浅议我国公证的公信力建设

赵炎临

(山西省襄汾县公证处，山西 襄汾 041500)



【法学纵横】

浅议我国公证的公信力建设

赵炎临

(山西省襄汾县公证处，山西 襄汾 041500)

公信力是公证赢得社会大众信任的最重要的因素，其最大的价值是“信”。倘若公信力缺失，势必会影响社会公众对公证制度的信赖，因此，加强对公证公信力的研究对当前我国公证公信力建设尤为重要。只有完善公证法律体系，提升公证员整体综合素质水平；规范公证程序，严格审查核实；加强监管力度，明确监督对象，才能对我国的公证公信力建设起到一定的帮助作用。

公证制度；公信力；公证程序；公证法

公证制度是国家的一项重要预防性法律制度，是我国司法制度的重要组成部分。公证，是指行使公共证明权的国家机构，根据法律规定证明民事法律行为、具有法律意义的行为与公证文本是否具有真实性、合法性的准司法活动。公证制度最重要的准则之一就是公信力，公信力是公证价值最重要的体现。因此，进一步维护和提高公信力是我国公证事业发展最重要的根基，不仅可以预防各类纠纷的发生，减少诉讼，对交易安全、民事法律关系的稳定有重要作用，而且可以保证公证相关法律的权威，对进一步促进社会信用体系的建设与完善也具有重要的意义。公证的公信力是我国公证事业的根基，因此，大力加强公信力建设对公证事业的发展具有重要的意义。本文通过三部分内容，研究了我国当前公信力发展存在的问题及成因，并提出了一系列解决问题的对策，以期对公证公信力的建设起到一定的辅助作用。

一、公证公信力的历史沿革

我国的公证制度发展相对比较晚，最早具有公证特性的公证制度可以追溯到西周时期，这一时期是古代公证制度的雏形，具有重要意义。到了宋代时期，出现了“书辅”这一早期专门从事证明的机构，“书辅”的职能相对非常广泛，既包括查验案件、证明婚约，还可以代写诉状、验证田产买卖契约等。“书辅”需要经地方政府批准才可设立，行使相关职能。我国直到辛亥革命以后，才正式确立了公证制度。1935年7月，中华民国政府颁布《中华民国公证暂行规则》，这是一部具有里程碑意义的公证法律。根据这部法律的规定，当时一段时期公证的主要原则包括：推事不能对违反法律规定的申请和无效的民事法律行为制作公证书；推事不得无故拒绝当事人的公证请求；推事办理公证事物如有不妥，申请人或利害关系人可抗议。这些规定对保证当时公证业务的公信力起到了积极的作用。1949年初，通过训令的方式颁布了《各地方法院推进公证事物宣传文件》，这一文件在很大程度上加快了公证制度公信力建设的步伐。建国以后，司法部向地方司法机构下达指示，筹备开办公证业务。50年代末，我国的公证制度发展受到了左倾错误主义的影响，被极大削弱，这一时期的公证事业的发展、公证制度的建设几乎处于停滞状态，这种状况一直持续到改革开放以后，我国的公证制度得到真正意义上的发展，公证制度相关的法律体系得到了大幅度的完善，公证的公信力建设极大程度地得到加强。国务院相继通过了一系列相关公证法规文件，其中《公证暂行条例》明确规定了公证机构是国家公证机关，这在很大程度上提高了公证机构的地位，同时也突显了公证业务的重要性。2005年8月通过的《公证法》是我国首部公证基本法，具有重要的意义，其在很大程度上巩固了公证的法律基础，保证了其权威性和公信力，使我国的公证事业发展到一个新高度。

二、公证公信力存在的问题及成因

(一)公证机构性质不明确

限制公证机构公信力建设的首要因素是当前我国公证机构的定性比较混乱，我国的公证机构经历了从行政机关到事业单位转变的过程。有学者建议，应该赋予公证机构独立的民事主体身份，并将公证机构置于市场经济体制下，参与激烈的市场竞争，使公证机构在这一过程中不断发展壮大。正是由于公证机构的性质在体制改革的过程中争议较多，在很大程度上阻碍了公证的公信力建设。

