网络化治理视角下中国社会治理的策略

范莉莉

（杭州医学院 人文社科部，浙江 杭州 310053）

网络化治理是指政府部门与第三部门、私营部门、公民个体等非政府部门进行合作，共同管理公共事务的过程，其目的是为了增进公共利益。进入新世纪之后，大多数国家都出现了权力被分散、传统政府的社会治理模式效用减弱的问题，在公共服务方面，传统政府部门作为直接服务供应者的作用逐步被削弱，越来越多的多元组织正在其中发挥作用。而且随着网络技术的发展，信息科技深刻的改变着人们的生活方式，它将不同区域的个体相连接，并渗透到人类生活的方方面面，这使得公共事务也更加复杂化，传统的单一政府模式在社会治理中显得力不从心，因此需要与非政府部门进行合作，共同进行社会治理。在此背景下，越来越多的人意识到，政府与非政府部门之间并非是零和博弈的关系，建立合作伙伴关系能够化解冲突、实现共赢。我国进入转型期之后，为了适应公共事务复杂化的现状，政府也在积极进行职能改革，试图让更多非政府部门参与社会治理。但从目前来看，政府依然在社会治理中占据绝对主导地位，而且由于网络化治理在我国也处于初步探索阶段，因此社会治理效果也参差不齐，在网络化治理视角下提升社会治理效果也成为各界关注的话题。

一、传统政府社会治理模式面临时代挑战

1.非营利组织、私人组织迅猛发展

自改革开放后，我国的非营利组织和私人组织获得了较大的发展空间，截至2015年底，我国登记注册的社会组织超过66万，其中社会团体有32万多个，基金会有近5000个，民办非企业单位也超过32万个。这些非政府部门广泛的分布在我国的科技、教育、卫生、文化、养老、环保、体育、法律援助等领域，起到了促进我国社会管理创新、公共服务供给的作用。通过特许协议、公私伙伴关系、私有化等形式，公共服务外包的趋势越来越明显。

2.社会公众需求多样化

随着物质生活水平的提高，人们的公共诉求不断增多且愈加多样化，政府很难面面俱到，满足社会不同群体的各种需求。尤其是在进入社会转型期后，社会利益群体分化加剧，这又带来了公众诉求的分化，而政府的应对机制大都有滞后性，这更容易引发公众对政府公共服务供给能力的不满，威胁社会稳定与政权稳固。所以，在新形势下，政府有必要借助其他力量促进政府创新社会治理模式，生产更为多样和高质量的公共服务，以满足公众需求。在网络化治理中，政府扮演“网络集线器”的角色，它可以将部分公共服务供给功能下放到市场，让私人部门进行生产供给，而私人供应商相比政府更加灵活专业，可以向特定对象提供公共服务。

3.数字信息时代来临

技术对人类社会的影响毋庸置疑，甚至改变了人类的历史进程。而当前不断发展进步的信息技术也是推动政府社会治理模式变革的重要动力。信息系统构建已经成为政府管理的重要组成部分，这可以从政府对信息技术人员的需求反映出来，以美国为例，它在1993年便雇用了11万多信息技术人员，而同时期，英国政府部门有5亿英镑用于信息技术人员。另外，政府的税收、社会保障等部门的运作都十分依赖信息技术，这也影响了政府的内部组织结构，使之向扁平化方向发展。互联网信息技术的成熟大大降低了信息传播沟通的成本，这使得不同地域间的合作伙伴可以进行即时沟通，将不同的组织联系起来，为网络化治理提供了现实可能性。

4.“碎片化政府”需要整合

我国建立在行政区划上的各级政府具有封闭性和无竞争性的特点，形成了割裂的碎片化政府，因此在回应公众需求上，它往往是缓慢而消极的，多层级的政府部门架构使得公众需要等待漫长的程序才可能得到回复，效率低下也成为政府社会治理被公众诟病的重要方面。而随着区域化发展，一些复杂公共事务的处理往往跨越了行政管理区域，需要不同组织进行跨区域协调，碎片化政府显然无法实现这一点，而网络化治理恰恰可以将不同的组织机构相联系，起到整合资源的作用，减少管理碎片化带来的信息获取成本，提升组织机构的工作效能，能够快速为公众提供高质量服务，应对越来越复杂的社会公共问题。

