走过一甲子：中国社会保障制度的反思及愿景

高和荣⋆

完善社会保障制度、满足人民群众日益增长的福利需要、促进社会保障制度更加公平更可持续地建设、为人类社会保障事业贡献中国模式，是中国社会保障制度发展的客观要求，也是这个时代所赋予我们的历史使命与责任担当。这就要总结中国社会保障制度建设处于何种水平，取得哪些成就，现行的社会保障制度还存在哪些问题，哪些问题属于理论本身没有回答清楚的，哪些问题属于制度设计或政策操作层面的，产生这些问题的原因是什么，进而完善社会保障制度及政策设计，促进社会保障制度更加公平、更可持续地建设。

一、中国社会保障制度的建设成就

总结走过的一甲子，特别是改革开放30多年来中国社会保障制度的发展、社会保障政策的执行，有助于客观认识中国社会保障制度的建设情况，推进社会保障制度的完善与发展。总体上看，中国社会保障制度建设取得了许多成就，集中体现在三个方面。

第一，逐步建成了统账结合的社会保险制度。中国基本养老和基本医疗保险制度自上世纪90年代起，就一直坚持实行了单位与个人缴费、政府财政补偿相结合原则。早在1988年，国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》就开始建立社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度，当时的社会统筹基金主要支付住院及部分慢性病门诊治疗费用，而个人账户则用于支付一般性门诊费用。1993年，十四届三中全会提出城镇职工养老保险金“由单位和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合”。之后，失业保险制度以及城乡居民基本养老、医疗保险制度，也贯彻了这一原则。这种统账结合模式能够将两者的优势有机整合起来，将现收现付制与基金积累制有机整合起来，减少单一依靠政府或企业所带来的风险，解决了社会保险制度中资金来源稳定性与可靠性不足的问题。参保职工由单位和个人共同缴费，按照一定的缴费基数及缴费比例分别建立社会统筹账户及个人账户，体现了社会保险制度所追求的公平性、互济性以及风险分担性等原则。

这种统账结合模式集中体现了权利和义务的统一。权利与义务相统一是社会保险制度的精髓，中国社会保障制度从国家及单位保障制向社会保障制的改革过程中，牢固树立权利与义务相统一的思想，它最初体现在企业职工基本养老及基本医疗保险制度设计中，后来逐步延伸到失业等险种。从参保对象上看，企业职工、机关事业单位人员以及城乡居民的社会保险制度相继贯彻了这一思想，特别是2015年国务院发布了《关于机关事业单位人员养老保险制度改革的决定》明确提出机关事业单位人员必须缴费才能享受退休养老金待遇。可以这么说，该《决定》的颁布标志着中国全面建成了体现权利和义务相统一、社会统筹与个人账户相结合的社会保障制度框架。

第二，从制度全覆盖到人员全覆盖。中国社会保障制度已经实现了从制度全覆盖到人员全覆盖的历史性跨越，社会保障全覆盖程度甚至超过了一些发达国家。比如，美国的医疗保障制度虽然从1935年起经过1965年、1974年以及1994年的改革都没有实现人员的全覆盖，直到2012年奥巴马的新医改颁布前，仍然约有10%的人口没有医疗保险，成为发达国家中唯一没有实现全民医保的国家。

一方面，养老、医疗、工伤、失业、生育、最低生活保障、最低工资制度、残疾人救助等各项社会保障制度都已经普遍地建立起来，它们涵盖了民众的生老病死、衣食住行。例如，在医疗保障制度领域，随着新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度、学生医疗保险制度以及未成年人医疗保险制度的建立，医疗保障领域已经完全实现了制度的全覆盖，甚至还出现了重复参保现象，尤其是新农合、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险三大医疗保障制度的全国重复参保率在10%左右①。当然，随着新农合与城镇居民基本医疗保险整合为城乡居民基本医疗保险制度，重复参保问题有望得到解决。

另一方面，我们在社会保障制度建设过程中始终贯彻发展的成果由人民共享的理念，强调“社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务”，践行“居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步”这样一个协调发展目标。2014年12月，国务院提出要实施以养老和医疗保险为重点的全民参保登记计划，把法律和政策规范范围内所有用人单位及个人的参保情况逐一清查，最终实现全民参保。如今，中国的社会保障制度已经实现了人员全覆盖，机关事业单位人员、城镇各类企业职工、个体工商户、灵活就业人员、大中小学生、未成年人、城乡居民、被征地农民等各个群体都有相应的社会保障制度。

