新疆南疆四地州片区贫困现状分析及对策建议

单信凯 王健

（新疆维吾尔自治区扶贫开发办公室 新疆 乌鲁木齐 830000）

新疆南疆四地州片区贫困现状分析及对策建议

单信凯 王健

（新疆维吾尔自治区扶贫开发办公室 新疆 乌鲁木齐 830000）

新疆南疆四地州是我国脱贫攻坚的主战场，南疆四地州脱贫攻坚在国家战略全局及其核心利益中处于特殊地位。党中央高度重视南疆工作，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从国家层面采取特殊扶持措施，南疆四地州脱贫攻坚进入了一个超常规推进的政策与战略机遇期，一系列针对性和辐射力较强的政策措施陆续出台。实践证明，党中央把南疆四地州作为集中连片特殊困难地区（以下简称：南疆四地州片区），给予特殊支持的决策是完全正确的，它有效地促进了南疆的社会稳定和协调发展。

新疆南疆四地州脱贫攻坚

新疆和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州和阿克苏地区，简称南疆四地州，它作为国家和新疆脱贫攻坚的主战场，集边境地区、民族地区、荒漠地区、高寒山区、农牧业易灾区于一体，在我国14个集中连片特殊困难地区中，其面积最大、边境线最长、贫困程度最深、社情最为复杂，是经济社会各种难点及贫困要素相对集聚的片区。所以，南疆是新疆工作的重点和难点。新疆一盘棋，南疆是“棋眼”。多年来，从中央到自治区，在政策、资金、项目上都给予了最大限度的扶持和倾斜，也因为南疆四地州片区脱贫攻坚的特殊意义，备受全国人民的关怀，经济实力最强的19个省市中有北京市、广东省、深圳市、天津市、浙江省、江西省、安徽省、江苏省、山东省、上海市等10个省市对口支援南疆四地州片区。从2014年起，新疆维吾尔自治区党委从全疆各级机关抽调20万名干部，派住到8 636个行政村、759个国有农林牧场下属村队和重点社区，开展为期三年的“访民情、惠民生、聚民心”活动。自治区机关住村工作队全部集中在南疆四地州片区，他们把“访惠聚”活动作为重要载体和工作平台，坚持以维护稳定和脱贫攻坚为核心任务，广泛开展与贫困户“结对子”融情扶贫行动，强化南疆四地州片区住村帮扶工作，深入推进精准扶贫精准脱贫。在专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫“四位一体”大扶贫力量的支持下，南疆四地州片区区域发展与扶贫攻坚呈现出强劲态势，强化的政策效应充分显现，南疆四地州片区经济社会发展迅速崛起，区域经济发展的差距不断缩小，民生建设不断取得新成效，工业转型升级不断加快，现代农牧业不断发展，新型城镇化不断推进，社会事业与公共服务水平不断提升，基础设施建设力度不断加大。初步统计“十二五”期间，南疆四地州片区减少贫困人口134.13万人，实施整村推进规划490个贫困村，培训贫困农牧民60多万人，贫困发生率从47%下降到23%。

一、南疆四地州片区概况及其贫困现状

南疆四地州片区位于新疆维吾尔自治区西南部、塔克拉玛干沙漠西南边缘，周边与印度、巴基斯坦等6国接壤，边境线长达2 622公里，占全疆边境线总长的46.8%；国土面积58.63万平方公里，占全疆总面积的35.2%；总人口987.33万人，占全疆总人口的42.5%；少数民族人口897.43万人，占四地州总人口的90.9%，其中维吾尔族人口占南疆四地州片区总人口的88.2%、占全疆维吾尔族人口的77.2%，是一个以维吾尔族为主体的少数民族高度聚居区。四地州下辖33个县（市）、378个乡镇、5 061个行政村；境内驻有新疆生产建设兵团3个师、38个团场和3个市（阿拉尔市、图木舒克市和昆玉市）。