二、网络化治理对传统社会治理模式的创新及优势

1.治理主体从一元到多元

在传统的社会治理模式中，治理主体主要为政府，因此社会的治理主体具有单一性。但随着社会的发展，单一主体的治理模式很难适应复杂的社会状况，越来越多的社会中介组织、企业、市场主体、公民个体参与到社会治理中来，形成了一个平等协商的治理网络，社会治理主体也由单一转变为多元。网络化治理成熟与否的一个标志便是公私合作的程度，高度的公私合作既能帮政府承担更多复杂的社会治理职能，但同时也考验着政府对公私合作网络的管理能力。网络化治理的形成是现代社会发展的必然，因为面对复杂的社会状况，政府、社会组织等主体都不具备能够单独应对社会问题的信息与资源，社会中的每个治理主体大都是只在其熟悉的领域拥有比较优势，能够发挥治理作用。一个社会能够有秩序的运转也是因为各个治理主体能够在相应领域各尽所能。网络治理中治理主体从一元到多元，不仅仅是意味着治理主体参与种类的多元化，其背后还代表着权力的分散，因为即便是在多元化治理主体中，也可能存在依附关系，并不是每个参与主体能够获得足够的权力保障，取得独立地位，这就可能导致多元参与治理主体之间的不平等性，而网络化治理要求对各个参与主体处于平等地位，没有固定的权力中心，每个主体都应得到平等赋权。因此，在网络化治理中，政府就不可能垄断权力，且受到外部的监督，政府在网络化治理中仅仅是具有公共利益维护职责的特殊一元，而不能侵犯其他社会参与主体的独立性。

2.治理方式从直接管制过渡为间接管理

在传统社会治理模式中，政府进行社会治理往往是以权力为中心，倾向选择管制这种以国家强制力推行的传统工具，这种治理模式是以“命令－控制”为主，并由政府来掌控所有社会事务资源进行集中调控。在这种压制性治理方式下，社会其他主体很难有渠道参与到社会治理之中，也缺乏参与的积极性，这也导致政府在社会治理中缺乏外部监督，出现了权力腐败和寻租现象，浪费了大量公共资源。但在网络化治理中，政府治理工具的使用大都能够从网络其他成员的角度出发，如政府管制企业排污标准，其目的是为了保护环境和公民健康，在治理工具选择上，政府也大都通过制定政策制度或者影响过程来间接实现治理目标。政府社会治理方式的转变也要求政府需要更多具备管理能力官员，而非传统的命令式管理者。

3.治理结构从垂直转移到网络

我国政府行政机构采取了科层制结构，这种方式有利于集中权力，确保上级命令的贯彻传递，但过分强调等级也导致上下级机构以及同级机构之间缺乏沟通，这种垂直型的治理结构增加了社会管理的成本，造成行政效率低下。而且在垂直型治理结构中，权力运作是自上而下的，所以民众的意见表达诉求难以得到政府的及时回应。在网络化治理中，政府与其他参与治理的主体处于平等地位，都是网络结构中的一个结点，政府在其中发挥引导、监督其他参与主体的作用，并为其他主体的沟通协作搭建桥梁、提供平台，促进各个参与主体进行互动，通过信息交流和沟通降低社会管理成本、提升效率，这也成为政府的基本职责之一。

4.治理理念从竞争转变为合作

当前我国政府具有碎片化特征，条块化分割的部门架构导致不同的政府部门各自为政，形成一种竞争关系，因此不愿进行信息与资源的交流和共享，这使得政府组织效率低下，部门与部门之间互相割裂。而要想实现网络化治理，必须改变当前政府部门的割裂现状，而要进行合作，实现各方利益的最大化。除了政府内部的合作外，社会治理的各个参与主体间都应建立合作关系，这并不是说各个参与主体间不存在竞争，而是说合作关系占据主导地位。在网络化治治理中，各个参与主体处于平等地位，也都有自己的利益诉求，但政府、企业、第三部门以及公众等治理主体要想达到共赢，必须通过沟通、协商、妥协的方式来达成一致的治理目标，建立合作关系。

网络化治理对传统治理模式的创新优化了社会治理效益，更多专业社会组织参与社会治理提升了公共服务供给的水平；在网络治理中，政府能够突破层级制快速获取公众诉求，并及时进行反馈，更好的为民众服务；网络化治理将政府各部门间以及各种社会参与主体相连接，解决碎片化造成的割裂问题，让社会治理更加灵活和便捷。