第三，实现经济发展与社会保障水平同步提高。中国社会保障制度虽然在较短的时间内实现了制度全覆盖以及人员全覆盖，但是社会保障待遇水平总体偏低。例如，各地最低生活保障待遇还不足以解决这类人员的基本生活需求；各地企业职工最低工资标准只有城镇职工社会平均工资的1/3～1/4左右，还达不到国际公认的40%～60%水平；各地退休企业职工基础养老金待遇较低，养老金替代率只有40%左右，远低于发达国家的70%的平均水平（郑秉文，2009），等等。“十六大”以后，中央着力提高民众的社会保障待遇，连续12年按照10%的速度上浮企业退休人员基本养老金，即便是2016年的上浮幅度也达到6.5%，上浮幅度超过全国同期全国GDP、财政收入等增幅。从医疗保险来看，早在2011年中国城镇居民医疗保险以及新农合政策范围内住院费用报销比例就已经提高到70%左右，2012年，《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》实施以后，大病患者住院费用实际报销比例不低于70%，最高可达到90%（张艳玲，2015）。城镇职工基本医疗保险的补偿比例也在提高。其它如工伤保险、失业保险以及城乡居民最低生活保障标准等也在不断提高，体现出经济发展与社会保障待遇同步提高的价值准则。

上述这些成绩的取得，既体现了以社会保险为核心的社会保障制度在保障人民群众基本生活方面具有无可替代的作用，是保障人民群众基本生活的最后安全网，它是人民群众自下而上的政策需求；同时也是各级政府日益重视保障和改善民生所形成的自上而下的政策安排，体现着发展的成果与人民共享的价值理念与政策实践。

二、中国社会保障制度存在的问题

中国社会保障事业取得巨大成就的同时也应该看到，一些社会保障项目与人民群众日益增长的社会福利需求还存在较大的差距，建成更加公平、更可持续的社会保障体系任重道远，社会保障制度在完善中还面临着许多尚未解决的问题。

第一，社会保障相关主体责任关系及范围界定不清。责任划分在社会保障制度建设中处于核心地位，完善社会保障制度首先就是要明确各主体的责任关系如何，责任大小与责任范围怎样，责任边界究竟在哪里等，责任划分不清甚至没有划分责任都不利于社会保障制度的完善。

从责任关系角度看，作为社会保障制度立法者和政策制订者的政府，并没有明确社会保障的供给责任究竟是雇主还是个人，各责任主体承担的责任大小及多少并没有经过科学论证，以至于上世纪90年代以来企业的缴费费率居高不下。不仅如此，对机关事业单位社会保障的责任分担一直缺乏清晰而明确的定位，这类群体的社会保障责任是分担还是政府独立承担，如果由政府及个人分担，怎么分担这些责任？在这种情况下，机关事业单位养老保险制度进行了20多年的试点改革。医疗卫生领域同样面临着政府及各级医疗机构之间的财政投入关系不清问题，政府该提供的没有足额提供，该监管的没有监管到位，该兜底的没有给予责任托底，使得“看病难、看病贵”问题长期得不到很好地解决，社会各界反响很大。

从责任范围来看，强调责任共担就意味着要科学地划分出各个主体的责任范围，明确各个主体的责任边界，避免有些责任无人承担而有些责任分担不清的情况；同时，责任共担也意味着需要明确各个主体的责任供给究竟是无限还是有限。例如，在养老及医疗保险领域，一些学者认为养老和医疗是政府的义务及责任所在，政府有责任保证每一位退休人员过上非常体面的生活，政府有责任完全解决民众的疾病治疗问题。实际上，人类最初设计的养老和医疗保险制度并不是为了追求高福利，不是要保证退休人员能够过上体面的生活，尤其不是作为一种所谓的公民权设置的制度，而是基于救济和化解社会风险的制度安排，其缴费标准、缴费年限、待遇确定等都比较低廉。这一制度之所以被异化，很大程度上在于西方国家选举制度的推动，提高社会保险待遇成为吸引选民投票的重要工具。于是，政府在社会保障中的责任范围肆意扩大。再如，在社会救助特别是精准扶贫领域，中央、地方、基层政府乃至群众的责任范围及责任份额如何划定？如果责任范围不清楚，有可能出现社会救助僭越行为，甚至把社会救助当成有关政府的政绩而全然忽视社会救助的本质规律，结果成为接受救助或接受扶贫的个别地方政府不思进取的推进器，这都是政府的社会救助责任范围及责任份额不确定造成的。

