群众信访重点领域的形态、问题与对策研究——基于肇庆市的调研和思考

肖向前

（中共肇庆市委党校，广东 肇庆 526020）

群众信访重点领域的形态、问题与对策研究
——基于肇庆市的调研和思考

肖向前

（中共肇庆市委党校，广东 肇庆 526020）

在经济结构和社会结构转型的关键时期，随着工业化进程不断加快和城市化水平不断提高，由于利益纠纷和社会矛盾，导致群众信访问题层出不穷。群众信访问题在重点领域出现集中化的趋势，土地征用、房屋拆迁、农村基层管理问题成为当前信访的重点领域，并且有愈演愈烈的趋势。解决问题的基本思路在于建立和完善信访工作体制机制，修订和完善土地政策，依法实施房屋拆迁政策，加强和改进基层管理工作，进而通过对策组合有效应对群众信访热点问题。

群众信访；土地征用；房屋拆迁；基层管理

当前我国正处于经济结构和社会结构转型的关键时期，随着工业化进程不断加快和城市化水平不断提高，传统的封闭的农业社会经济结构逐渐瓦解，也由此引发了一系列利益纠纷和社会矛盾，导致群众信访问题层出不穷。近年来，肇庆市成为了这种态势的缩影，随着工业化和城镇化进程加快推进，群众信访总数量一直在高位徘徊，严重影响了社会稳定发展。深入研究转型时期信访问题的重点领域，分析矛盾问题产生的根源，对于做好群众工作和处理基层矛盾问题有积极的现实意义，下文将以肇庆地区为例，剖析当前信访重点领域突出问题的表现形态以及其深层次的根源，并提出解决问题的思路。

一、群众信访问题的主要形态

2008年底国家层面出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》把肇庆市整体列入珠江三角地区，随后广州、佛山、肇庆三市政府联合启动“广佛肇经济圈”建设，肇庆市借助政策红利和后发优势，加速了工业化和城镇化进程。经济领域和社会结构的发展变化和转型升级引发了诸多社会矛盾纠纷，在群众信访重点领域的深层次问题盘根错节地扭结在一起，呈现出新形式、新特点、新态势。

（一）信访热点领域集中化

当前群众信访问题在重点领域出现明显的集中化趋势，在调研肇庆地区群众信访问题时发现尽管具体案例情况不尽相同，但是群众利益诉求和矛盾纠纷问题相对集中某些特定领域。据信访部门统计数据显示，2015年肇庆市群众到省越级信访的原因主要集中在土地征用、房屋拆迁、农村基层管理三大领域，批次占比共51.89%；2016年上半年肇庆市群众到省越级信访进一步集中在土地征用、房屋拆迁、农村基层管理方面，三者占比更达57.41%。可见，土地征用、房屋拆迁、农村基层管理问题已经成为当前信访的重点领域，并且有愈演愈烈的趋势，对社会稳定形成严峻挑战。

（二）信访利益诉求复杂化

在现有的制度框架下，人民群众本应通过正常的信访渠道进行维权和表达诉求，如通过递交材料、打电话、直接面谈等方式向有关部门反映情况、摆出事实、表明态度、提出请求等，有关职能部门则依照规定来处理问题和解决矛盾。然而，随着转型时期的各种矛盾日渐突显，群众各种利益纠纷加剧，利益诉求也不断提高，利益补偿方式越来越复杂化，处理问题的难度在加大。有些信访者为了达到目的通过“越级上访”、“集体上访”、“重复上访”的方式向政府部门施压，甚至借信访的名义进行游行示威。在肇庆市涉及乡镇基层的信访事件中，出现部分农民发起的维护权益“要挟型信访”。在调研基层信访问题发现，尽管有些信访案件中基层政府并不是冲突的当事方，基层政府也没有损害群众利益的行为，但是这些利益受损的群众为了自身利益不断通过反复纠缠和闹事的手段，胁迫基层政府和职能部门介入其利益之争。