(二)公证人员素质较低

公证的质量作为公证的生命线，在很大程度上代表着公证行业的形象，影响着公证机构的权威和公信力。在公证的实际过程中，公证过程的进行是由公证员进行的，其在公证机构的相关出证权限和出证条件的约束下进行公证。因此，从社会大众角度来看，公证员的行为在很大程度上代表了公证机构的工作质量，因此公证员的综合素质就显得尤为重要。当前我国公证人员的整体素质相对较低，这势必会制约公证的公信力建设和公信力的提高。此外，还有一些公证业务员业务水平低、制作的公证书时常出现许多低极性的错误，还有一些公证员利用手中的权力办“人情证”、“关系证”，破坏了公证的公平性。出现这一现象的根本原因主要是两个方面：一方面是公证员的整体素质参差不齐，整体较低；另一方面是由于公证员的职业道德水平较低，趋于恶性竞争。

(三)公证审查方式不统一

世界各国的审查制度主要是指形式审查和实质审查，而我国的公证审查方式不统一，这在很大程度上也影响了公证的权威性和公信力。这种不统一性主要表现在三个方面：(1)《公证法》对于应采取实质审查还是形式审查或者二者兼顾的形式没有明确规定；(2)学术界对于应采取何种审查制度也不统一。(3)在公证的实际过程中，我国各地公证机构的性质不同、受到的监管程度不同，对同一事件所采取的审查方式不同。即使是同一公证机构的人员，由于存在经验、能力等因素的差异，也可能造成结果不同。究其原因，主要是由于法律在这方面的规定比较笼统，许多对于公证事物的规定缺乏实际可操作性，给公证人员留了太多的“自由裁量权”，甚至可以造成权力寻租，影响了公证公信力建设的权威性和公信力，损害了公证形象。

三、公证公信力建设的完善对策

(一)完善公证法律体系

对于公证制度而言，诚实信用是一个最重要的因素，需要体现在公证法律法规的每一项具体条文当中。首先，在遵循《公证法》的基础上，根据诚信制度建设，制定、补充与公证诚信建设相关的法律法规、条文制度，进一步完善公证法律。其次，加强公证程序法规的完善，尽可能做到公证过程的每一环节都有严格的法律规定，没有空子可钻，严防牛栏关猫。对于具体的公证事宜，我们需要尽快建立起一套统一的证据规则，对于证据之间的关联性尽可能做到细化，对于证据的收集也要尽可能进行详实的规定，进一步建立健全公证的准司法职能。各地还应该根据自身实践情况，在不违反《公证法》的前提下，灵活开展公证业务，更好地适应市场经济的发展。笔者认为，《公证法》有两方面内容需要进行修订：一是应明确规定公证机构的性质；二是应增加法定公证事项的具体条款。

(二)提高公证员综合素质水平

1.明确公证员的性质。公证员是行使国家证明权力的专业法律人员，国家证明权属于国家公共权力，从这个角度来说，公证员应等同于国家公务员，但是实际生活中，公证员又不等同于国家公务员，与公务员在诸多方面存在差别；另一方面，公证事物属于社会公益事业，在很大程度上更具有社会属性，公证员在进行公证的过程中在行政机关和司法机关之间要严格保持中立，根据法律的规定，做出真实的公证行为。对于违反事实、违反法律法规进行不当公证的，要独自承担后果。因此，笔者认为，尽快明确公证员的性质势在必行。

2.公证员的职业道德法律化。尽管公证协会出台了《公证职业道德基本准则》(以下简称《准则》)，对公证员的职业道德进行了一定程度的规范，旨在不断提高公证员的道德水平与职业素养。但是该《准则》的约束力比较有限，不能够有效的对公证员进行全面的约束。因此，笔者认为，有必要将公证员的职业道德纳入到公证法律法规中，很好地补充这一方面的空白，更好地规范公证员的行为，将职业道德纳入到法律范畴内，真正实现公证员的职业道德法律化，这样可以从法律层面对公证员的职业道德进行规范，以确保公证过程的真实、公正。

