拓展生态文明制度建设新路径

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党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从制度体系、法律保护、绿色理念方面扎实有序推进我国生态文明建设，让越来越多的人深刻认识到保护与发展并不矛盾，青山和金山可以“双赢”。云南省在我国生态文明及制度建设中的战略地位，应该以国家赋予云南的生态文明示范区建设为契机，重点构建并量化云南省生态文明示范区制度创新的指标体系和评价体系，开辟出在自然资源产权管控、生态红线划定、生态补偿机制、生态文明建设绩效考评制度方面的新路径，坚持把生态文明建设示范区创建工作作为推进生态文明建设的重要载体和抓手，更好地促进云南生态文明建设各项工作落实。

生态文明示范区建设的前期成效

当前，七彩云南的深入推进，森林云南的切实建设，生态文明排头兵建设富有成效的展开，使云南省的生态环境质量持续改善。数据显示，2016年云南省矿产资源节约利用水平明显提高，单位GDP能耗累计下降19.8%，超额完成国家下达的节能减排任务；全省森林覆盖率已达到55.7%，提高2.8个百分点；九大高原湖泊保护治理得到加强，水质稳定好转；县城及以上城市污水集中处理率和生活垃圾无害化处理率达到85%。这些表明云南省的生态文明建设深入人心，生态系统已大体步入良性循环轨道。

新形势下,云南在生态文明建设尤其是制度创新上面临新任务。面对云南生态文明示范区制度建设相对缺失、激励约束机制尚未真正到位，面对示范区制度建设的指标内涵、考核体系怎样细化和凝练，面对2020年要达到国务院关于先行示范区建设在自然资源产权管控、生态红线划定、生态补偿机制、河湖水域岸线管控等制度设计与实施方面的要求，面对云南省同期要求在能源和资源开发利用效率大幅提高、森林覆盖率明显提高、高原湖泊水质明显改善、主体功能区布局基本形成、国家西南生态安全屏障更加巩固，主要生态系统步入良性循环的工作要求，云南怎样拿出创新思路和方法，开辟创新驱动与示范区建设功能配套的制度安排,探寻若干生态文明制度创新发展的规律，在全国形成可复制、可推广的生态文明建设典型模式，还有十分艰巨、繁重的工作要做。

生态文明示范区制度建设新路径

搭建自然资源资产产权和用途的管制制度。云南省作为资源大省，尤其是有色金属大省，在承担国家赋予的自然资源资产产权和用途管控制度的探索与实践上，负有特殊的重要使命。云南省前期已经针对自然资源资产权责不够明晰、底数不够清楚的实际问题，在自然资源资产产权和用途管制制度、自然资源资产负债表编制等方面进行了积极探索，为实现自然资源源头管理、用途管制奠定了坚实的基础，受到国家肯定。当前，云南要以2015年9月中共中央、国务院出台的《生态文明体制改革总体方案》为依托，进一步加快建立并做实全省归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。同时，自然资源资产有偿使用是生态文明制度建设的一项核心制度，云南省要以创新方式，加快建立健全全民所有自然资源资产有偿使用制度。为此，云南省要以扩大试点、健全规则为路径，以明晰产权、丰富权能为基础，以市场配置为重点，使市场在配置自然资源中的决定性作用得以充分发挥，使资源所有者和使用者的权益得到切实维护，使云南省的自然资源保护和合理利用水平显著提升，实现云南省自然资源开发利用和保护的有机统一。

强化红线管控机制和生态补偿机制的制度建设。针对经济活动带来的外部效应、生态补偿机制不到位等问题，云南省前期在部分示范地区加强了森林、湿地、生物多样性保护和水环境保护等资源环境生态红线管控、完善生态补偿机制等方面进行了政策设计与建设，取得了阶段性进展。但是，随着2017年2月7日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的出台，以及2017年年初《云南省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》的跟进，两个《意见》均要求：红线一旦划定，要严格落实，不容逾越。同时云南省承担着维护区域、国家乃至国际生态安全战略的艰巨任务，因此，强化红线管控机制和生态补偿机制的制度建设必须提速。其一，从红线管控机制建设看，应该根据2016年出台的《云南省生态保护红线划定工作方案》，全省务必在年内完成生态保护红线划定工作，研究建立生态保护红线管控办法，完成云南省生态保护红线“一张图”，使在县市开展的“多规合一”工作落地，初步建成具有云南特色的生态保护空间格局。在此基础上，2017年正式进入生态保护红线工作的实施阶段。云南省在生态保护红线划定和实施的过程中，要充分体现“生态立省、环境优先”的发展战略，把切实需要保护的重要生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等纳入生态保护红线范畴，并按分区分类实施。其二，从生态补偿机制讲，基于云南拥有良好的生态环境和同时又是生态环境比较脆弱敏感的地区，总体上全省生态保护补偿的范围仍然偏小，应该抓住国家健全生态保护补偿机制的机遇，建立健全云南省公平合理、积极有效的生态保护补偿机制，实现生态保护补偿的制度化、规范化。具体对策是：进一步扩大全省生态保护补偿的范围，拓宽补偿资金来源渠道和补偿方式，加强补偿配套制度和技术服务支撑，完善保护者和受益者良性互动的体制机制，全省的森林、湿地、草原、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区，以及其他重要区域生态保护的补偿覆盖面，促成云南省多元化生态补偿机制的尽快建立。

继续加大河湖水域岸线治理力度。河湖水域岸线是保障云南省供水安全与防洪安全的重要屏障，同时对维系良好的生态环境、保证航运具有重要作用。云南省在“十二五”末期，已经在全省16个州市均出台建立了最严格水资源管理制度和工作实施方案，建立了由政府主要负责人负总责的最严格水资源管理制度行政首长负责制和各部门参与的考核工作机制，并将全面完成“三条红线”控制指标分解到县级行政区域的工作。当前，云南省为规范河湖水域岸线的管理,亟待研究并尽快出台相关法规，严格河湖水域岸线等水生态空间治理，在水资源保护、岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等方面继续加大力度，比如2017年云南省滇池水质由劣五类提升为五类；澄江抚仙湖一级保护区内的13家中央、省属企事业单位资产退出工作正式启动。这种种迹象表明，云南省的河湖水域岸线治理力度正在加大，制度化、规范化的建设（如河长制工作责任制）正在加快。

完善生态文明政绩考核和责任制度。在前期的生态文明建设中，云南省针对某些地方和部门片面追求经济增长、忽视资源环境承载能力的问题，从建立体现生态文明要求的政绩考核制度出发，探索推行了自然资源资产离任审计制度，对领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害方面开展了制度创新，取得了工作实效，受到国家有关部门的赞赏。当前和今后一段时期，云南省要以国务院2016年底发布的《生态文明建设目标评价考核办法》为准绳，结合自身经验，在领导干部的政绩考核中，加强和完善相关责任人所在地区和部门的资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等制度方面的绩效考核，并视其好坏与政绩挂钩，作为党政领导综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据。同时，对于生态环境损害明显、责任事件多发地区的党政主要负责人和相关负责人将追究责任。