南疆四地州片区共有乡村户数161万户，699万人。2013年，四地州片区共识别建档立卡贫困人口219万人，占全疆建档立卡贫困人口的84%；贫困村2 605个，占全疆贫困村的86%；贫困县26个，占全疆贫困县的75%。目前，南疆四地州片区贫困发生率为23%，比全疆高8个百分点，比全国高17.3个百分点；城镇居民人均可支配收入20 102元，农村居民人均可支配收入6 738元，分别为全疆的86.6%、77.2%。

1.贫困人口收入情况。南疆四地州片区农村居民人均可支配收入6 738元，比全疆农村平均水平低1 376元，只占到全疆的83%，全国的68.1%。

2.贫困人口文化程度构成情况。在识别出的贫困人口中，文盲或半文盲占贫困人口的10.29%；小学文化程度占46.10%；初中文化程度占38.99%；高中文化程度占2.63%；大专以上文化程度占0.71%。

3.贫困人口年龄和劳动能力构成情况。在识别出的贫困人口中，16岁以下占贫困户总人口的23.60%；17到60岁占66.78%；60岁以上占9.60%。普通劳动力占贫困人口数比重的66.28%；技能劳动力仅占贫困人口数比重为0.4%；丧失劳动能力的占贫困人口数比重为2.85%；无劳动能力占贫困人口数比重为29.28%。

4.贫困户家庭收入和收入分组情况。贫困农户人均务工收入、人均生产经营性收入、人均补贴和财产性收入构成比例分别为19.29%、65.79%、14.92%。收入低于2 000元的贫困户占贫困户总数的51.36%；收入介于2 000～2 800元的贫困户占贫困户总数的36.20%；收入在2 800元以上的户数占贫困户总数的12.54%。

5.贫困户基本生活条件情况。在识别的贫困农户中，无卫生厕所的户数占贫困户总数的73.92%，住房是危房的农户占26.3%；饮水困难户占19.41%，无安全饮水户占12.62%；未通广播电视农户占4.17%；未通生活用电贫困户占2.5%。

6.贫困户致贫原因。缺资金、缺技术、缺劳力是贫困农户致贫的主要因素，大约占到致贫原因的78%，其次是缺土地、缺水、交通不便等致贫原因占到16%；其余的是贫困人口个体原因致贫如因病、残疾、无劳动能力等原因占到6%。

7.贫困村收入和经济发展情况。南疆四地州片区2 605个贫困村中，年人均收入4 000元以下的行政村占贫困村总数的41.77%，4 000～5 000元行政村数占30.21%，5 000元以上行政村占28.02%；参加特色产业农民专业合作社的贫困户数占贫困户总数的比重为2.38%；开展乡村旅游的贫困户占0.12%，经营农家乐的农户占0.08%。

8.贫困村基础设施情况。行政村到乡镇未通沥青（水泥）路大约有11 000公里，自然村到行政村未通沥青（水泥）路大约有15 000公里，未通生活用电的自然村占14%，未通生产用电的自然村占28%。

9.贫困县财政收支情况。南疆四地州片区26个贫困县2014年生产总值实现929亿元，占全疆的10%。三大产业占比为29.60%，26.46%，43.94%；地方公共财政预算收入89亿元，人均地方公共财政预算收入0.12万元，人均地方公共财政扶贫预算支出0.03万元；农村居民人均纯收入5 715元，农村居民人均收入增长率9.73%。

10.贫困县基础设施情况。南疆四地州片区已通二级以上高等级公路里程4 817公里，高速公路里程3 280公里。已实现安全饮水人数446.3万人，已解决安全饮水学校率86.4%，引用自来水户数107.75万户，水渠长度1.86万公里。通生产用电行政村3 578个，占比78%。

11.贫困县基本公共服务情况。南疆四地州片区26个贫困县有卫生院的乡镇304个，有卫生室行政村3 699个；学前三年教育平均入园率84.67%，高中阶段教育毛入学率61.84%，九年义务教育阶段平均巩固率97.73%；有县级公共图书馆数25个，县级文化馆数25个，有综合文化站乡镇数297个，有文化（图书）室行政村3 797个，通广播电视行政村4 017个。

