精准扶贫中基层行政资源配置存在的问题与破解路径*①

黄妮

（中共湖南省委党校 湖南 长沙 410006）

精准扶贫中基层行政资源配置存在的问题与破解路径*①

黄妮

（中共湖南省委党校 湖南 长沙 410006）

基层行政资源的合理开发与配置直接影响到精准扶贫的实施成效。当前，基层政府在落实扶贫开发工作中面临权力资源、人力资源、财政资源配置难的局面，进而导致扶贫工作陷入困境。因此，要通过合理划分基层权力资源体系，调动基层行政活力；加强基层人力资源队伍建设，提高扶贫成效；加大基层财政资源投入，保障基层扶贫的经济实力等措施，促进基层行政资源的合理开发，实现基层行政资源的优化配置，进一步提高基层政府的扶贫工作成效。

精准扶贫基层政府行政资源配置方式破解路径

基层政府作为落实扶贫开发工作责任的排头兵，在精准扶贫中发挥着举足轻重的作用。同时，基层行政资源的合理开发与配置直接影响到基层政府执行扶贫开发工作任务的具体成效。在《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确指出，要“切实加强贫困地区农村基层党组织建设，使其成为带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒”，基层行政组织在扶贫工作中的重要性得以确立。在部分省区市党委主要负责同志座谈会上，习近平总书记强调：“要切实落实领导责任，切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织。”[1]基层政府在扶贫开发中的堡垒作用，得到了中央的充分肯定，其重要地位得以进一步巩固。基层政府作为基层行政组织，它是用微观的、技术的管理方式来处理大量繁杂的、具体的行政事务。[2]（P139）在精准扶贫中，基层政府扮演着政策落实的具体执行者、操作者，负责一系列重要的扶贫工作任务，包括：贫困对象的识别、确立、退出，扶贫资金的发放、使用，扶贫项目引进与产业开发，扶贫基础设施的投入建设等内容。因此，基层政府对扶贫工作的执行情况，直接影响到减贫脱贫的实际成效。

一、精准扶贫中行政资源在基层政府扶贫工作的分配与特征

行政资源是指行政管理活动赖以开展的内部条件，是行政组织发挥功能作用的凭借。[2]（P186）行政资源主要包括权力资源、人力资源、财力资源、物质资源以及信息资源等。在基层落实精准扶贫工作前，不能忽视考虑农村发展长期以来受到一系列历史性因素与客观性因素的综合性影响，因此对基层精准扶贫起着关键性作用与基础性效用的行政资源主要是权力资源、人力资源、财力资源。这三大资源的集约与分配直接关系到扶贫、减贫、脱贫的实际成效。所以，要研究并找准精准扶贫中基层行政资源配置的科学路径，关键是要找准这三大资源在配置过程中面临的约束困境及其成因。

精准扶贫中的行政资源具有稀缺性、约束性、效益性。稀缺性是所有资源的共性特征，基层行政资源亦是如此。精准扶贫中涉及到权力分配、人员开发、资金供给等工作，这些基础性因子都是一种具有相对稀缺性的有形或者无形资源。约束性是指行政组织的权力来自于公民的授予，行政组织的目标是为了在满足公共需求的前提下，实现公共服务的有效供给，促成公共利益的合理达成。基于这一目的，行政组织就会对行政资源给予适当的开发与利用，与之相适应的行政行为也要接受外部环境的监督。在基层行政组织当中，干部人力资源的开发是为了实现与扶贫工作岗位需求的有效匹配，扶贫资金的投入是为了满足扶贫项目开发以及其他基础性设施建设的基本需要，实现扶贫权力资源的规范化运作是为了保证纵向上事权与横向上财权的公平分配，促进行政管理机制的科学化。因此，以需求为导向，实现行政资源的有效开发与利用具有一定的约束性，需排除随意性干扰。与此同时，对于精准扶贫而言，行政资源的效益性最为明显。精准扶贫的出发点与落脚点都具有一致性，即为了解决贫困人口的生活困难问题，满足贫困人口的基本生活需要，保障贫困人口的基本权益，激发贫困人口的内生性发展动力，最终让贫困群众在扶贫开发中有受益感，在改革开放的红利分配中有获得感。从这个层面讲，精准扶贫中行政资源的效益性最为明显。