就责任大小而言，坚持责任共担就是要明确划分各主体应该承担多少责任，包括各主体应该承担哪些社会保障项目，这些项目所涉及到的费用支出结构及支出规模怎样，采取什么样的办法和机制保证责任共担能够实现。可是，现行的社会保险制度过分强调单位（雇主）的责任，使得企业（雇主）的人力资源成本负担成本较重，职工5项社会保险总费率为职工工资总额的39.25%，而美国、日本和韩国社保缴费率分别仅为23.2%、14.01%和24.12%，中国社会保障缴费水平在全球173个国家中排第13位（关博，2016），显然在于我们人为地扩大了单位（雇主）的责任。

第二，社会保障始终作为经济发展的补充而不是独立的制度设置。总体上看，中国社会保障的建立与改革总是围绕经济建设，而不是作为一个独立的制度设置。按照结构主义理论，工业社会以前，维系社会运转主要是文化与习俗以及各类救济制度。工业社会以后，社会保障成为维系社会稳定、降低生活风险的重要制度，因而是一个独立的而不是可有可无的制度设置，只不过不同的历史发展阶段它的任务及表现形式不一样。例如，传统社会里遇到灾荒年份政府都需要开仓赈粮、寺庙救济等，救济成了确保社会安全的兜底性制度。实际上，历代农民起义大都是因为老百姓生活难以为继了才揭竿起义。这个起义的“义”其实蕴含着对社会公平与正义的诉求，所以，那种体现救济精神的“等贵贱，均贫富”很容易成为起义的口号。到了工业社会，社会保障成为降低生存风险、保障自身安全的重要手段。

但是，上世纪80年代以来，中国所有的社会保障制度几乎都是为了解决经济问题的。养老保险制度最初是为了解决国有企业职工的下岗分流，以便为国有企业改革扫清障碍而设置的，医疗保险制度主要是为了妥善解决破产、停产、停业、无能力举办企业医院或公费医疗的企业职工及退休人员医疗费用的支出问题，而最低生活保障制度则是为了解决下岗职工的基本生活困难问题而建立的，最低工资制度等同样具有这样的属性。也就是说，中国的养老、医疗、救助等制度都是为了服务于经济的发展，当然这些制度客观上保障了老百姓的生活，减轻了老百姓的生活负担。

不仅如此，中国的社会保障制度在发展中仍然坚持经济发展导向。这集中体现在各社保项目的缴费基数以及各地的政策设计上。例如，为了保障经济发展，各地政府不仅设定的最低工资标准很低，有的甚至不足当地城镇职工社平工资的30%，远低于国际通行的40%～60%标准，其目的就是为了减少企业的社保费用支出。再如，各地允许企业根据自身经营情况灵活选择社保缴费基数，经营效益好的企业可以选择本地区平均工资的300%，而效益较差的可以按照本地区平均工资的60%作为社保缴费基数，甚至一些地方为了减轻企业用工负担，与企业协商应该缴费的人数，而不问企业实有员工数，发展经济的目的昭然若揭。这表明，中国社会保障制度总是作为经济发展的补充，社会保障制度的独立性难以体现。

第三，社会保障的公平不足而效率有余。自19世纪80年代世界上首次建立以社会保险为核心的社会保障制度以来，以公平为价值理念就成为社会保障制度建设的重要目标与主要任务、内在要求与客观依据，公平程度成为衡量各国社会保障制度建设质量高低的重要指标：公平性差的社会保障制度建设质量就比较低，而公平性好的社会保障制度建设质量往往被认为质量高。社会保障制度是为了促进社会公平、维护社会公正，公平已经成为社会保障制度建设的内在准则、道德律令与共同心声，它贯穿社会保障制度建设的始终。离开了公平，社会保障将失去了存在价值。