总体上看，南疆四地州片区生态环境脆弱，生存条件恶劣，基础设施和社会事业发展明显滞后，贫困程度深，致贫原因复杂，是新疆脱贫攻坚最难啃的一块“硬骨头”。

二、南疆四地州片区致贫原因分析

1.影响贫困农户自我发展能力的主要原因是“两低一落后”。一是双语水平低。语言交流沟通不畅是影响南疆四地州片区贫困人口自我发展的最主要的原因之一。语言不通，就无法融入现代社会，无法接受新思想新理念，只能在一个相对封闭的环境里生活，沿袭世代传统的生产生活方式，逐步被社会、被时代落下。当前从南疆总体情况来讲双语教育水平、质量、师资和双语环境都比较差。二是受教育程度普遍低。在识别出的贫困人口中，文盲或半文盲占贫困人口的10.29%；小学文化程度占贫困人口的46.10%；初中文化程度占贫困人口的38.99%；高中文化程度占贫困人口的2.63%；大专以上文化程度仅仅占贫困人口的0.71%。三是思想观念落后。文化水平低、没有劳动技能、生产方式传统、生活空间相对封闭等现象主要是因为思想观念陈旧，接受新鲜事物慢，这些都影响到南疆四地州片区少数民族地区脱贫攻坚的步伐。

2.影响贫困农户生产发展的主要因素是“三缺”。缺技术、缺劳力、缺资金是影响南疆四地州片区发展的主要因素。贫困人口劳动技能低，贫困人口中有技能的劳动力仅占贫困人口数的0.4%；片区内丧失劳动力和无劳动力的占贫困人口数的32.13%。缺技术、缺劳力直接导致劳务输出率低，在人多地少的大环境下，劳务输出低直接影响贫困人口的收入，在片区贫困人口中，在县内务工的占片区贫困人口总数的3.11%；在县外省内务工的占1.93%；在省外务工的占0.08%。

3.影响贫困人口就业的重要因素是人口增长过快。南疆四地州片区人口自然增长率远高于全疆和全国平均水平。南疆四地州片区总人口占全疆总人口的比重从2010年的40.1%增长到2014年的42.5%，少数民族人口占南疆四地州片区总人口的比重从2010年的89.9%上升到2014年的90.9%。农业人口比重居高不下，2014年城镇化率为24.2%，比2010年的23.6%只提高了0.6个百分点。人口过快增长使就业形势更趋严峻。劳动力文化素质普遍偏低和落后的就业观念导致就业难和招工难矛盾并存，特别是少数民族青年劳动力就业问题更为突出。

4.影响贫困农户脱贫的空间因素是区域经济发展滞后。南疆四地州片区经济总量偏小、质量不高，资源型经济特征突出。四地州国土面积占全疆的35.22%；人口占全疆的42.51%。2014年，南疆四地州片区地区生产总值1 725.96亿元，占全疆的18.61%；四地州人均生产总值17 888元，占全疆44.01%；南疆四地州片区公共财政预算收入152.58亿元，占全疆的11.90%；南疆四地州片区全社会固定资产投资1 656.64亿，占全疆的17%；南疆四地州片区进出口贸易总额30.37亿美元，占全疆的10.98%；城镇化率24.2%，比全疆低21.87个百分点。农业基础比较薄弱，特色优势农业规模小，农产品加工转化率不高。工业仍处于初级阶段，主要是基础资源性产业和初级产品，装备制造、高新技术等现代产业发展明显滞后，能有效支撑带动工业产业发展的大项目比较缺乏。第三产业结构发展不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。