因此，精准扶贫不仅是对行政责任的具体落实，更是对行政资源进行开发、管理、利用、分配等一系列动态化的具体操作过程。行政资源是精准扶贫得以有效开展的前提，基层政府作为中央扶贫政策最直接、最具体的执行者，对行政资源的开发与使用具有一定的行政管理权限。因此，基层政府对行政资源的优化配置直接影响到稳步脱贫目标的实现。不难发现，基层行政权力的合理划分，直接影响到精准扶贫的管理效率；基层政府人力资源的有效开发，是落实精准扶贫工作的前提条件；基层财政资源的有效投入，是精准扶贫有效开展的重要经济支撑。

二、精准扶贫中基层行政资源配置存在的主要问题

1.基层政府工作权限受挤压，扶贫政策难落实。扶贫过程中存在基层权力资源的使用不符合扶贫政策的制度依据，导致扶贫政策难落实。突出表现在以下三个方面：首先，虽然省级的地方政府按照中央的政策要求，对扶贫开发目标实现与精准脱贫任务完成的工作作出了具体性的安排，通过层层落实，传达至基层。其中，为充分了解和掌握贫困工作面临的现实情况，基层政府需要认真落实有关贫困户识别与退出，指定帮扶机构，扶贫对象的审核与公示，贫困对象信息录入等具体事宜。然而，在具体的执行过程中，却出现了基层政府扶贫权限遭到“挤压”的现象。在一些贫困地区，由于县级政府掌握着贫困对象的审定权，一旦行政权力缺乏管制，就会并发出一系列不良现象，出现诸如：一些政府人员借助行政手段，优先指定“熟悉户”、“关系户”作为帮扶对象，而并没有参照和依据基层政府上报的真实性汇总材料，以一种综合性比较的方式来科学确定贫困对象。虽然，在精准扶贫的权力分配上，中央政府授予了地方政府更为宽泛的自主权，但在扶贫操作、实施项目上，还是存在走老路、“换汤不换药”的问题。[3]其次，中央政策明确指出扶贫工作要坚持“精准扶贫，提高成效”的基本原则。然而，在一些贫困地区，上级政府在接受基层扶贫干部的工作汇报时，并没有按照和满足基层政府报告的具体实情与提出的针对性需要。上级政府在对扶贫工作进行指导和安排时，往往制定的扶贫文件与基层实情、实需不相吻合。在项目引进方面，为了向上级部门争取项目资金，县级政府一味强调要增加扶贫开发项目的数量，却忽视了地区发展的具体情况，以及对当地是否具备承接扶贫项目的客观性综合考虑。再次，基层政府在扶贫过程中，缺乏足够的自由裁量权限，过度依赖和遵从上级政府的规定，而延误了基层的减贫与脱贫进程。基层政府处于“一切行动听指挥”，“话语权”失灵的地位，导致基层政府的扶贫方式难以跟进上级部门扶贫工作的指导理念，基层政府实际完成的扶贫工作任务与上级政府部门最初预计的脱贫目标相脱节。