（三）信访形式呈集体化、组织化

在严峻的群众信访形势下，出现了信访者的群体化、规模化现象，就肇庆市而言，近年来统计的数据显示的信访参与者中有三分之二是来自群众集体信访。与此同时，群众信访组织化、秩序化程度愈加明显，这些信访群体不再是群众的自发行为，而是有严密的组织体系。从人员的构成上看，有带头人、有追随者、有固定的参与人员以及利益相关者；从行为动机上看，有明确的目的和主张，甚至有超出合理合法的利益诉求；从群体心里角度分析，在“人多壮胆、人多势众”的心理支配下，群众情绪很容易过分渲染和传递，导致出现打砸抢烧等违法违纪的非理性行为。

（四）信访时段敏感化

当前地方政府维稳任务重、责任大，尤其是在重要会议、重大活动以及重大节日的敏感时段出现了稳定问题更容易导致地方官员受到问责和处分。上访者在摸清政府部门这种“软肋”之后，往往选择在敏感时段进行越级上访，期望通过向政府施压的方式达到目的。数据显示，在2016年1月广东省两会前后的重要时间段，肇庆市访民越级到省集体上访的数量骤然上升；无独有偶，2016年3月初正是全国两会的维稳关键期，肇庆市访民越级到北京上访出现高峰现象。

二、群众信访重点领域的问题分析

美国学者萨缪尔·亨廷顿曾指出:“一个高度传统化的社会和一个己经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”2015年肇庆市实现地区生产总值（GDP）1970亿元，人均48813元（7554美元），正处于发展中国家所面临的“中等收入陷阱”时期。就发展阶段而言，当下肇庆正处于萨缪尔·亨廷顿所言“社会急剧变动、社会体制转轨”时期，这个阶段既是经济黄金发展期，也是社会矛盾集中的凸显期，但具体而言群众信访矛盾问题又集中在几个方面。

（一）土地征用信访事件根源分析

1.补偿标准偏低

目前土地承担着村民基本生活的保障功能，尤其是相对年纪较大的村民而言，土地更是必不可少的养老手段。国内在土地征用的补偿的形式上不作统一规定，因此出现货币补偿、土地置换、住房安置、就业服务、社保养老等各种方式。相比较而言，货币补偿是最简单和直接的补偿方式，既可以让被征地村民直接兑现大笔补偿款，又可以缓解经济困难群众的燃眉之急，因此货币补偿方式在国内广为通行。目前，肇庆市农村基层在征地上主要采用货币补偿方式，通过客观的货币补偿能有效抵消农民对征地的抵触情绪，但是在货币补偿标准上出现很大的争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条中之规定，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”，在实际中执行的土地补偿标准通常在10—30倍之间，这个区间的跨度非常大，补偿标准就高还是就低成为了双方利益博弈和纠纷的焦点。

在分析肇庆市30起典型的涉及土地征用信访案例中，发现征地信访根源主要集中在补偿款偏低的问题上。如：2012年6月13日，广宁县洲仔镇楠木村委会新田村6人到国家信访局信访，反映当地修建二广高速公路，征用该村120亩耕地，按2003年的征地补偿标准，水田每亩补偿17400元，旱地每亩补偿5700元。按照2011年《广东省征地补偿保护标准》（粤国土资发〔2006〕149号）的规定，尽管广宁县洲仔镇水田补偿标准高于广东省规定的最低补偿标准1800元，但旱地补偿标准比广东省规定的最低标准少了9800元，由此造成被征地农民利益受损。

2.信息披露不到位

在进行调研时，发现某些职能部门对有关征地拆迁信访的情况遮遮掩掩，不愿提供真实资料，其对体制内的科研人员尚且如此，可以推断其对群众的信息披露状况更不容乐观。相关职能部门与被征地农民们的信息不对称状态，由此产生的消极后果是被征地农民按照自己的意愿提出更高补偿金额，甚至凭空想象出不切实际的补偿要求，导致补偿的利益矛盾纠纷增多。事实证明了农民对政策和法规了解的程度越低，对于补偿的不满意程度就越高，在信访事件中“盲从”的几率就越高。

（二）房屋拆迁引起的信访事件分析

1.房屋拆迁信访的地域分布

大数据统计显示，房屋拆迁引发的信访事件呈现出明显的区域性特征，尤其是在经济发展指数活跃的经济带和经济区，这种情况与当前中国正处于工业化和城市化加快发展的进程是相对应的。当前肇庆市的情况印证了这种判断，调研发现涉及房屋拆迁信访集中分布于两种区域：一是在重点工程沿线，主要是南广铁路、贵广铁路、二广高速公路、江肇高速公路等国家重点工程沿线。二是重大工业项目、城市建设、旧城改造涉及的区域。