5.影响贫困农户脱贫的客观因素是自然条件恶劣。南疆四地州片区自然条件恶劣，干旱少雨，沙尘暴频发，水资源时空分布不均衡，工程性缺水、资源性缺水、结构性缺水矛盾突出，农业用水量占97.6%，水资源紧平衡状况短期内难以消除。戈壁、沙漠面积占90%以上，森林覆盖率3.5%以下，天然草场多为荒漠草场，人均耕地仅为2亩，土地盐碱化、沙化、荒漠化日趋严重，是新疆生态环境最为脆弱的区域。区域内的建档立卡贫困户底子薄、自我发展能力差，加之交通不便、信息闭塞造成生产、生活成本高，脱贫攻坚成本高、发展难度大，发展需求与环境承载力矛盾突出，转变经济发展方式任务艰巨。原有重工业企业产能落后，经济增长方式粗放，高投入、高污染、低产出、低效益的状况仍未根本改变，导致生态保护、节能减排任务十分艰巨。

6.贫困农户脱贫不得不面对的现实问题是维护社会稳定。新疆正处于暴力恐怖活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期，分裂和反分裂斗争尖锐复杂，促进社会稳定和长治久安任务艰巨。南疆四地州片区处于新疆反恐维稳工作的前沿阵地，意识形态领域反分裂斗争和“去极端化”工作及维护社会稳定的任务繁重，脱贫攻坚任务艰巨，“三期叠加、任务叠加”，经济社会发展形成巨大压力与挑战。

三、南疆四地州片区脱贫的对策建议

今后一个时期是南疆四地州片区全面建成小康社会的决胜阶段，也是实现南疆四地州片区社会稳定和长治久安的关键时期。为此，自治区党委专门召开了南疆工作会议。时任自治区党委书记张春贤指出，扶贫开发是南疆工作的重要任务，也是新疆全面建成小康社会的重点和难点，要按照十八届五中全会明确的目标，用好国家扶贫攻坚的特殊支持政策，坚持实施精准扶贫、精准脱贫。要充分发挥“访惠聚”住村工作组的作用，使各项扶贫措施落实到户。南疆四地州片区要实现现行标准下农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，全面建成小康社会目标基本实现，这就要求我们必须坚持以促进区域协调可持续发展为战略，把各种力量更多地汇聚到南疆四地州片区脱贫攻坚中来。

1.全面实施精准扶贫精准脱贫措施。“十三五”是全面建成小康社会的重要阶段，是实现第一个百年奋斗目标的重要时期，南疆四地州片区要全面脱贫必须按照扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准“六个精准”要求，把精准扶贫工作纳入“十三五”总体规划，坚持项目资金县域统筹、一村一策项目核准、一户一策精准到户、一人一法政策到人。坚持对症下药，精准滴灌，因户制宜，分类脱贫，靶向治疗，摸清底数、找准“穷根”、因地制宜、对症下药、精准施策。实施“五个一批”战略，即产业发展和就业扶持一批、易地搬迁脱贫一批、生态保护脱贫一批、教育培训脱贫一批、社会保障政策兜底一批，推进特色产业带动、转移就业、易地扶贫搬迁、生态补偿脱贫、教育扶贫、社会保障兜底、民生改善、突破瓶颈制约、边境扶贫、现代文化引领“十大专项行动”，切实拿出超常规办法，采取力度更大、举措更实、针对性更强、作用更直接、效果更持续的措施，形成解决南疆四地州片区区域性整体贫困的政策支持和保障体系，确保南疆四地州片区打赢扶贫脱贫攻坚战。

2.加快构建南疆四地州片区产业化支撑体系。

要以农业增效、农民增收、农村经济全面发展为目标，着力发展高产、优质、高效、生态农业，加快转变经济发展方式，不断推进农业产业化发展，带动贫困人口和整个区域的自我发展。要把加快新型工业化作为第一推动力，按照“工业园区化、园区产业化、产业集群化”的思路，重点发展矿产资源开采加工、特色农产品深加工、纺织工业、建材工业、民族特色清真食品工业、民族特色手工业、维药产业、进出口加工业、高新技术产业等九大产业，建立和形成南疆四地州片区经济社会发展的重要增长点。要以增加农民收入为核心，加快调整农业结构。用好中央和自治区特殊支持政策，努力把纺织服装发展成南疆四地州片区的重要支柱产业；民族特色手工业、民族医药、特色食品等产业要做出规模和水平；要加大石油天然气资源开发力度，积极发展石油天然气深加工产业。以喀什经济开发区为平台，大力发展现代服务业。重点扶持南疆四地州片区打造丝路南道文化旅游长廊，努力把南疆四地州片区建成我国重要的丝路文化和民族风情国际旅游目的地，将南疆四地州片区建设成为特色民族文化产业大区。要立足产业拉动，就地就近为贫困劳动力提供低门槛就业岗位。