三、中国网络化治理背景下社会治理存在的问题

1.社会资本与治理的互动关系不佳

要想形成网络化治理，社会组织等第三方机构的成熟是重要前提。但当前我国的第三方机构却还不具备独立性，定位较为模糊，很多机构都与政府存在派生依附关系，受到政府牵制，如我国很多社区非营利组织大都是由街道办事处牵头成立组织和管理，这就意味着政府成为这些社区非营利组织的主体。当前我国政府正处于改革期，并没有处理好政府与第三方机构的关系，一方面这些非营利组织尽管不是政府机构却被赋予了一些管理职能，但另一方这些第三方机构独立性不强，不具备自治性，却同时又被要求承担起组织公众参与社会事务的义务。但我国第三方社会机构的发展时间并不长，而且长期受控于政府，这使得公民并没有主动参与第三方机构的意识。如我国的一些慈善募捐大都是由国企事业单位的工会、团委以及居委会组织，非国营的企业很少关注员工是否参与社会公共事务。另外，我国政府在向第三方机构购买公共服务时，其选择的对象往往与本部门存在隶属关系，双方并不是独立、平等的交易主体，这也导致买卖双方忽视契约关系，导致合同确立不规范，而政府向社会组织购买公共服务这一模式的优势也没有凸显。而且由于政府在购买活动中处于绝对主导地位，它往往以低于市场的成本从第三方机构中购买服务，而政府则帮助第三方机构进入政府特许的领域，通过垄断经营来获利，以此弥补第三方机构成本的不足。这种不规范的流程往往出现暗箱操作、以权谋私、腐败等行为。

2.缺乏完善的数字化管理系统

数字信息技术能够推动网络化治理，政府可通过互联网信息即时传播的特性降低沟通成本，让不同的参与主体更好的开展合作。目前，我国政府在行政过程中已经十分重视互联网信息技术的使用，这提高了本部门的工作效率，但从整体来看，在引入数字化管理时依然存在部门割裂的问题，各个部门大多是在本部门范围内实现了数字化管理，利用互联网平台进行信息共享和沟通，而与其他部门并没有互联网信息内容上的协作。2015年我国国务院开展了政府网站普查工作，彻查政府网站“不及时、不准确、不回应、不实用”的问题，期间曝光了大量政府网站内容长期不更新、无内容、甚至信息错误等现象。根据普查结果，截至2015年7月底，我国共有各级政府网站85737个，其中关停了6373个。政府网站是政府进行信息传达的主要窗口，其建设水平之低也揭示了当前我国很多政府部门表面上积极利用互联网平台，而实质上只是流于形式，并没有将互联网技术在网络化治理中的优势最大化。

3.政府部门间缺乏协同合作

网络治理的一个重要特征便是政府内部、政府与社会组织、社会组织之间能够协同合作，共同处理好社会公共事务，但目前我国的多个治理主体间表面上进行协作，但实际上依然是以自己的方式运作，并没有进行实质性的整合，如我国很多地方政府建立了行政大厅，设置了各个部门的窗口，其目的是方便公民、企业等一次性办理好各种业务，简化程序，降低时间、交通成本。但即便是在同一行政大厅内，不同部门间对同一事项往往有不同的要求，使得办事主体不断在不同窗口来回咨询办理，导致群众不满。而国外的网络化治理发展较为成熟，不同部门间的协作机制也较为顺畅，如英国为了让那些被社会排斥的人员重新接受教育、融入社会，其教育部、卫生部、环境部等部门共同组成一个专门机构，合作解决英国社会的排斥问题。

4.过度关注项目而忽视公共价值

在传统的社会治理中，政府管理者在思维上往往过多关注项目本身的暂时利益，体现出一定的逐利性，而忽视了公共价值，这是不符合网络化治理目的的。如在扶贫过程中，一个项目的落实不单单是为了增加地方的经济收入，还应考虑到这一项目是否对贫困人口的自我认知、发展能力有所提高。因此地方政府在购买社会公共服务时，应将这些具有公共价值的因素纳入考虑范畴，以此来选择服务供给者并评估公共产品的服务质量。若政府一味追求经济效益，那么在企业与非营利组织之间，后者将占据不利地位，企业的逐利性必然使之忽视项目的公共价值。所以，政府要想促成网络化社会治理，还要改变思维方式，更多考虑项目的公共价值。

四、网络化治理视角下中国社会治理的路径选择

1.促进社会资本与网络化治理形成良性互动

首先，我国要大力发展第三方机构，拓展其参与社会治理的渠道。网络化治理的一个重要特点便是治理主体的多元化，第三方机构能够与政府形成相互依赖、制约和推动的关系。但当前我国依然是“大政府、小社会”状态，为此我国需要大力发展第三方机构，推动公民社会建设。具体来说，政府要学会分权，将一些服务性、技术性的工作交给第三方机构，政府要改变以往大包大揽的垄断式社会治理，通过委托代理、契约等方式将部分社会公共事务交由社会第三方组织来承担，让民间机构有更多机会参与到社会治理中，使之发挥专业性，弥补政府不足。

