易”，过去开展工作的一些有效方法在新形势下变得“吃不准”了，存在政策风险、经济风险、舆论风险等多种风险，“稍有不慎”就可能被追责。所以，不如“保守”、“中庸”一点安全。党员干部这种“怕而不为”现象是与全面深化改革的大背景格格不入的。当前，全面深化改革已进入攻坚期和深水区，有许多难啃的硬骨头，有许多以前没有遇到过的新问题，没有现成的模式可效仿，困难和矛盾叠加，如果党员干部个个四平八稳地过日子，何以干事创业？全面深化改革需要的恰恰是党员干部敢闯、敢试、敢担当的作风和精神。

现实中出现的“怕而不为”和“敢闯、敢试”之间的张力？如何解决？需要柔性教育引导，更需要建立一套党员干部干事创业容错免责机制，从制度上为敢闯、敢试、敢于担当者降低风险压力，消除一些干部不敢越雷池一步的畏惧心理，激励改革创新者迈开步子、甩开膀子。而加强制度建设，从制度上为全面深化改革提供根本性、全局性、稳定性、长期性的保障，正是全面依法治国的题中应有之义。所以，党员干部干事创业容错免责机制，是全面从严治党的重要内容，是全面依法治国的内在要求，是全面深化改革、全面推进小康社会的重要保障。

二、党员干部干事创业容错免责机制的基本架构分析

近两年，广东、浙江、山东、四川、黑龙江等多个省份的多个地市都探索建立了党员干部干事创业容错免责制度。如2015年8月，佛山市率先探索改革容错机制；2015年12月，杭州出台《关于建立党员干部改革创新容错免责机制的实施办法》；2016年3月，济南市出台《关于支持干事创业建立容错免责机制的实施办法（试行）》；2016年7月，哈尔滨市纪委监察局制定出台《关于激励和保护党员干部改革创新担当作为的意见（试行）》等等。通过分析这些制度文本，笔者得出，实践中，党员干部干事创业容错免责机制的基本架构大致分为四部分。

（一）容错免责机制实施的目的、政策依据、涵义以及基本原则

关于目的，即为改革创新、干事创业的党员干部“撑腰”，为“怕而不为”者“打气”。关于政策依据，主要是《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》和《推进干部能上能下若干规定》。在容错免责的涵义中，“在改革创新、干事创业中”、“非因主观故意”、“符合责任豁免条件”、“可以从轻、减轻或免除相关责任”被突出强调。关于基本原则，其核心表述是“依法依规”、“实事求是”和“客观公正”等，突出从实施行为的具体背景、目的、过程和后果等方面进行全面调查进而准确认定。

（二）容错免责行为的具体情形，这是核心内容

此方面，济南市实行“要素规定法”，规定了免予追究有关人员责任的4个条件。（1）除此之外，绝大部分地方的制度文件均进行了清单列举式规定，有的列举了10种情形，有的例举8种情形，还有的列举了4种情形甚或是2种情形等。虽然数量不同，但是内容有很大的共性和相似性，比如属于不可抗力的行为、经过民主决策程序的无失职行为、因工作创新或者主动作为出现的工作失误等。需要说明的是，在规定免责情形的同时，各地也进行了前提性限制或者规定了免责除外情形。比如山东省德州市规定了“没有违规违纪或违规违纪情节轻微、没有谋取私利、没有造成重大损失或恶劣影响”三个前提条件。［4］黑龙江齐齐哈尔市规定了“涉及重大安全责任事故、严重环境污染、生态破坏责任事故，以及上级明令禁止的行为，或出现严重影响社会稳定、造成重大经济损失的行为”除外情形。［5］

（三）容错免责行为的认定机关、认定程序和结果运用

关于认定机关，各地基本一致，主要是同级纪检监察机关负责或者是组织人事部门负责。此方面，多个地方还规定，对情节较重的，由调查机关报同级党委（党组）、政府讨论决定和备案；对于情况复杂或有争议的，可以组织有关人员听证论证。关于认定程序，大致分为申请、调查、认定和实施；有些地方设计出了“暂缓”程序，即对一时难以定论的情形，可以暂缓做出决定，一般暂挂时间不超过3个月。关于结果运用方式，主要包括各类考核、定级及评先树优、干部选拔任用时的党风廉政审查、给予组织处理和党纪政纪处分等情形范围。

