我国水产品安全的法制现状及完善

张 蕾，高 璐

(1.山西省政法管理干部学院基础教学部，山西 太原 030012；2.山西农业大学动物科技学院，山西 太谷 030801)



【法学纵横】

我国水产品安全的法制现状及完善

张 蕾1，高 璐2

(1.山西省政法管理干部学院基础教学部，山西 太原 030012；2.山西农业大学动物科技学院，山西 太谷 030801)

目前我国水产品质量已经进入局部可控阶段，但仍存在着许多问题，需通过缩短法律修订周期、制定系统的法律法规、建立国家安全标准等途径予以完善，在此基础上要依靠提高执法能力、加大执法力度、完善执法体制、改进执法手段等举措，力争改变水产品安全基础薄弱、事件多发的现状。

水产品；质量安全；立法；执法

近年来，随着经济的发展和人民生活水平的提高，在追求健康饮食的驱动作用下，城乡居民的饮食结构也在发生调整。相较于传统的以肉、蛋、奶摄入动物蛋白饮食习惯日渐削弱，人们越来越青睐蛋白质丰富、不饱和脂肪酸含量高的水产品。随着水产品产量持续稳定增长，水产品消费增长量也逐年增多。

由于水产品生产、加工、流通等环节中存在大量的不规范操作，各种水产品安全事件频发，诸如2006年的“多宝鱼事件”、2008年“美国FDA禁止从中国进口水产养殖产品”、2012年“糖干海参禁令”等等，水产品的质量已经成为食品安全的重灾区，也是具有广泛社会关注度的热点问题之一。水产业是我国农业体系中最具发展潜力的部分，独特的作业方式、丰富的加工手段和较高的利润率使之一直占据着稳定的市场份额，随着国家“建设海洋牧场，振兴渔业经济”战略的实施，水产业的快速发展更加值得期待，而水产品质量安全对国计民生的影响不容忽视，实现其法制管理具有重大而深远的意义。

目前，我国已经迈入小康社会阶段，温饱问题已经基本得到解决，而食品安全与人民健康之间的矛盾则日益凸显。国家和各级地方政府先后出台了一系列相关的食品安全法规，如《食品安全法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》和《农产品质量安全法》等。“十二五”期间，全国食品安全形势持续稳定向好，但食品安全基础依然薄弱，风险隐患不容忽视。为贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和中央经济工作会议、中央农村工作会议精神，落实国务院关于食品安全工作的部署要求，进一步提高食品安全治理能力和保障水平，国务院办公厅印发《2016年食品安全重点工作安排》(以下简称《工作安排》)，水产品被列在突出重点问题综合整治项目之内。《工作安排》从健全法规标准入手，突出源头严防、过程严管、违法严惩，加快完善统一权威监管体制，提升食品安全治理能力和水平，切实维护广大人民群众“舌尖上的安全”。

一、我国水产品质量安全法制现状及问题

(一)以鱼生肝吸虫病案例洞察我国法制现状

鱼生是将新鲜打捞的淡水鱼直接切片、生吃，然而吃进嘴里的除了美食还有疾病，淡水鱼容易感染肝吸虫幼虫——囊蚴，被人食用后寄生在人体肝胆管中，能长期损害健康甚至致癌。截至2005年全球约1500万名肝吸虫感染者，中国感染者近1300万名，数量居全球榜首，占85%以上。肝吸虫病从未停止而且感染率显著上升，广东省平均感染率为16.42%，每年都有半数以上的肝癌手术都是由肝吸虫引起的，可想而知肝吸虫病的严重性。鱼药残留、细菌、病毒、寄生虫引起的生物性危害都是水产品主要的危害因素，然而只有孔雀石绿、氟喹诺酮、硝基呋喃和氯霉素等药残才被重视，在食品安全的相关法律法规中都有所提及，感染肝吸虫却只被认为是一个公共卫生问题，肝吸虫病只被疾病防控中心重视。现在食品不能仅仅停留在卫生和质量上了，感染肝吸虫问题也不能仅作为一种疾病来防治，防治重心应前移，保证食品安全才能防止病从口入。这种食源性疾患也应被作为食品安全问题来重视，国家并没有出台针对性法律法规提前预防，重大问题都没有明确的法律，可见与我国水产品安全相关的法律法规不完善，无法可依造成了执法困难。两广地区靠吃鱼生打招牌的餐馆比比皆是，食品药品监管总局虽然每个月都会例行检查，但是时间跨度大，抽样比例小，可见相关部门的执法力度不大、覆盖范围小、执法体系不健全。个别地域则以妨碍地方经济发展为由，不准对肝吸虫病的严重情况进行报道，更谈不上主动防控。陈旧的检测手段，对危害认识的不够深刻，瞒报案例等等现象，均反映了在水产品安全的监管上存在着重大问题，同时也暴露了一些执法者的非常有限的“专业素质”。