2.基层政府工作能力失衡化，扶贫要求难达标。基层政府位于行政层级架构中的最末端，却是精准扶贫政策具体落实的最前线。基层政府对中央和省一级扶贫精神的领会与贯彻落实，直接影响到扶贫目标的完成进度。而基于现实的扶贫环境，庞大的贫困群体数量、差异化的致贫原因，基层政府往往面临着复杂的工作环境，导致基层政府在执行上级部署的政策要求时，经常会产生各种问题。首先，一些基层政府对于扶贫工作的新形势、新任务认识不透彻，了解不准确，既不革新传统观念，又持以逃避心理、畏难情绪，导致精准化的扶贫理念难以深入贫困腹地。精准化的扶贫方式要求从最初的精准识别到最终的精准监管，都必须以贫困户为度量单位来进行落实。然而，一些基层政府并没有采取专业化的家计调查法，对贫困家庭进行深入了解，一一排查摸底，最终导致大量扶贫资源投入“错位”，使得真正的贫困对象受益程度低，脱贫成效不显著。在扶贫过程中，一些贫困地区的贫困对象识别经常是由基层干部推测估算来确定，并没有采取科学化的计量方法对所有农户的收入进行统计，导致对象识别不精准。其次，有相关数据资料统计显示，面对要求越来越严格的帮扶到户扶贫工作，由于大部分贫困村的村干部年龄都较大，使得乡村治理能力总体不足成为扶贫工作中面临的一个严峻考验，基层政府扶贫工作能力弱化，与精准、高效的扶贫要求相脱节。同时，驻村帮扶队伍中年轻干部占多数，又面临着扶贫实践经验缺乏的困境。最后，在对象识别、具体帮扶、管理手段、监督措施上，一些基层干部依旧采取传统的工作方式，对贫困的现实状况、对扶贫的有利经验等缺乏科学总结，导致扶贫资源结构的有效整合难以实现。

3.基层政府财政实力空心化，扶贫需求难满足。基层扶贫资金短缺是制约精准扶贫工作的重要因素。当前，我国扶贫资金主要来源于中央和地方的财政专项扶贫资金。其中，绝大部分是由地方政府的财政供给支撑。面对扶贫资金横向辐射面广、纵向需求持续化的特点，基层对扶贫工作的财政资源需求日益增加，尤其是对于一些地方财政收入水平较低的省份而言，不仅财政资金缺口大，扶贫所需的基本资金也难以供给。在一些可以实行扶贫产业开发的地区，由于项目所需资金数量庞大，基层政府的供给能力不足，最终导致产业扶贫项目难以继续推进，甚至出现停产的现象。一些贫困地区生态环境适宜，并且适合开展一些具有地域特色的农产品种养殖工作，为贫困地区脱贫与发展提供了有利的外部契机。但是，贫困对象长期处于经济落后、发展不足的状态，个体资金积累常年不足，在缺乏企业和其他外来资金投入与支持的情况下，面对迫在眉睫的扶贫任务和脱贫目标，就需要基层政府通过合理的资金供给，来带动贫困农户发展生产，进行产业引导。然而，贫困地区财政实力原本就相对不足，基层政府可支配的财政资金也相当薄弱，贫困农户发展生产需要依靠基层政府，而要依靠基层政府来引导发展就需要足够的财政资金支持，究其根本，这一循环式的“扶贫发展链”最终离不开资金的充分供给。于是，精准扶贫受制于资金约束，就出现了基层政府“无作为”的现象。在调研中了解到，一些贫困地区由于可支配的财政资金不足以支撑生产发展，基层政府就采取直接将现有的扶贫资金平均发放给贫困户的方式，来完成上级规定的扶贫工作任务，这一“输血式”的扶贫举措，造成了贫困对象发展的暂时性。