3.加大南疆四地州片区区域性整体贫困的支持力度。一是以强化资金投入、资金整合为重点，多渠道保障资金供给。高强度的资金投入是南疆四地州片区实现快速发展的基本手段。财政部门要提高南疆四地州片区转移支付系数，大幅度增加一般性转移支付额度和提高专项转移支付规模。积极探索涉农资金整合试点工作，并逐步推广。要加大信贷投放力度，畅通重点项目、优势产业、龙头企业和中小企业的融资渠道。鼓励国有大型商业银行在南疆四地州片区设立分支机构，多方拓展融资渠道，尽快实现金融服务乡镇全覆盖。完善国家扶贫贴息贷款政策，加大财政扶贫贴息资金投入。

二是以区域协调发展为出发点，给予类似“扶贫示范（试验）区”特惠政策，鼓励先行先试，缩小贫困地区发展差距。以区域性大城市为中心，打造一批“城市圈”，注重区域发展带动扶贫开发；以守边固边为目的，打造一条边境发展带，推动扶贫开发促进区域发展；以民族团结为重心，打造多点“嵌入式”发展的团结新村，探索建立民族融合、兵地协作的嵌入式发展新模式。

三是以农村生产生活条件改善为导向，实施更灵活的金融扶贫政策。支持有条件的县市设立小型金融机构，成立贷款担保公司，多方拓展融资渠道。完善国家扶贫贴息贷款政策，加大财政扶贫贴息资金投入，引导银行业金融机构加大扶贫贴息贷款的投放力度。落实涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策。推进农村信用体系建设，支持发展村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构建设，并给予税费减免优惠。落实扶贫小额信贷政策，建立风险抵押机制，对建档立卡贫困户实行免抵押、免担保小额贷款。积极发展农村保险事业，落实财政农业保险保费政策，支持发展特色农业保险和小额扶贫保险。加大对农业、林果业、畜牧业的保险力度和范围，加大保费国家财政补贴力度。充分发挥好、利用好金融扶贫政策，为贫困户脱贫“保驾护航”“扶上马，再送一程”。

4.加快南疆四地州片区基础设施建设步伐。基础设施建设先行，这是南疆四地州片区全面建成小康社会的必备条件。要加强重大水利工程建设，加快主要流域调蓄和配置性骨干工程建设，建成一批山区控制性水利枢纽工程。同时，全面完成农村饮水安全工程规划建设任务，基本解决南疆四地州片区饮水安全问题。加强公路、铁路、民航等综合交通运输体系建设，以提高公路整体通行能力和服务水平为重点，全面提升南疆四地州片区大通道和交通枢纽作用。着力加强电力等能源基础设施建设，扩大电网覆盖面，形成稳定、完善的电源电网新格局。推进实施“天然气利民”工程，使南疆四地州片区县级城市管道天然气实现全覆盖。大力发展农村小水电、风能、太阳能、沼气等清洁能源，加大向农村推广压缩天然气或液化天然气力度。加强互联网、电信网和广播电视业务网络等信息基础设施建设，建立功能完备的信息交流平台。