然而，我国现行的社会保障制度并没有很好地体现出公平的价值理念，也没有很好地体现出公平的制度安排及待遇设计，反而不自觉地走向了效率。例如，社会保险本意是为了预防职工在年老、疾病、伤害、失业等风险发生时能够保障其基本生活水平不受影响而建立的、体现公平理念的民生制度。可是，这种采取实行雇主（政府）与雇员按照一定费率缴费而设置的制度恰恰又是按照效率原则所设立的：雇主与雇员的缴费基数、缴费能力、缴费水平决定着参保者的社会保险待遇，如果雇主或雇员的缴费基数、缴费能力与缴费水平高，那么参保者的社会保险待遇就会高，而缴费基数及缴费能力等指标又与参保者的收入水平相挂钩，这也就意味着高收入群体最终所获得的社会保险待遇要远远高于低收入群体，这些高收入者甚至还可以获得更高的企（职）业年金以及住房公积金，效率优先原则在这里体现得淋漓尽致，社会保险资金向高收入群体逆向转移的倾向十分明显，通过社会保险想把参保者从较低的社会阶层提高到较高的社会阶层是不可能的，没有哪一个低收入职工在退休后通过养老金待遇的领取而变成中高收入者，社会保障待遇的固化作用十分明显。原因就在于以社会保险为核心的社会保障处处体现着效率主义原则。

第四，社会保障制度的设置与变更行政化倾向明显。作为一项公共政策的社会保障制度，其决策过程可以采取“自上而下的政策制定”或者“自下而上的政策推动”（托马斯，2002），无论哪一种形式都应该遵循政策科学的一般原理，按照科学的决策程序，实现政策目标。可是，中国社会保障制度的出台更多的是政府部门自上而下的政策供给，而对于自下而上的政策需求掌握不够，因此对众多社会保障项目究竟应该优先建设什么，往往缺乏客观的依据以及科学的判断。最典型的例子就是上世纪80年代中后期开始的县级农村社会养老保险制度，经过十多年的试点最终被暂停执行，代之而起的则是新型农村合作医疗制度。针对农民的社会保障制度出现如此大的反复，折射出我们的政策议程设置、政策内容确定以及政策文本执行等诸多环节出现了问题，体现出社会保障政策的行政化倾向比较明显，社会保障政策的客观性与中立性难以体现。

社会保障政策行政化倾向比较明显，还体现在对于一些项目是否需要建设，往往缺乏学术界很理性的讨论，更多地来源于政府意图的贯彻。例如，为了应对人口老龄化日益加剧的风险挑战，一些学者借鉴日本、韩国以及中国台湾地区的做法与经验，往往是缺乏慎重地思考、辨析有些盲目引进境外长期照护保险制度，甚至把“长期照护保障制度”简单地等同于“长期照护保险制度”，全然不顾中国养老及医疗服务中所形成的文化及习俗，更罔顾境外国家和地区在长期照护保险制度实施过程中所出现的种种难以解决的资金风险矛盾。

三、中国社会保障制度出现问题的原因

中国社会保障制度产生这些问题的原因是多方面的，需要从理论与实践相结合的角度加以剖析。

第一，抽象借鉴了发达国家的公平基础。公平是人世间最美好的价值理念，也是仁人志士为之奋斗的人生理想以及学界同仁追求的价值目标。获得基本的生活保障是人类组织成家庭、组织乃至民族国家的直接动因，享有公平的社会发展成果是社会良知和正义的集中体现。