(二)我国水产品质量安全法律法规及问题

《食品安全法》是我国水产品质量安全执法依据的根本法律，与之相关的还有《渔业法》《农产品质量安全法》《进出口商品检验法》《进出境动植物检疫法》《兽药管理条例》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等，各省也配合性的制定了地方性法规如《海南省水产品质量安全监管意见》、《辽宁省水产品质量安全管理办法》等。目前我国已经基本建立了水产品质量安全法律法规体系，但是仍然存在很多问题：

1.法律法规内容滞后。我国食品安全法制建设起步较晚，第一部《食品安全法》在 2009 年确立，2015年第一次修订，新增50条，在互联网食品交易监管、食品安全责任强制保险制度等方面做出修改与补充。然而，某些地区对水产品质量安全并没有根据《食品安全法》给出配套的法规，没有及时修改和完善，滞后于实践，无法满足新形势下水产品安全规制的需要。

2.缺乏可操作性。我国学习借鉴了发达国家的先进经验，新法确立采用HACCP体系和食品质量安全风险分析体系等先进制度，但规定过于笼统生硬。有研究指出相关法律法规内容原则性强，条款过于笼统，依据现有的法律法规，在执行过程中难以认定和及时作出行政处罚的决定。

3.缺乏统一标准。我国缺乏系统的水产品质量安全管理办法，与水产品相关的法律很多但都是略有涉及且协调性不强，法律法规过于分散可能存在盲点甚至冲突，地方制定相关法规需要参考多部法律导致标准参差不齐。有研究指出《食品安全法》在附则中有明确的食品定义，即“各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”。但在总则中为了与《农产品质量安全法》呼应衔接，又给出一个食用农产品的概念。并规定了“供食用的农业初级产品的质量安全管理，应当遵守《农产品质量安全法》中的条例”。

(三)我国水产品质量安全执法体系及问题

2013年国务院机构改革前，水产品质量安全监督管理部门涉及农业部、国家质检总局、国家工商总局、国家食品药品监督管理局、卫生部、科技部、环保部等部门，多头管理，职能重叠现象严重。同年，国务院围绕转变职能和理顺职责关系，开始稳步推进大部制改革。目前，国务院政府层面，水产品质量安全主要监管部门是农业部、国家食品药品监督管理局和卫生部。地方层面主要监管部门是省、市渔业行政主管部门、食药监部门和卫生部门。目前我国已经基本健全了水产品质量安全执法体系，但仍需要进一步完善：

1.检测能力薄弱。我国在水产品质量安全标准上检测设备不先进，工作人员不专业，检测精确度较低，落实存在难度，不利于我国水产品质量安全的持续发展。仙桃市、新洲区等地方水产服务中心，在水产品质量安全监管工作汇报中都提出我国检测水平相对滞后，不利于各类水产品质量安全标准的落实。

2.执法力度不强。我国渔业执法缺乏强制力，往往大事化小、小事化了，执法效果不佳。有些地区执法者因维护本地的利益而默认本地区经营者的违法行为，也就是人们常说的“地方保护主义"，导致违法行为得不到严惩，置消费者的身体于不顾，进而使违法成为常态。执法的规范化和持续性较差，由于受经费、人员等因素限制，本该日常化的执法监管执法部门经常以周期很长的抽查监管方式开展活动。

3.执法机制不完善。目前我国的水产品安全管理机制中涉及食品药品监督管理、农业、水产、质监、卫生、工商行政管理、出入境检验检疫、海关和商务等职能部门。政出多门，部门之间职能分配不合理、协调性差，存在执法交叉和执法盲区，执法机制有待进一步的改革和完善。

4.执法覆盖面小。我国作为一个发展中国家，多数从事农业及农业相关生产的人具有“经营分散、点多面广”等特点，多以小作坊、小摊贩、小餐饮为主，养殖环节也多以小规模的粗放生产为主，只有为数不多的大中型企业具备较强的法律意识，才能够按标准实现集约化作业。这一现状导致真正能够做到执法规模化、组织化、规范化的区域并不多，很多不法分子仍然游离在法网外。诚然，这种现象很难迅速改观，但是若不进行大力整改，将会严重制约执法和水产食品安全的提高。

二、完善水产品质量安全法制建设中存在问题的对策

(一)完善法律法规

完善的法律法规建设是抓好水产品质量安全工作的前提，因此今后我国政府需要不断加强水产品法律体系建设，使我国水产品在生产经营活动和国际贸易中有法可依，相关监管机构在管理过程中有据可查。

1.缩短修订法律的周期。随着法制进程的逐步深入，我国法律的数量逐渐增加，同时也要注重立法的质量，进行周期性立法评估，抓好大量法律法规的废止和修改的工作。国务院法制办可配合有关部门做好修改法律的研究、起草工作，并在修改草案上报国务院后抓紧审查工作，尽快由国务院提请全国人大常委会审议。中央要参考国际标准和动态及时修订基本法，地方政府也要重视水产品质量安全，及时更新法律法规，跟上时代的步伐。

2.制定系统的法律法规。在基本法的基础上，水产品安全法规应有较广的辐射面，法律条文要细化、有针对性，要对“从池塘到餐桌”的每个环节进行详细系统的研究来制定法律，增强可操作性，在苗种生产、养殖设施建设、商品水产养殖、捕捞规范、屠宰处理、冷链配送等多个环节均制定出一系列详尽的法律章程。