三、精准扶贫中基层政府面临行政资源配置难的原因

1.对基层政府扶贫工作的赋权不足。扶贫工作遵照的是一种以中央统筹，省（自治区、直辖市）负总责，市（地）县抓落实的工作机制。在地方政府层级中，基层政府对扶贫工作的指挥权，得益于县级政府的充分授权，即所谓的行政授权。行政授权是指行政系统内部的日常权力分配活动，是在行政系统内部，由上级按照法律规定或行政习惯，把某些权力授予下级，以便下级在上级指挥和监督下，自主地处理行政事务的一种权力活动。[2]（P213）行政授权不仅是简单的权力转移，同时还面临扶贫资源、扶贫利益、扶贫责任的有效调整。在扶贫开发过程中，虽然基层政府掌握一定的行政权力，但是从组织内部权力的分配体系来看，较之于基层政府，上级政府部门拥有更大的自主性行政权力。作为基层行政权力的授予者，面对权力控制上的优势以及趋利性的存在，上级政府部门在授权过程中难免会存在利益保护主义的倾向，导致对下一级政府的授权不足，甚至挤压了基层政府的合法权力边界。然而，由于权力与责任的对等关系，一旦上级部门行政权力过于集中，就难以科学规范基层政府的扶贫行为和扶贫责任。当前，基层政府的行政困境其大部分原因来自于上级政府授权有限而责任无限，权责一致本是行政法上的基本原则，但现实中诸多权责不一致的地方随处可见。[2]（P125）同时，由于受到行政组织内部的科层体系影响，自上而下的行政权力在不断缩小，而基层所承担的行政事权边界在不断延伸与扩展。中央规定扶贫中的行政权力由五级政府共同承担，这就易导致中央的宏观决策与基层具体执行者之间的管理层级过多，出现基层政府的责任庞大，而行政权力萎缩的现象。因此，由于行政权力划分的内在不科学性，导致上级政府部门对基层政府的行政授权不足，使得基层政府的扶贫行为受限，扶贫工作难以有效开展。

2.基层政府人力资源开发不足。人力资源开发是指把组织成员的智能、知识、经验、技能、创造性、积极性当作是一种资源加以发掘、培养、发展和利用，以提高人的素质，增强组织的活力。[2]（P193）对于基层扶贫工作队伍而言，政府人力资源开发就包括扶贫责任人的筛选、考核、培训、晋升、奖惩等行为。在基层政府的扶贫过程中，之所以会存在对扶贫政策的误读、对识别对象的随意性确定，主要还是由于现行环境下，对我国基层政府内部人力资源管理与开发缺乏一整套行之有效的制度体系。在扶贫过程中，一方面，由于缺乏对现阶段基层政府工作人员队伍内在结构性特征的综合了解与准确分析，即对扶贫所需知识的学习与领会、对扶贫技能的掌握与运用都会受到心理、年龄、文化等综合性因素的影响，导致基层干部队伍的自身能力与精准识别、精准帮扶、精准管理的工作要求难以匹配，使得基层政府的扶贫工作能力难以与扶贫开发要求协调一致。另一方面，在扶贫工作中缺乏一套科学化的人力资源管理机制。精准扶贫对基层政府的专业知识与专业能力要求极高。因此，一套科学化的扶贫干部人员管理机制不可或缺。当前基层政府所推行的驻村帮扶式机制，既有一定的合理性，又存在某方面的不足。贫困地区实施领导干部驻村帮扶工作，并设定了为期三年的帮扶时限要求。一些领导干部将扶贫工作视为辅业，在缺乏基层扶贫工作经验的前提下，又难以达到扶贫开发所要具备的综合业务素质能力。因此，若缺乏相关的扶贫工作岗位管理机制，又不提供专业化的扶贫开发工作机制，就会导致扶贫工作的内在动力不足，扶贫绩效考核结果与预期目标相脱节，扶贫工作流于形式。