工业革命以来，发达国家的民众日益从土地中解放出来，走进工厂、进入城市生活，原来那种依靠土地、家庭等载体的单一的自然保障功能逐渐弱化了，这就需要建立起适应工业社会、应对各种风险挑战的社会保障，从最初的基本生活保障向项目齐全的社会保障，注重保障对象的全面性、保障项目的完整性以及保障待遇的公平性，在“起点不公平”、“过程不公平”的社会里通过二次分配努力实现“结果的公平”。与此同时，发达国家过分夸大一人一票的选举制度在政治生活中的作用，候选人为了吸引选民纷纷提出各项社会保障政见，承诺给予选民以更好的社会保障待遇，从而不断扩大了社会保障的公平内涵与外延。所以我们发现，发达国家的社会保障理论所体现出来的公平理念本身呈现出不断发展的态势：20世纪50年代以前，这些国家的社会保障侧重于生存性公平，注重“基本”，强调给予社会成员最基本的生活安排，确保他们能够获得“基本生活收入”和“基本生活需要”。后来，随着生产力的发展以及选举制度的推动，社会保障才由原来追求的生存性公平转向享受性公平，由救济性公平转变为体面性公平，强调社会保障应当是“高水平、广覆盖、无差别”的公平，保证每个人“过上体面的生活”。上世纪70年代以后，石油危机的爆发使得发达国家难以支付高福利待遇，为此他们进行了包括社会保障在内的社会福利改革，其中很重要的一点就是反思并重构社会保障的公平基础，改革原有的社会民主主义的公平观，或者提出超越“左”和“右”式的公平观，或者回到新自由主义的公平观。这表明，作为社会保障基础的公平从来都是具体的而不是抽象的、全面的而不是片面的、相对的而不是绝对的、动态的而不是静止的。

我们在建立与完善中国社会保障制度的时候，出现了没有全面、准确、动态地理解公平基础，而是静态地截取了发达国家某个发展阶段，特别是上世纪五六十年代的公平观，把这一阶段的公平观当成全部历史时期所具有的价值理念，把欧洲特别是北欧国家的公平观当成所有国家都会坚守的公平观，追求绝对公平、体面公平、结果公平及其高福利的公平，似乎社会保障越强调均等越好，待遇越高越好，个人承担的社会保障义务越少越好，获得的权益越多越好，忽视了社会保障所追求的公平，不仅有着深厚的经济、社会、文化及社会心理基础，而且它有着数量、性质、程度、水平以及层次等方面的差异，甚至还有着代内公平与代际公平的分野，更需要向中低收入阶层倾斜的价值取向。也就是说，在经济并不发达、人口位居世界第一的当代中国，我们只能构建一种与自身经济社会发展水平相适应、解决民众基本生存需求、增加中低收入阶层社会保障收入、促进经济社会特别是社会保障制度持续发展的公平基础。否则，我们的社会保障制度不可能具有可持续性。

第二，简单吸收了发达国家的公平内容。公平不是简单、抽象的概念，而是一个复杂具体的过程；不是单一的构成，而是复合的整体，包含着十分丰富的内容，它是行动者在与他人以及其他社会群体互动及比较中的主观体验，也是各民族国家在与世界其他各国或地区相比较中的主观评价与主观感受。在社会保障领域，这样的公平不仅着眼于二次分配公平，也要溯及到初次分配公平；它不仅着眼于单一社会保障项目的公平，而且追求整体性的社会保障项目所体现出来的公平。因为单一的社会保障项目所体现出来的公平性，并不表示整个社会保障项目的公平性，它关注社会保障制度所涉及到的群体与群体之间、地区与地区之间、过去与现在及将来之间相比是不是公平；不仅包括社会保障收入所展现出来的公平，而且包括社会服务的公正供给与公平获得，如社会保障经办服务机构所提供的服务是否公平，政府提供的各项社会保障服务在多大程度上体现公平，不同群体之间所享受的服务是否公平。这就需要对公平加以明确化、具体化，而不能抽象地说追求公平，更不能把它抽象化、简单化甚至标签化。

实际上，发达国家的社会保障制度在数百年来的建设中，逐渐形成的公平观其内涵也不完全一致。无论是新历史学派、凯恩斯主义、贝弗里奇主义、新剑桥学派、新自由主义以及“第三条道路”，还是新制度经济学派甚至未来学派等都有一套自己的公平理论。这些理论都有其鲜明的时代性、明确的针对性、丰富的内涵性以及独特的国别性特征，有的把公平当成一种公民权利，弱化参保者的义务；有的把它当成国家的福利建设目标，注重保障待遇的提高；还有的把它当成促进个体间待遇均等化的手段。不同国家对公平的内容有不同的认知，同一个国家在不同的发展阶段中也会对公平的内涵推陈出新，从来没有一个国家的公平一成不变。这意味着西方国家关于公平的认识只具有相对合理性而没有绝对真理性，因此不能抽象地看待公平内容并以此为依据建设社会保障制度。