3.建立统一标准。相关部门应加紧研究制定或修订与水产品质量安全有关的系列标准，并规定统一用国家标准，废止行业标准、地方标准和企业标准，以满足渔业生产、加工、流通、销售等领域生产者及监督管理人员开展工作的需要。尽可能地统一标准，有利于规范行业，也便于跨地区执法。

(二)健全执法体制

法律标准制定完成之后，需要真正落实到位，才能发挥法律标准对我国水产品出口贸易发展的促进作用。要加大对水产品质量安全的执法力度，改善执法手段，提高执法能力，完善执法体制。

1.提高执法能力。水产品质量安全执法是一项技术性、专业性都很强的执法工作，必须建立起一支熟练掌握专业技术知识和法律法规，能够依法监管此项工作的专业执法队伍。另外还要注意对从业人员执法能力的全面培养，力争做到规范执法、文明执法、廉洁执法，增强其对突发事件的案例练习，方能灵活运用已掌握的资源、手段、技巧，去妥善处理好各种复杂情况。

2.加大执法力度。要加强对水产品质量安全的执法监督，定期不定期地开展执法检查，无论是药残整治还是渔资打假，都要追根溯源，严查到底。对不履行义务的生产者、经营者要绳之以法，做到“执法必严、违法必究”，依法确保水产品安全。同时，相关部门在执法过程中，要真正接受公众的监督。

3.完善执法体制。根据分工负责与统一协调相结合的要求，以及职能清晰、精简高效的原则，建立起以渔业行政主管部门牵头，渔政监督、水产技术推广、水生动物防疫及检测机构共同参加，相互配合的水产养殖和水产品质量安全执法新机制，进一步强化部门、区域间的协调配合，精简环节，堵塞漏洞，共享资源，形成合力，切实避免出现问题后，责任不清、影响查处的现象。

4.改善执法手段。消费者作为重要的利益相关者，其消费行为对规范企业生产行为起着重要的战略作用。消费者有权利和义务通过自身的消费选择行为向水产品生产经营者传递安全需求的信号，正确地刺激或引导安全信息的显示，防止“柠檬市场”的形成。实施水产品质量安全消费者选择战略，发挥好消费者安全意识的导向、监督、推动作用，约束生产者的生产行为；提高消费者维权意识，增强消费者自我保护。

三、我国水产品质量安全展望

我国早就是世界上养殖量和捕捞量最大的国家，水产饲料的产量也跃居世界第一。为了人民的食品安全和在国际贸易中处于更有利的地位，水产品质量安全问题不可小觑。在诸多相关事件被报导的驱动下，在相关部门和人员的努力中，我国水产食品安全有了很大的改善，但仍有一些问题没有得到解决。我国是一个人口大国、食品生产消费大国，多数水产生产经营者规模偏小、总数量庞大、高度分散，给养殖产品生产质量安全管理和食品安全监管带来了很大困难。解决历史问题很难一蹴而就，但是缩短解决问题的时间大有可能，尽快缩小与发达国家的差距，力争早日改变水产品安全基础薄弱、事件多发的状况。

[1]孙志敏.中国养殖水产品质量安全管理问题研究[D].青岛：中国海洋大学，2007.

[2]米娜莎.我国水产品质量安全风险体系现状与问题研究[D].青岛：中国海洋大学，2014.

[3]邵征翌.中国水产品质量安全战略研究[D].青岛：中国海洋大学，2007.

[4]李 娜.目前食品安全分析与对策研究[D].长沙：中南林业科技大学，2014.

[5]刘 坤.我国水产品质量安全管理问题研究[D].济南：山东大学，2015.

[6]魏佳容.我国水产品质量安全现状及法律对策研究[J].科学养鱼，2008(10).

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[8]陈 玲.水产品质量安全追溯综述[J].海洋与渔业，2016(7).

(责任编辑：苏 涵)

Present Situation and Perfection of Legal System of Aquatic Product Safety in China

ZHANG Lei1, GAO Lu2

(1.BasicTeachingDepartment,ShanxiPoliticsandLawInstituteforAdministrators,TaiyuanShanxi030012,China2.CollegeofAnimalScienceandVeterinaryMedicine,ShanxiAgriculturalUniversity,TaiguShanxi030801,China)

At present, China’s aquatic product quality has entered the local controllable stage, but there are still many problems. It can be improved through shortening the legal revision cycle, developing systematic laws and regulations, and establishing national safety standards. Besides, we should strive to change the current situation of weak foundation and multiple events of aquatic product safety through improving law enforcement capacity, intensifying law enforcement efforts, perfecting law enforcement system, and improving the means of law enforcement.

aquatic products；quality safety；legislation；law enforcement

2017-03-25

张 蕾(1982-)，女，山西省政法管理干部学院教师； 高 璐(1995-)，女，山西农业大学动物科技学院水产养殖学专业学生。

〔文献标识码〕 A 〔文章编号〕 1672-1500(2017)02-0020-04