（四）容错免责行为的保障措施

主要包括认定机关对容错免责干部及时澄清事实、跟踪关注等。需要强调的是，为防止党员干部把容错免责机制当做“尚方宝剑”，多地在制度设计时均明确了容错免责的纪律。比如要“讲原则、守底线”，严禁搞劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”、“在同一工作、同一问题上重复出现失误和问题的”不适用容错免责，等等。

三、党员干部干事创业容错免责机制的操作难点分析

如何看待党员干部干事创业容错免责机制？实践中，大多数党员干部对该制度的出台表示欢迎，认识到“这是一个好事情”，但同时认为，该制度的实操性并不容易。不少基层干部称之为“表态性”制度文件，就目前而言，其鼓励干部干事创业的“导向性”意义大于其实际效用。而且，对于多地来说，“零申请数”是该制度最大的操作性困局。对于其操作困境，其原因大致有以下几点。

（一）容错免责条件（情形）规定相对笼统

前文已述，各地在规定党员干部容错免责范围时，或采用规定条件法，或采用清单式列举法，或者二者兼而有之，意在为容错免责划定清晰边界。但就地方官员反映，该制度仍存在不清晰不严谨的地方。不少地方的纪委、组织人事干部和工作人员认为，现行申请容错免责的条件（情形）“不能跟下面的实际情况一一对应”，而且“清单式列举难免挂一漏万”。比如，多地规定的“经过民主决策程序”这一条件，其对于决策行为具有极强的针对性，但是容错免责的适用对象还应包括一小部分的紧急情况下的执行行为，对于后者而言，这一条件就太过苛刻。所以，“界定范围如同一把尺子，尺子有宽有窄，具体怎么量还没有说清楚。”

（二）容错免责的评判主体过于单一

当前，多地以同级纪检监察机关、组织人事部门作为主要的评判主体，这没有疑议。但是，应当承认，在具体情况中界定责任并不简单，判断一项情形能否免责，需综合判断行为人的主观动机、实施行为的具体背景、客观条件、过程、结果等因素，这需要一定的科学性、精准性甚或是专业性。而且，在容错免责条件、情形不完善的情况下，评判主体尚具有较大的自由载量权。由此，部分干部表示出了自己的忧虑，能否免责“全凭纪检部门载量，会不会有失公正？”

（三）容错免责机制公信力亟待释放

表现有二：第一，部分党员干部对该制度仍心存疑虑。不少人表示在当前容错免责机制本身不完善的情况下，“申请免责不一定就能免责”。而且，我国当前的社会氛围对改革创新失误的宽容度并不是很高，当失误出现后，部分“仇官”的不利舆论很可能会影响到评判主体的认定。另一方面，即使做出免责的认定，也可能成为自己政治前程的污点。第二，实践中纪检、组织部门存在“观望”态度，积极性不高。有部分从事实务的干部认为，容错免责机制是一个庞杂的系统，单凭地市级党委很难制定出一个完善的制度。而且，从各地实践看，并没有很好的经验借鉴，所以只能在实践中慢慢完善。

四、完善党员干部干事创业容错免责机制的对策建议

（一）在充分调研的基础上明晰免责条件，细化免责情形

第一，深入调研，从不同层次、不同角度征求重大创新项目风险点，了解干部在改革创新、干事创业中最容易在哪些方面出现失误，最希望组织提供什么支持和保障。然后，将征集的风险点科学细化为免责条件或免责情形。第二，容错情形可以根据不同行业领域情况分类细化。比如在环保执法领域、安全生产领域等多个不同领域分别制定容错免责清单，从而使容错机制更具操作性。

（二）适当扩大评判主体

第一，对于涉及重大公共利益、群众关心关注的失误事件，可以引进群众听证会制度。听证群众需要涵盖客观中立的专家、利益相关方等。山东省德州市就已设计了情况复杂或存有争议时的“组织有关人员听证论证”的制度。第二，对于一些具有较强专业性质的重大失误的评估，可引入第三方机制，引入指导机关力量、上级业务领导参与评判的可能性。而且，在评估中，最好将工作过程中出现的整体性错误与阶段性错误严格区别开来。第三，对于涉及多个主管部门的事务，可以由各部门联合成立一个专门的委员会进行裁判，一事一议。第四，发挥各级人大的监督职能。对于重大失误的界定，可以提交人大讨论，还可以邀请相关领域的政协委员参与。

