对我国政党制度效能问题的几点思考

徐 锋

对我国政党制度效能问题的几点思考

徐 锋

作为我国民主政治、国家治理体系中的关键部分，我国政党制度还有进一步完善和发展的空间。特别是在当前党和国家面临严峻挑战和艰巨任务的关键时期，如何着眼于国家治理的现代化，来客观考察、理性把握和切实提高我国政党制度的效能，显得尤其重要。基于多次调研和思考，本文对制度效能的含义、相关问题的提出及其意义、我国政党制度效能的内涵及其反映的政治特质进行阐述，探讨了关于我国政党制度效能评价的几个问题和亟待破解的诸多“不对称关系”，并为在协商治理的创新发展中提升我国政党制度效能提出了意见建议。

政党制度效能；评价；不对称关系；协商治理

习近平总书记指出，我们的民主法治建设同扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应，社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方，在保障人民民主权利、发挥人民创造精神方面也还存在一些不足，必须继续加以完善。[1]作为我国民主政治、国家治理体系中的关键部分，我国政党制度还有进一步完善和发展的空间。特别是在当前党和国家面临严峻挑战和艰巨任务的关键时期，如何着眼于国家治理的现代化，来客观考察、理性把握和切实提高我国政党制度的效能，显得尤其重要。

出于教学研究的需要，近两年笔者围绕“多党合作制度效能”这一主题，分赴辽宁、黑龙江、安徽和福建四省，在统战部党派处的同志、民主党派机关部分负责同志以及地方社会主义学院的专家学者中做了专题调研，最后又在中央社会主义学院主体班次部分学员中做了调研，集中探讨了如下问题：1.如何理解和评价我国政党制度的效能？2.当前有哪些制约我国政党制度效能充分发挥的因素？3.应怎样进一步提高我国政党制度的效能？基于多次调研和讨论，形成以下思考。

一、制度效能的含义、相关问题的提出及其意义

21世纪以来，随着我国社会生活、国家治理领域中不断发生的重要变化、不断提出的现实要求，人们开始从制度设计、制度构成的静态视角，转向从制度运转、经验实践特别是政治过程的动态视角，来认识和把握我国政党制度的完善和发展问题。我国政党制度效能问题的提出及相关的理论、实践探索，应被视作当代中国政治特别是政党制度领域进一步深入发展的重要标志。

对“效能”一词的理解，学术界大致存在如下几种看法：一是有效，它与效率、效益相关；二是效果，是指主体或系统力量作用产生了怎样的影响；三是特定结构的功能的实现程度。第一种看法基于经济学的视角，比较强调“投入—产出”的关系；第二种看法看重影响、作用的客观结果，包括正面和负面的影响，以及这些影响间的关系；第三种看法侧重于主体的评价，是要在特定的目标或标准体系下，考察系统体现出的合乎预期价值的程度。

基于以上差异，人们在界定制度效能时的考虑也有所不同。一是认为制度效能是制度指导和规范下相关权力运行的有效性，它可以用“制度成本—制度收益”之比率来衡量；二是认为制度效能是依某些规范建构起来的能动系统的能力和功能的实际发挥；三是认为制度效能是对制度达到系统目标、具体预期程度的相关标准及实际评价。总的来看，制度效能应是参与主体功能定位、职能权责的综合体现，表明了制度原则的规范要求；是机制衔接、程序运转的终端反映，展示了制度功能的整体效应；是作用发挥、价值彰显的衡量标准，决定了制度建设的发展方向。这一理解相对完整，分别结合了关于制度设计和制度结构、制度运行和制度功能，以及对制度影响的评价三方面的合理要素。

这里要强调的是，在当代中国，政党制度效能是一个唯有着眼于政治过程才能清晰显现出来的分析工具和认识范畴，它产生于变动不居的政治发展和社会变革进程，特别是社会主义民主政治创新发展的实际需要。政党制度效能问题之所以会出现并被当作一个重大的理论和实践问题而提出，完全是现实压力、问题倒逼的结果，它意味着：一方面，当前我国政治生活特别是国家治理体系、治理能力的现代化水平亟待提升；另一方面，全面深化改革中攻坚克难、维护基本政治格局和守护党和国家政治安全的现实要求亟待满足。两者之间，确实存在着不小的理论和实践落差。笔者认为，对政党制度效能问题的关注，同有责任担当、有使命意识的务实改革努力密切相关。正因其勇于突破常规和教条，也最关心治理实践中种种具体矛盾、实际问题的切实解决，所以才会着力于在实际工作中排除阻力和障碍，创造和积累条件，以便逐步推动我国政党制度整体的改革、发展和完善。