3.基层政府财政资源分配不均。财政资源是政府所掌握的用于满足公共需要的各种剩余产品和社会基金。基层财政资源分配不均的原因主要有：第一，上级政府部门缺乏对贫困地区实际所需资金的了解。财政资源是以政治权力为后盾的强权分配行为，坚持的是一种行政科层制理念。因此，扶贫资金也受到行政权力的影响。扶贫资金往往是通过中央、省级政府部门统一下拨，再逐层拨发到基层，上级政府往往拥有基层扶贫资金的控制权、分配权。在行政组织内部，由于监管机制的不健全，导致资金分配掺杂了主观意志。上级政府部门受到时间、空间上的限制，缺乏对贫困县、贫困村所需资金的实地调查和统计，导致基层所需扶贫资金匮乏。因此，基层政府扶贫工作受到公共财政制约的影响，在面对来自基层居民和上级政府的双重考核下，基层政府往往会选择避重就轻的策略。[4]在支付能力有限的情况下，基层为了控制行政成本，简化扶贫工作流程，减少扶贫开支，这又进一步使得扶贫效果大打折扣。第二，基层政府过度重视经济效益。由于基层政府的任命与换届实行任期制，因此，为了能在短期内给地区带来显著的经济效益，基层政府便以“政绩”作为体现执政成果的最优方式。在地方政府每年可支配的财政预算中，更多地是强调经济发展，对具有经济产业发展条件优势的行业或领域给予高度重视，而对所需资金投入量大、见效周期长的扶贫工作缺乏预算考虑，这就导致地方政府每年对于扶贫工作的财政支出十分有限，原本处于积贫积弱状态的基层政府就会选择压缩扶贫成本，使得扶贫产业难以发展，扶贫工作迟迟不见成效。

四、精准扶贫中基层政府优化行政资源配置的路径选择

1.合理分配基层权力资源体系，提升基层活力。从权力结构来看，基层政府处于公共权力执行的最前线，也是国家权力深入基层社会的法定代理人。基层政府是精准扶贫工作落实的具体执行者，并在精准扶贫中发挥着至关重要的作用。基层政府的管理与建设，直接影响到精准扶贫的治理能力与治理体系建设。因此，合理分配行政权力资源，是激发基层政府人员创新思维，调动其参与活力的基本前提。首先，基层政府人员要树立科学理念，明确角色定位。基层从事专职扶贫工作的政府人员有着多年的扶贫实践经历，与贫困户有着天然的密切联系。在具体工作中，基层政府要革除以往部门发展规划中将扶贫工作“边缘化”的错误理念，明确国家建设的目标与社会和谐发展的需要，精准定位自身角色，明确扶贫工作中的责任担当，并将脱贫目标纳入基层政府五年发展规划。其次，上级政府部门要对基层政府实行弹性授权。弹性授权是指为完成某一任务，在不同的时期采取不同的权力授予方式。弹性授权是基于对精准扶贫现状的综合考量，即对扶贫任务的艰巨性、扶贫环境的多变性、驻村帮扶干部队伍的人员流动性等因素的充分考虑。灵活的授权方式，为基层政府应对扶贫工作的复杂性，提供了适当自由的活动空间，促使基层政府因时、因情采取不同的扶贫方式，有利于实现扶贫工作靶向治疗的精准性。给基层政府适当的权力空间，而并非采取“全盘确定一切”的方式，以提高乡镇和村级干部的工作积极性，探索更加符合实际也更有成效的精准扶贫模式。[5]最后，上级部门应该充分尊重和听取基层政府对精准扶贫工作的反馈与意见。对于扶贫资金的管理，扶贫项目的开发，实行基层干部责任制。同时，还要配套完善上级部门的监管机制。为基层政府落实精准扶贫营造良好的制度环境。通过简政放权，释放基层活力，激发基层政府扶贫工作人员的积极性。