我们在社会保障制度建设过程中不能简单地照搬西方国家的公平内容，把公平抽象化、绝对化，而没有考虑到当代中国究竟需要一种什么样的公平，这样的公平在具体实施过程中有哪些内在的规定性。我们有时更多地关注促进群体内部的公平，比如，着眼于机关事业单位内部成员之间的养老金待遇公平，而忽视了群体外部尤其是群体之间的公平性建设。另外，我们往往虽然注重了社会保障项目供给的齐全与公平，而忽视了各种社会保障项目所体现出来的个体、阶层差异性所体现出来的不公平，进而忽视了社会保障所应具有的社会服务的差异性，这就使得我们的社会保障制度建设面临着许多问题。

第三，直接照搬了发达国家的社会保障制度。社会保障是各民族国家在走向工业社会中结合自己的社会结构、社会文化所进行的制度设计探索，不同的国家有不同的人口结构及生活方式，各个国家的社会保障供给项目与供给顺序有所差异，即便是相同的社会保障项目及待遇设计，不同的国家在实施中所形成的效果也可能大相径庭。例如，社区首诊、双向转诊制度在英国、澳大利亚等国就得到很好地实行，而在中国却难以推广实施（高和荣，2014）。这表明，中国社会保障制度之所以出现如此多的问题，很大程度上与直接照搬发达国家的社会保障制度的实践有关。

从制度类型上看，中国社会保障制度主要照搬了发达国家的制度类型，而没有思考各项社会保障制度建设的先后顺序及轻重缓急，没有思考发达国家间社会保障制度的建设顺序为什么并不完全一致，也没有思考哪些项目必须优先建立，哪些项目并不是社会保障制度所必须建立的；从制度设计原理来看，发达国家一直灌输着“多缴多得”原则，这样一种效率主义倾向也为我们照抄，而没有去思考既然“多缴多得”，那为什么非要参保而不去用这笔钱去理财或做其它投资。于是，有些发达国家社会保障制度没有出现的问题我们出现了，他们所出现的矛盾有时在我们这里表现得更为突出。明显的例子是中国的社会保障缴费费率位于全世界第13位，远高于亚洲的日本、韩国、新加坡以及台湾地区，而参保者个人所获得的相关待遇却很低；社区首诊制度在英国仍然算是个较好的制度，但在中国却难以实施下去，就是因为照搬了发达国家的社会保障制度建设实践，而没有认真加以思考。实际上，发达国家的社会保障制度自上世纪70年代后普遍出现了问题，而我们有时却简单地模仿在实践中已经遇到问题的制度。

第四，肆意扩大社会保障的界限与范围。社会保障与社会福利关系十分密切，社会保障源于社会福利，它既是人类追求幸福生活的体现，也是保障人类自身福利不受损害的一种制度化保护，因而是政府和社会为了应对社会成员在面对未来种种不确定风险时而提供的制度安排和社会保护。当然，政府与社会在社会保障供给中的地位是变化的，社会保障更多地依靠社会组织来提供，政府只是提供有限的灾害救济；而人类走向工业社会后遇到的风险空前复杂，政府逐渐成为社会保障的责任主体，它通过建立各项社会保障制度，防止人类未来可能遇到的种种风险的侵袭。这就是说，我们的社会保障制度应该根据人类所面临的风险因素进行增减，如果原有的风险因素不存在了，那么针对原有风险所制定的社会保障制度就可以取消或调整为其他类型的制度。

可是，现在的社会普遍弥漫着一股将社会保障，社会福利化的氛围，总是设法人为地扩大社会保障项目、范围、待遇、标准及功能，而混淆了社会保障与社会福利之间的界限，把本来作为社会保护的社会保障，片面地理解为追求更加美好生活的社会福利；把本来保障基本生活需求的社会保障，扩大为保障人们全部生活需求的社会福利，尤其是把保障非基本生活当成了一种公民权利；把本来面向未来种种风险的社会保障，当成提高当下福祉需要的安排；把本应维护社会稳定与安全的社会保障，扩大为保障社会公正的福利事项。其实，稳定和安全才是社会保障的根本，社会保障就是为了向社会成员提供安定的社会保护，是基于社会稳定、社会安全基础之上的社会公正与社会发展，而不是基于社会公正基础之上的社会安全；是基于保障安全基础之上的增进福祉和提高生活水平。增进福祉以及提高生活水平只是社会保障的派生性功能，而不是其始源性功能。遗憾的是，我们颠倒了社会保障的功能顺序，混淆了社会保障与社会福利之间的关系，遮蔽了社会保障制度的本性功能，必然使得社会保障制度在建设过程中出现偏差。