3.提高公证员的业务水平。首先是进一步完善公证员准入机制。严格按照《公证法》所规定的准入条件选拔公证员，特别是要选拔通过司法考试并且从事过相关职业的人员进入到公证员队伍当中来，这样才能最大程度提高公证员队伍的整体素质和业务水平。其次要建立适当的退出机制。以诚信公证和严谨办公为原则，对于不适合从事公证业务、在公证过程中存在违背事实、违反法律、或者业务水平较低的这部分公证员，要进行及时的清退，确保公证员队伍的整体素质水平。此外，可以通过积极开展公证员业务培训，聘请专家、教授进行授课等方式，提高公证员的整体业务水平。

(三)规范公证程序，严格审查核实

1.规范公证审查方式。笔者认为，我国的公证业务应当采取实质、形式审查相结合的审查方式，这样才可以适应不同需要的公证诉求。但是，我们也要清醒地看到，要想改变当前公证过程中的任意性与不确定性的现状，绝非一蹴而就。必须通过一个适当可行的具体标准，明确形式审查与实质审查的受理范围。公证最重要的几项任务是减少犯罪、减少纠纷、保护合法行为，形式审查的法律效力，只能作为一般的法律证据，实质审查则是实现公证的关键，因此一定要对二者进行合理规范，明确使用范围，这样才能真正保证公证的权威和公信力。

2.严格规范公证程序。首先，进一步完善公证办证流程的规范性。根据《公证程序规则》，进一步建立健全各项规章制度，针对不同的公证事宜的不同要求，在内容上进行完善和修改，对于没有涉及到的一些细节，要尽快制定出相应的实施细则，保障办证程序科学、严谨和规范。其次，主动公开公证办证的流程，增强主动公开、主动接受监督的意识，第一时间向当事人公开办证程序，保证当事人的知情权和参与权，让公证的过程在阳光下进行。再次，要严格遵守办证程序。公证员在办理公证事务的过程中，在每一个环节都必须谨慎细心，真正做到有规可循，自身廉洁，确保公证过程的真实、科学和有效。

(四)加强监管力度，明确监督对象

1.强化监管力度。进一步强化司法行政机关、法院和公证协会等机构对公证的监管力度，这也是加强公证公信力建设，提高公证公信力的有效手段。当前，我国对于公证部门的监管体制主要是司法行政机构与公证协会共同监管。这就必须理清司法行政机构与公证协会之间的职能范围与界限，使二者相互配合，共同发挥作用，强化监管力度，提高监管效率，从而避免监管过程中的越位、缺位和错位现象。司法行政机构要对辖区内的公证机构进行宏观指导，公证协会则对公证机构日常的公证业务进行监督管理。此外还应该强化社会监督，只有这样，才能更加全面加强监管力度，才能保证公证队伍的高效、廉洁，真正维护好公证队伍的形象。

2.明确监督对象。明确监督对象才能更好地解决“对谁监督”的问题，公证过程中最重要的三要素是公证机构、公证业务和公证效力，这就决定了对公证机构、公证业务、公证员的监督成为了确保公证质量、维护公证权威与公信力必不可少的条件。首先，加强对公证机构的监督，进一步建立健全对公证机构的监督，健全公证公示制度，使整个公证程序公开透明。其次对公证业务的监督。司法行政机构和公证协会加强对公证业务的监督，定期开展检查，一旦发现问题必须严肃处理。再次是对公证人员的监督。要加强对公证人员工作作风的监督，建立公证质量的跟踪与反馈机制，实行公证员挂牌服务，真正做到为民服务，服务过程全程受监督，保证公证的有效性，提高公证的质量。

综上，当前我国进入了改革的深水区，随着行政体制改革的不断深化，相信公证制度改革也会逐步深化，公证制度相关法律法规会得到进一步的完善。进一步加强公证的公信力建设，保证公证过程的公开、公正，保护好当事人的合法权益，对群众负责，公证队伍一定要以诚信为本，不断提高自身综合素质，真正打造一批高素质、高效率的公证员队伍。由于本文篇幅有限，许多研究不够深入，笔者今后将继续对提高公证的公信力建设进行深入学习研究。

[1]彭云业.司法职业道德教程[M].太原：山西教育出版社，1991.

[2]肖胜喜.律师与公证制度教程[M].北京：中国政法大学出版社，1997.

(责任编辑：苏 涵)

2017-04-10

赵炎临(1963-)，男，山西省襄汾县公证处主任。

DF86

A

1672-1500(2017)02-0017-03