5.大力支持南疆四地州片区各项社会事业发展。重点实施“教育扶贫”“科技扶贫”战略，解决教育、医疗卫生、科技文化、社会服务发展不均衡的问题，新增教育资源向边远农牧区和贫困地区倾斜，高度重视学前双语教育。一是要始终坚持政府主导，不断加大教育投入。确保贫困地区教育优先发展，提升各民族群众的科学文化水平，为各民族的团结进步、繁荣发展奠定基础。二是积极稳妥推进“双语”教育，加强民族之间的交流交融。加大对贫困地区“双语”教学的扶持，积极探索学前与小学、小学与中学“双语”教育的衔接，充分利用现代远程教育手段推进“双语”教育。多渠道开展“双语”教师培训，不断改善“双语”教师队伍结构，全面提升双语教育的质量和效果，使双语教育惠及更多的学生。三是夯实基础教育，确保所有孩子不辍学，完成基础教育，逐步改变贫困人口落后的思想观念，引导群众用勤劳双手建设美好家园，鼓励他们到内地求学就业。四是继续实施“中小学危房改造工程”和校舍维修工程，新建、改扩建一批民汉合校普通高中，推进中小学校标准化建设。逐步提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准，免除中等职业教育学校家庭经济困难学生学费，继续落实国家助学金政策。五是着力推动基层卫生机构基础设施建设，加强卫生技术人员能力培训，加快全科医生的培养。六是依靠科技进步，实施科技扶贫战略,建立贫困地区新型科技服务体系。七是加大各项文化惠民工程实施力度，注重对乡土文化能人的培养与扶持，深入实施少数民族传统体育发展工程。八是坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，逐步提高保障水平和统筹层次。着力健全城乡最低生活保障制度，逐步提高人民群众福利水平。九是加强和创新社会建设与社会管理，建立健全符合区情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步推进基本公共服务均等化。

6.树立生态建设和环境保护绿色发展新理念。

南疆四地州片区要以重要生态功能区为重点，立足建设我国西北地区重要的生态安全屏障。时任自治区党委书记张春贤要求，严守“三条红线”，把农业节水作为保护南疆生态的关键，以最坚决的态度禁止非法开荒，有序实施退地减水，提高农业用水效率，下决心推进水权和水价改革。坚决保护好南疆的生态环境，保护好塔里木河生态。要有节制地发展畜牧业，维护自然生态平衡。有计划地实施封山育林、禁牧休牧，维护森林草原生态系统自然平衡与永续利用。加强山区天然林和荒漠植被的保护，防止水土流失。采取封沙育林育草与人工造林相结合的措施，封禁、封育天然荒漠林地，大力推广红柳大芸基地建设，发展沙产业，全面实施沙漠化、荒漠化治理。加快实施空气污染治理工程，加快城市（镇）污水处理工程和城市（镇）垃圾无害化处理工程建设。加强农村环境整治，积极实施农村环境治理工程和生态村庄建设工程。

7.注重发挥南疆四地州片区干部群众脱贫攻坚的主体作用。南疆四地州片区要实现又好又快发展，外部因素是条件，自身努力是根本。干部群众要发扬“苦干不苦熬”的精神，铸就不等不靠、勇战贫困的意志，在国家的扶持和社会各界的帮助下，充分发挥片区干部群众的主动性和创造性，尊重贫困地区和扶贫对象的主体地位，进一步激发广大基层干部群众参与扶贫开发的热情，提振脱贫致富的信心。大力弘扬“爱国爱疆、团结奉献、勤劳互助、开放进取”的新疆精神，团结带领广大干部群众自力更生、艰苦奋斗，用自己勤劳的双手去创造幸福美好的生活。加快扶贫攻坚进程，全区要在不断创新整村推进与扶贫到户相结合模式上下功夫，不断探索完善产业带动、合作社带领、典型户带头的扶贫到户新举措，增强扶贫开发的针对性和实效。要坚持外力与内力联动，既不等不靠、艰苦奋斗，又争取支持、多方借力；既把党的阳光和社会爱心传递到各族群众中，又充分调动群众内在主动性和积极性，自力更生建设美好家园。

[1]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[Z].北京：学习出版社、人民出版社，2014.

[3]中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[DB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/07/c_ 1117383987.htm，2015-12-07.

[4]中共中央办公厅国务院办公厅关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见[N].西部开发报，2014-01-15.

[5]张春贤在自治区党委南疆工作会议上的讲话[N].新疆日报，2015-11-04.

[6]2015新疆统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社，2016.

责任编辑：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.01.19