（三）精心组织试点，积累典型案例，释放容错免责机制公信力

容错机制本身是一项改革，其公信力的释放，操作上的细化，需要依靠大量实践和具体案例的累积。由此，精心组织试点极为必要。可以在相关行业、区域率先开展试点，为更大范围推广提供案例参考样本。在试点工作中尤其应当做好以下几点。第一，加强宣传。容错机制确立后，应将容错机制的目的、政策依据、容错免责的定义、应坚持的原则、免责情形、认定程序和结果运用等详细内容公开发布，一方面彰显党和政府鼓励创新、宽容失败的政策导向，另一方面让广大党员干部、群众知情，营造舆论支持。第二，严格落实容错免责的结果运用。对申请人做出容错免责认定后，在各类考核、定级、评先树优、干部选拔任用等方面严格落实从轻、减轻、免予处理或不受影响的结果运用，确保其在以后的仕途和工作中不受歧视。在这方面，可以选择在一定范围内对容错免责的调查过程、结果认定进行公示、通报等，以“事后公开”的方式增加容错免责的公信力。第三，加强组织保障，认定机关对查无实据或经认定可以容错免责的问题，应及时澄清事实、消除影响，对容错免责的干部，应加强跟踪管理，经常关心关注。而且，对诬告陷害干部的的，一经查实应从严处理。

（四）做好相关制度的配套衔接

1．协同构建纠错机制，使容错、纠错并行。容错是计算机行业的专业术语，是指“尽管发生一个或若干个故障，程序或系统仍能正确执行其功能的称谓。它往往包括三方面的功能。第一是约束故障，防止故障影响继续扩大；第二是检测故障；第三是恢复系统。”［6］在我们实际生活中，当电脑出现“程序未响应”情况时，几秒钟后又会恢复正常状态，这就是容错机制在发生作用。由此看出，容错机制内含着纠错过程。纠错机制，应包括错误预警、错误识别、错误应急反应、错误认定、修正体制机制设计、纠错效果检验等机制。［7］纠错机制的设计和完善，需要前瞻性的顶层设计，更需要地方政府、市场、社会三方的积极探索和互动博弈。

2．扎紧问责机制这道“篱笆”。免责的前提是问责，如果把问责情形划入一个圈，那么容错免责情形就是这个圈中的一部分。所以，容错免责的真正落地需要追责问责的严格落实。我国领导干部问责制发端于2003年的SARS危机，其后历经十几年不断发展完善，逐步走向成熟。［8］2009年6月颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和2015年7月颁布的《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》是我国领导干部问责制度的主要依据。当前，多地又结合实际，对上述两个制度文件进行了细化，出台了领导干部问责办法和调整不适宜担任现职干部实施办法。浙江省奉化市在实践中通过建立负面清单对负面情形进行细化，然后对每个负面情形列出扣分准线，视具体情况分别赋予不同分值。

实践中根据个人扣分数值进行分类处置，使问责制度极具实操性。可以说，问责办法的严格缜密执行，为容错免责制度落地提供了重要保障，这一做法具有推广性。

3．与完善的决策机制紧密衔接。前文提到，“按照实际情况经过民主决策程序”是容错免责的条件（或情形）之一。那么，完善的决策机制对容错认定就尤为重要。由此，可以借用重大行政决策程序规定中现成的制度，将立项论证、成本效益分析、可行性研究、风险评估、公众参与、合法性审查、实施后评估这些严格程序作为容错免责的审查重点。只有领导干部的决策合乎这些科学决策、民主决策、依法决策的程序规定方能得到容错免责认定。

注释：

（1）这4个条件是：法律、法规没有明令禁止的；符合中央大政方针和省、市党委政府决策精神的；按照实际情况经过民主决策程序的；没有为自己、他人或单位谋取私利的。

［1］习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）［N］.人民日报，2016-04-28.

［2］新华网.以容错纠错机制为改革创新者撑腰［EB/ OL］.http：//news.xinhuanet.com/comments/2016-03/06/c_ 1118243451.htm，2016-03-06.

［3］关于新形势下党内政治生活的若干准则［N］.人民日报，2016—11—03.

［4］德州市干部干事创业容错免责办法（试行）［N］.德州日报，2016—03—24.

［5］纪委负责人就《关于建立健全党员干部干事创业容错免责机制的实施办法（试行）》答记者问［EB/OL］.http：// qiqihar.dbw.cn/system/2016/05/06/057206282.shtml，2016-05-06.

［6］郑家亨.统计大辞典［Z］.北京：中国统计出版社，1995：1063.

［7］张国庆，李春.创新发展与纠错机制：新时期中国政府推动可持续发展的双重任务［J］.湖南社会科学，2007（06）.

［8］山东行政学院课题组.西方国家问责制的理论与实践及对我国的启示［J］.山东行政学院学报，2013（01）.

编辑：邵西梅

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