2.加强基层人力资源队伍建设，提高扶贫成效。基层人力资源管理重点强调基层扶贫行政工作者对岗位要求的满足，通过合理优化人力资本，推动扶贫工作的有效开展。要化解政策执行中的非系统性偏差就要加强基层政府人力资源开发，提高基层政府的扶贫、治贫能力。通过建立一套科学化的干部队伍开发机制，提高基层干部人力资源的发展质量，实现政府个人发展与脱贫成效的互洽性。首先，要加大基层干部的扶贫知识培训力度。基层干部的文化素质水平直接影响到扶贫政策的落实情况，基层干部人员对扶贫政策的理解直接影响扶贫政策的具体落实。因此，地方政府要高度重视对基层干部业务素质能力的提升。通过调查了解基层扶贫工作所需具备的理论知识，集中开设专门的扶贫业务能力和知识培训课程，同时还要加大对“第一书记”扶贫工作的培训与指导。其次，引进和培育一批年轻化的基层干部。一方面缓解基层干部老龄化导致的学习后劲不足、知识消化吸收能力减弱的现象；另一方面加大对年轻干部任职能力的充分锻炼，促进年轻干部能力的有效提升。可以通过选派和引进大量年轻干部到基层扶贫工作队任职，优化基层干部队伍建设。最后，制定完善的扶贫工作激励机制。包括对基层政府人员扶贫任务的合理设定，对超前、超额完成扶贫任务责任人实行报酬性奖励。同时还要建立绩效评估机制，针对具有突出贡献者，可以予以优先提拔、晋升。反之，则可以制定合理的惩治措施。

3.加大基层财政资源投入，提供经济保障。扶贫资金的多寡是决定救助式扶贫与开发式扶贫能否顺利开展的重要物质基础。因此，对基层财政资源的合理配置是关键。一方面，要在基层实行差异化的扶贫资金投入。贫困地区的致贫原因具有复杂性、多样化的特征，因此，基层扶贫资金的投入也应当具有倾斜性和差异性。从地域上看，对于一些具有生态优势，地域环境资源丰富，适合通过发展生产来进行开发式扶贫的地区，中央和省级地方政府可以适当减少扶贫资金投入。然而，对“零财政”收入的贫困县、贫困村等地区，中央和地方省市区要鼎力合作，根据地区实际情况，考虑对基层政府扶贫工作的资金投入比例。在一些生态环境脆弱，自然资源短缺，无法通过发展生产进行扶贫开发，又不能实现易地扶贫搬迁的贫困地区就要加大扶贫资金投入，保障基层政府顺利完成易地搬迁任务。基层政府在财政资源的使用上，要树立倾斜性的帮扶理念。从贫困对象的个体情况来看，对于具有劳动能力的贫困户要减少扶贫资金支持力度，对于只能通过社会保障兜底的贫困户要加大扶贫资金的供给投入。对先天性丧失劳动能力，或因病致残而丧失劳动能力的残疾贫困户，考虑到这一对象虽不具备通过劳动创造财富的客观能力，但对这一弱势群体依旧要保障其基本的生存权利，满足其基本的生活需要，这也是政府不可抗拒的责任和义务。因此，要根据物价总体水平的变动情况，加大对这类群体的低保资金投入。另一方面要进行财税体制改革。从根本和长远上讲，要改革财政体制，逐步加大对贫困县的一般性财政转移支付的力度，使事权和财权高度统一。[6]从制度上倒逼原有财政体制改革，对于经济条件优越和积贫积弱的贫困地区，中央和地方要实行区别化的财政投入，最终实现财政资源的合理配置，为基层扶贫工作提供必要的经济保障。

[1]习近平在部分省区市党委主要负责同志座谈会上强调：确保农村贫困人口到2020年如期脱贫[N].人民日报海外版，2015-06-20.

[2]丁煌.行政学原理[M].武汉：武汉大学出版社，2007.

[3]王国勇，邢溦.我国精准扶贫工作机制问题探析[J].农村经济，2015（09）.

[4]李慧凤，郁建兴.基层政府治理改革与发展逻辑[J].马克思主义与现实，2014（01）.

[5]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014（06）.

[6]汪三贵，郭子珍.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015（05）.

责任编辑：李月明

C913.7

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.01.10

①*本文系湖南省哲学社会科学规划基金课题一般项目“社会性别视域下的精准扶贫路径探析”（项目编号：15YBA374）的部分成果