2.房屋拆迁信访的案例分析

一起典型房屋拆迁信访案例：2011年因修建贵广铁路征用肇庆市广宁县长丰大酒店1300平方米房屋，长丰大酒店业主冯某霞等不满意当地政府对其房产价值评估的数额，委托一家评估公司对其房产进行重新评估，评估的价值为5600万元，这个数字远远高于拆迁方同意支付的上限是1000万元。由于双方巨大分歧导致协商解决的难度很大，在各利益相关方没有达成一致的情况下，当地政府为了不影响工程进度而对长丰大酒店进行了强制拆除。由此，长丰大酒店业主从2012年11月29日起，23人先后6次越级到省委上访，反映当地政府未进行合理的安置补偿就强征强拆。

通过研究和剖析涉及到房屋拆迁信访个案发现，房屋拆迁产生的矛盾冲突无疑是多方面的，但是首要的冲突焦点是拆迁人与被拆迁人对补偿价格的判断问题，项目的投资方想方设法降低补偿标准和减少补偿款，而被拆迁群众则不择手段想实现补偿的最大化。除了利益补偿的矛盾纠纷之外，政府部门简单粗暴的执法行为也是引发纠纷的重要因素，本来政府部门并不是利益纠纷的冲突方，但是为了加快关系到地方经济发展的重大项目进程，或者为了完成上级政府的任务指标，不得不深度介入事件当中，如果执法不当反而深陷漩涡。另外，还要看到有些被拆迁人不切实际的漫天要价，也是导致拆迁纠纷的主要诱因，补偿政策不统一也造成一部分被拆迁群众互相攀比乃至心理失衡，如果处理不当容易诱发矛盾纠纷。

（三）基层管理问题信访的原因分析

1.村民维权意识的觉醒

随着村民权利意识和法律知识的增强，对于涉及到村民集体经济利益的重大事项，自然要求行使知情权、监督权，甚至决策参与权。事实上，在广大农村基层地区，有些村干部法律意识和责任意识淡薄，没能依法履行职责和管理村务，这些村干部的不良作风是导致村民信访的直接诱因。对于关系到村民直接经济利益的问题，如土地承包关系、土地征用与补偿、集体经济分红等等，都是群众最为关切的热点问题，如果村干部在这些问题上搞暗箱操作、中饱私囊，侵犯了村民合法正当的权益，必然会引起群众不满而引发村民信访。

2.村务财务制度不健全

基层村集体经济项目、集体财产、集体股份、集体收入和分红等都是与村民利益息息相关的问题，村干部对于集体财产没能做到规范管理，财务制度不完善、财务公开不到位，造成基层经济腐败问题突出，必然引起村民的愤怒和不满情绪。中国社会科学院农村发展研究所专家于建嵘把这些民众的不满情绪定义为“抽象愤怒”，这种“抽象愤怒”虽然强度低，但是具有范围广、持续时间长的特点，如果得不到有效缓解和释放，它将变成可怕的“隐形炸弹”，一旦发生事端和有人煽风点火，就会发生群体性事件和群体上访等灾难性后果。

3.基层党组织建设问题

党员队伍本应是社会各阶层的精英分子组成的国家建设的力量源泉，但是有些基层党组织建设存在问题和薄弱环节，党支部的组织管理涣散，出现党员队伍党性不强、能力不足的危险，没能起到先锋模范作用，以至于在大是大非面前难以发挥中流砥柱的作用、在紧急事件处置中难以担当大任。比如：2016年7月3日，肇庆高要禄步环保能源发电项目引发的集体上访和群体性事件中，出现千人冲击镇政府恶性事件，很多基层党员在平息事态中没有发挥应有的作用。由于基层党组织自身的先进性建设存在问题，没能在关键时候履行职责和勇于担当，难以赢得群众的支持和信任，所以基层的群主遇到问题和纠纷时并不寄望于基层党组织，而往往把集体上访作为解决问题之道。