其次，要建立不同治理主体间的信任机制，培育合作理念。信任是合作的基础，落实网络化治理的关键也是要培育不同参与主体间的信任。我国政府可以建立合作伙伴委员会，以此确保多种参与主体保持沟通联系，委员会可以定期召开论坛会议，合作伙伴之间达成共同的目标，制定合作框架，并在此基础上展开合作。除此之外，不同参与主体间共享知识、共同完成项目也是增加彼此信任的重要途径。政府应该为各种参与主体间互相联系、增进信任搭建平台。

2.政府在社会治理中要将公共价值放在首位

公共价值是一个相对于私域价值的概念，它主要是指同一或同类客体能够同时满足不同主体的需求而产生的价值意义。一个客体的公共价值一般具备社会层面性、公众性、广泛性、非资本性、公众参与性等特征。在网络化治理中，要想实现项目的公共价值，包括政府在内的各个参与主体首先需要明确他们合作治理的共同目标，在价值观上达成共识，这是继续开展合作的基础；其次，要有意识的培育政府行政人员重视公共价值的意识，这能逐步改变政府的思维方式，使之转变政绩观念，由逐利性过渡到网络化治理下的公共价值思维，这样政府将会更加接纳非营利部门、私人部门等社会组织进入社会治理领域，多元参与主体也才能更加充分的讨论社会治理问题。

3.创建高度重视责任的网络结构

落实网络化治理必须面对责任问题，网络化治理意味着政府要在权力和责任上进行重新分配，在放弃某些权力的同时要确保社会的公共服务供给水平，不断提升社会治理质量，因此政府如何处理多元社会治理主体间的利益关系、平衡责任与需求变得至关重要。在传统的社会治理中，我国政府往往是通过审计、条例、专项检查等手段来审查责任是否得到落实，并据此进行追究。而在网络化治理中，这种责任审查方式往往会将政府与其他社会组织放在对立位置，因为在责任审查中，政府关注的是其他社会治理主体的缺陷和错误，这不利于构建双方的合作伙伴关系。为此，在网络化治理背景下，政府需要改变责任审查方式，构建适合网络化治理的责任模式。具体可以从以下两个方面入手：

首先是在多元治理主体间设定一个共同的目标。政府在启动一个网络治理项目时便要明确项目目标，这样能够避免多元参与主体因自身利益而竞争。在制定共同目标时，政府要明确项目生产的公共产品或服务，并尽可能的详细，这样不同的参与主体才能准确获知自身应承担的责任，进而提供有效的供给。与此同时，政府还要确保网络合作的灵活性，让各方能够顺利推进合作，而非陷入烦琐的程序之中。这种明确目标的做法能让参与主体从竞争对立关系转变为共享目标的合作关系。其次是要建立奖惩机制，这对于网络化治理的成败也有很大关系。政府财政可以根据成本控制、质量高低、创新性、后续服务等方面对合作伙伴的项目完成质量进行评估，对达标者予以奖励，而没完成目标者则可能要接受惩罚，奖惩机制的建立对多元治理主体落实责任起到了鼓励和督促作用。

4.培养网络治理人才

在网络化治理中，政府更多是起到了协调多元主体进行合作的作用，它需要担负起组织、集成、管理一个网络的责任，而政府行政人员要想完成这一任务就必须具备一定的调解、风险管理、谈判、信任构建、项目管理等能力，这样他们才能够具备整合不同部门、不同领域资源的可能，以适应网络化社会治理。

首先，要培育政府行政人员的采购能力。在传统社会治理模式下，政府工作人员的任务是自己直接为公众提供公共服务，而在网络化治理下，政府工作人员的任务变为寻求公共服务的生产者，间接为公众提供公共产品或服务，行政人员应意识到自身任务的变化，并据此提升自己向第三方机构采购的能力，如行政人员要不断学习商业知识，更多参与项目管理，能够最大限度的挖掘项目的公共价值要素。其次，政府还应在网络治理中吸收更多跨背景人士，他们因熟悉不同的领域而能够将政府部门与非营利组织、私营部门等建立联系，促使多元主体相互合作，实现社会治理效应最大化。

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