“分权治理”其实并没有那么美好？

李泽人

“分权治理”（decentralization）是政治经济学的热门话题。很多研究认为：给予地方政府自治权，能够促进公共物品的有效分配，增强政府的责任意识，可以让民选的基层政府在制订政策中更加符合选民的偏好。

不过，近年来，一些新的研究也发现分权改革在实际过程中并没有那么美好。一般民众并不清楚哪一层级、哪些部门真正负责他们关心的问题。此外，有了实权的地方政府在制订公共政策时不见得比上级政府来得更加高明。而且，叠床架屋的决策模式可能会降低公共服务的效率。

在经历了上世纪末世界范围内大规模的分权改革浪潮之后，一些国家——诸如越南、智利、巴西等，意识到了上述分权治理的弊端，因此进行了再次的集权改革。这类改革的措施包括削减地方财政权、裁撤地方机构等等。

这种 “再集权”（recentralization）改革真的奏效么？为了研究这一问题，来自杜克大学、印第安纳大学和越南国立经济大学的研究团队利用一场政治制度改革——越南在 2007 年取消了一部分地区的人民委员（District People's Council）案例来对政府的集权改革进行了分析。

越南的人民议会是类似于中国人民代表大会的代议机构。地区层面的人民议会代表都是由选举产生，主要负责地方财政报告的审核、官员的任免和监督。

近年以来，越南国内对地区一级议会的存废有着很大的争议。支持保留的一方认为，基层代议机构能对政府部门的权力进行制衡，从而遏制腐败和擅权。主张废除的一方则认为，地方议会在公共政策制订过程中耗费了大量的财政供养，而且其职能重叠导致权责不清，反倒是加重了部门和上下级之间的相互扯皮。

在这样的背景下，越共政府展开了一场围绕地区人民议会存废问题的试点改革，在时任总理阮晋勇的协调下成立了国家协调委员会（National Steering Committee），并在全国 53个省中对 10 个省（包含 99 个地区）进行了取消人民议会的试点。试点之后，地区的财政权和人事任免权都收归省级的人民议会和政府机构。

通过计量分析，研究者发现：再集权改革使得试点地区的公社的平均道路和公共交通建设增长率较非试点地区要分别高 8.7%和10.2%。在作者分析的另外近30项公共服务指标中，再集权改革与1/3的指标（包含道路和通信基建，社会保障等等）呈现正向相关的关系。也就是说，这1/3的公共服务随着再集权改革得到了提高。值得注意的是，这些项目原先都是由地区人民议会负责决策的。

另外，再极权改革对那些不由地区人民议会决定的公共服务项目，比如教育和农业支出则没有显著的效应。

长久以来，许多国家的公共治理都存在 “到底是放权好还是收权好”的问题。越南的经验告诉我们，在有些情况下，集权治理不是洪水猛兽，反而会提高公共服务的水平。

论文的研究者利用公社层面的调查数据发现：越人民议会的取消显著地提高了交通、医疗和通信方面的公共服务支出。研究者主要运用了双重差分的计量方法，将裁撤人民议会设为实验组，而没有取消的则为对照组。在时间上是以 2008 年改革开始作为分界点。研究关注的因变量是一系列财政支出，包括道路修建、公共交通、社会发展、饮用水、农业补贴等。

尽管不是真正意义上的随机实验，但是论文的作者指出：改革所选择的实验组和对照组在空间分布和各类社会、经济、地理和人口指标上都没有系统性的差异。另外利用调查数据也发现，这些试点地区与非试点地区在法治发展水平，政策执行力等方面没有显著的区别。研究者认为在这些证据的支撑下可以认为这场改革是一场准自然实验。

另外，研究者还对初步结果的稳健性做了4种检验。首先，为了符合双重差分的假设，他们检验了对照组和实验组的公共服务投入在改革发生之前的趋势是大体一致的。另外，作者通过 1000 次蒙特卡罗随机推断检验验证了初步结果并非偶然所得；再者，为了回应有关改革地区的选择是受到中央官员影响的质疑，他们分析了中央对地方转移支付在实验组和对照组之间的差异，结果显示并不存在所谓的 “中央政府偏袒”。最后，研究者还讨论了是否存在霍桑效应（Hawthrone Effects），即被实验对象知道自己的身份而改变行为倾向的反应。在这项研究中，由于越南政府对集权改革进行了情况调查，所以可能是调查本身让地方政府感觉到中央政府的关注，进而改变其公共决策方式。在实证分析中，作者在基准模型的基础上加入了是否参与这项的调查的哑变量，形成一个三重差分的设计。结果显示，调查并不是地方政府公共服务变化的决定性因素。

参考文献：

Malesky, E. J., Nguyen, C. V., & Tran, A.,(2014). The impact of recentralization on public services: A difference-in-differences analysis of the abolition of elected councils in Vietnam. American Political Science Review, 108(01), 144～168.