四、中国社会保障制度的完善

建成更加公平、更可持续的社会保障制度，要求我们选取客观有效的指标对现行的社会保障制度加以准确地测量与评估，明确社会保障制度在公平与可持续等方面存在的不足，提出促进中国社会保障制度更加公平、更可持续建设的政策建议，进而为人类社会保障事业贡献中国模式，切实增强中国社会保障事业的制度自信与道路自信。

一是对现行的各项社会保障制度进行科学测量与评估。完善中国社会保障制度、建成具有中国特色的社会保障体系，增强中国社会保障道路自信，首要任务就是根据更加公平、更可持续的建设目标设计出客观科学的评估指标，运用统计分析方法科学地建构出评估指标体系，确定好各级指标之间的权重，对中国社会保障制度的建设情况进行全面而系统地评价，以便能够测量出中国社会保障制度究竟处于何种发展水平，取得了哪些经验，找出在中国社会保障制度的完善过程中亟需加以解决的问题，为扎实推进社会保障制度的模式选择、框架设计、政策供给及制度定型提供详实可靠的依据，避免以往社会保障制度建设过程中客观性不足、民意性不厚以及价值性偏颇等问题再度发生。这是完善中国社会保障制度、指引中国社会保障制度更加公平、更可持续发展的前提与基本保证。

二是明确更加公平、更可持续的社会保障制度建设任务。完善社会保障制度，核心就在于建设一个更加公平、更可持续的社会保障制度，这是社会保障制度自身发展的客观要求，也是中国社会保障事业的内在需要。这就需要我们回归到社会保障制度的内在本性对现行的各项社会保障制度加以系统改革，把保障民众的基本生活安全、提高人民群众的生活水平与质量、增进社会合理流动与社会整合、促进经济社会及人的和谐发展作为社会保障事业发展的任务及目标。保障民众的基本生活安全就是要让参保者的基础养老金能够解决老年人的日常基本生活，医疗保险能够解决参保者基本的疾病费用支出问题，使参保者免于养老及医疗风险的担忧，而参保者个人缴费部分所形成的社会保障收益，则用来改善和提高自身生活水平。求改变现行的社会保险缴费率过高的问题，就要实行低费率、保基本的有助于中低收入阶层的待遇分配机制，有助于缩小各阶层之间的收入差距，促进社会阶层的正向流动而避免阶层的凝固，形成有助于人才自助创业、自谋职业以及向公司企业流动的良好氛围。

三是建立起底线公平为原则的基础普惠社会保障模式。更加公平与更可持续相辅相成，更加公平不是完全均等的绝对公平，与底线公平及基础普惠密切相关。要注重基本生活保障的相对公平；不是那种依靠巨额财政投入的高福利公平，而是财政投入适当、民众基本生活有保障的适度公平；不再追求那种所谓的起点、过程及结果均公平的理想状态，而要探索一条注重机会公平、尊重个体差异性基础之上的适当公平。这种适度公平及适当公平就是“底线公平”，它注重保障参保者的基本生活需求，强调参保者的日常生活及基本健康等方面的需求，不受其本人是否在职以及在职期间的工资水平、社会保险缴费基数、缴费额度及缴费年限的影响，这些基本需求要做到普惠，因而可以称之为“基础普惠”。于是，底线公平把参保者的基本需求当成政府及社会所应坚守的责任底线与待遇底线，财政应该优先解决民众的这类需求；它同样也要求将更多的财政投入于中低收入阶层而不是高收入阶层，以便缩小阶层之间的收入差距，努力实现最优社会效用，促进制度的更可持续的发展，实现更加公平与更可持续的统一。

参考文献：

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