三、解决问题的对策建议

（一）完善信访处置工作制度

1.建立信访工作规章制度

肇庆市政府在完善信访工作制度方面积极作为，出台了多项信访工作制度，包括《肇庆市市直机关定期组织干部下访的实施意见》、《肇庆市开展“信访积案化解年”活动实施意见》、《关于完善市党政领导干部定期接访群众制度的意见》等等。这些制度规定了党政领导干部从事群众工作的程序、措施、方法和要求，使得群众信访工作走向制度化和规范化轨道。对于参与信访处置工作的公职人员而言，有了这些规章制度之后，开展群众信访工作就有了执法依据和行为准则，就可以更加理性和科学地处理问题，因此相关工作人员必须非常熟悉相关的工作制度内容和工作要求，严格按照有关制度规定去处理群众信访问题。

2.改进信访工作的方法手段

就政府层面而言，面对社会转型时期信访工作出现的新情况、新问题和新挑战，传统强制和打压式的信访处置工作手段难以为继，必须创新和改进信访工作的方法和手段。首先，要有危机意识和预判性，对于可能引起群体矛盾问题的事件提高警惕，加大矛盾排查的力度，发现矛盾纠纷的苗头要及时主动介入化解矛盾，把握处置矛盾的最佳时机，防止矛盾问题的扩大和失控。其次，要充分尊重民意的诉求，大多数群体信访行为都是访民为了维权不得已而为之的无奈之举，因此处置信访问题要充分保障访民的合法合理的权益，不能采取简单粗暴的手段来打压，而是要充分沟通和疏导，多站在访民的立场上考量利害得失，才能赢得访民的信任和理解，为最终解决问题打下基础。其三，对于少数访民的无理要求要坚持原则，不能为了“花钱买平安”就毫无底线的妥协退让，事实也证明了这样只是助长“刁民”的嚣张气焰，对于少数出现过激行为的访民要坚决采取强制手段，如果涉嫌违法犯罪行为的要追究法律责任。

（二）修订和完善土地政策

1.科学修订征地补偿标准

现有的《土地管理法》对于土地补偿安置费的规定存在明显的缺陷，补偿标准为土地年产值的10—30倍，在具体的执行过程中按最高标准和最低标准差距到达3倍，这无疑赋予执行者巨大的权力和操作空间，如果监督不到位极易带来权力寻租，同时由于征地补偿浮动的幅度过大也容易引起被征地村民的心里落差和失衡，给征地矛盾纠纷和群体信访埋下了隐患。为了解决这个问题，必须重新修订征地补偿标准，近年来随着工业化和城市化快速推进带来土地价格不断上涨，从市场经济的角度而言有必要提高征地补偿标准。必须慎重对待补偿标准，既要考虑到保护被征地村民的正当利益和实在的好处，又要避免征地成本过高影响了土地开发利用，这样不利于地方经济建设和社会发展。综合平衡各方因素，笔者认为按照土地年产值的25—35倍进行补偿，可为征地双方容易妥协和接受。

2.规范征地工作流程

在开展征地工作之前，必须做好相关的前期准备工作。首先要做好土地的丈量和登记，明确征地范围；其次要做好地面附属物产的确定，在土地登记之后抢建房屋和抢种作物的概不赔偿；其三要科学制定征地补偿标准，要依法依规根据土地的用途确定工作方案，通过召集各方代表参加听证会的形式充分讨论和沟通协调，听取各方的意见和建议，然后确定利益相关方都可以接受的补偿标准。在向村民兑现土地补偿方面必须坚持统一标准，既不能克扣和私吞遵纪守法村民的征地补偿款，也不能私下提高个别闹事者的征地补偿款，做到不让好人吃亏也不让坏人不当得利。

3.严厉打击非法用地行为

当前一些基层领导和村干部在土地问题上出现违法违纪行为，通过滥用职权非法占用集体土地财产和私人用地，以各种名义违规使用土地或者私下出让土地使用权，损害了村民的集体经济利益和个人合法权益，一旦事情败露容易引起村民群体的愤慨和集体上访。因此，有必要采取强有力的措施坚决打击非法用地、私下非法集资和倒卖土地。政府部门要按照职责权限主动作为，要科学制定土地使用政策，集约利用土地；要做好土地的登记注册，明确土地的归属和使用范围；要做好土地的规划，明确土地的使用性质，严格控制用地指标。通过完善土地政策、规范执行土地制度，使用地建设走上科学化、规范化、法制化的轨道。

（三）依法开展房屋拆迁工作

1.完善拆迁工作制度

要进一步完善拆迁工作的流程规范，严格把关项目公示、拆迁动议、拆迁范围、拆迁时限、补偿标准、补偿款发放等重要环节，做到依法依规进行。要做好拆迁前期的准备工作，加大项目的积极意义和重要作用的宣传造势，赢得舆论的认可和支持，为拆迁工作的顺利推进打下民意基础，支持与配合。要坚持阳光操作和政务公开，各项拆迁政策、补偿面积、补偿对象、补偿金额都要进行公开公示，保障村民的知情权，建立彼此的信任消除疑虑。要加强拆迁工作事后监管，强化拆迁工作的监督和制约，及时发现问题和纠正规范，形成行之有效的管理、监督机制。

2创新补偿款的发放方式

发放征地拆迁补偿款的习惯做法是向村民一次性发放补偿金，一些村民拿到大笔补偿款之后出现恶习，有的村民变得以逸待劳、好吃懒做、不思进取，有的村民开始染上“黄赌毒”，调研基层拆迁问题确实发现有村民一夜暴富之后沉迷于赌博，最后输得精光。因此，需要探索其他更有效的补偿款发放方式，调研发现有些地方视情况采取不同的方式，其做法有借鉴参考价值。比如：把集体补偿款用于购置大宗物业进行出租，经营所得以分红的形式发给村民；集中补偿款用于集体项目开发，让村民成为真正的股东享受权益；把补偿款用于帮助村民购买商业保险，提高村民的医疗和养老保障；通过信用第三方来分期发放补偿款等。这些做法能够弥补一次性发放补偿金的缺陷，但是在具体实施过程中，一定要注意充分的沟通和讨论，在尊重村民的自主选择权的基础上做好引导。

（四）加强和改进基层管理工作

1.完善基层民主自治

国内不少地方在基层管理和民主自治方面有很多先进经验，比如成都市成华区的做法可总结为以下措施：保障村民民主自治权利，凡涉及到居（村）重要事项的决策，都要经过居（村）民代表大会进行讨论和酝酿，才能做出最终的决定；保障村民的监督权，对居（村）委会成员和干部的廉洁和用权方面，每半年进行一次民主测评，对民主测评不过关的村干部进行审查，发现有问题的要视情节严重程度作出相应的处分；保障村民的知情权，建立村集体财产实行“两审一公开”制度，“两审”是指经过村民主理财小组和村代表大会进行审核后，在村务公开栏上公布。在完善基层民主自治方面，要通过基层治理制度的构建，保障村民的决策参与权、监督权、知情权等自治权利，形成平安和谐的农村社会氛围，才能从根本上减少社会矛盾，防止民情的激化和群体上访。

2.提高基层干部群众素质

深入农村基层调研发现，很多矛盾纠纷都是因为基层群体的素质问题导致，有些基层干部存在不作为、乱作为问题，该解决的问题没解决好，该处理的问题没处理好；有些基层的村民功利主义严重，在大是大非面前缺乏集体主义精神和责任担当，有时为争取蝇头小利而闹得不可开交。因此，政府层面要加强村干部的教育培养，提高村干部的整体能力素质。同时，要在农村基层加强精神文明建设，用社会主义核心价值观引领农村新风尚，形成良好的民风民俗。

3.加强基层党建工作

针对转型时期农村基层党建工作也出现的新情况、新问题和新挑战，为了维护基层的和谐稳定，避免出现群体信访事件，需要加强党的组织性和先进性建设。实现基层党建工作规范化，基层党组织要探索制定基层党建工作规范标准，规范发展党员、教育培训、组织管理、考核评价等工作内容。此外，还要实现基层党建工作常态化，落实基层党组织生活制度，坚持做好“三会一课”(支部党员大会、支部委员会、党小组会，上党课)。提高基层党组织的凝聚力和战斗力，发挥基层党建在维护社会稳定中的积极作用。

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责任编辑：徐芳

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1674-1676（2017）01-0027-05

肖向前（1982-），男，广东阳春人，中共肇庆市委党校党建教研室政治讲师，研究方向为基层党组织建设和社会管理热点难点问题。