二、我国政党制度效能的内涵及其所反映的政治特质

基于上述理解，我国政党制度效能的内涵可以归结为：这一政党制度因自身结构以及系统合力作用于相关政治主体、相关社会生活领域的客观后果，它所要拱卫的特定社会秩序（特别是它所承载的政治期待）的具体实现及其程度，以及基于特定标准、出于适宜主体的相关制度评价和评价结果的转化适用。简言之，就是这一政党制度功能发挥的实际效果，以及基于此种效果的对这一制度的价值评价。在适用这一界定的相关探讨和评价当中，以下三方面的政治特质将得到突出的显现。

（一）我国政党制度的现实存在和实际运转离不开特定的结构系统

起初，作为社会、政治革命的产物，这种结构系统既是主体能动的制度设计的结果，又是近代以来中国政治发展经验与实践的结果。然而一经产生，它的存在和发展就遵循着不以人的意志为转移的客观逻辑。满足客观规律的要求、适应政治生态的演进，我国政党制度效能内涵的这一要求影响到政党制度同人民代表大会制度及其它政治制度、经济社会制度的关系。必须明确：一方面，作为一种结构系统的我国政党制度，是在社会主义国家制度体系中存在和发挥作用的，它根本上取决于、最后也要归结至中国特色社会主义的实践和发展；另一方面，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度不断完善和发展着中国特色社会主义制度体系，再加之我国国体带有政治联盟、统一战线的政治底色，故而我国政党制度实际上就是一个积极能动的主导性的结构—功能体系。

（二）我国政党制度运转的过程、功能的实现构成其自身效能客观实际的一面

我国政党制度运转的过程、功能的实现既反映制度设计、建构和调试的一面，又构成制度影响以及相关评价的现实基础。作为一项能动的基本政治制度，我国政党制度的功能在于政治参与、利益表达、社会整合、民主监督和维护稳定。我国政党制度是通过党的领导、多党合作和政治协商来实现上述功能的。党的领导、多党合作和政治协商是通过一系列规范的程序、过程来完成的。或者说，各政党都遵循特定的制度规范、程序安排，以实现政治参与、利益表达、社会整合、民主监督和维护稳定的政治功能。[2]从现代政治学意义上讲，这些功能的实现意味着一个受特定标准、规范引领或约束的政治过程，即在诸多必要条件的限定下，执政党、参政党依次完成对政治的输入（政治体系、制度体系）以及生产和输出（秩序等公共产品的生产和供给），从而完成实现诸多功能、达成预期目标的过程。

（三）对我国政党制度相关客体、对象和事务影响的评价，以及基于评价结果对前述制度设计与运行过程的再优化，构成政党制度效能又一更高层次的能动方面

这既是对该政党制度运转中相关政治主体应对政治环境变化、发挥政治作用绩效的集中反映，又不断地在实际运转过程中强化和追加新的政治理念和政治要求。制度评价立足于具体的制度运转和政治实践，但又有所超越，在政治价值与伦理层面上有很强的导向性。整体来看，一方面，效能评价是在顶层设计上优化我国政党制度的起点；另一方面，鉴于我国政党制度对于相关政治领域广泛而又深刻的影响，相关效能评价也会折射出政治体制改革及政治发展的基本要求。

三、关于我国政党制度效能评价的几个问题

（一）谁来评价

多党合作格局中的几方面主体—中国共产党、民主党派、无党派人士可否对这一制度效能作出评价？社会生活主体、政党政治主体一直都在就自身及其行动所结成的关系体系和系统过程作出评判，并以之指导下一步的目标选择、任务分解和具体行动。但要看到，尽管主体在相关评价中会努力体现客观、全面等要求，但仍属自我评价，难免存在种种不足。我国政治系统外的相关政治主体倒是可以作为旁观者作出评价，但他们并不“在场”，或缺乏必要的知识与经验条件，或掺入自己的经验、偏见，亦非有资格的评价主体。中国政党制度是历史的选择、人民的选择，人民是最恰当的评价主体，但问题是，人民是一个政治联盟概念，是非具象的整体概念，在面对诸如制度效能评价这样有明确导向、具体要求的任务时，最终还是要借助某种人格化的代表。揭示此种逻辑循环并非没有意义，它始终都提醒着人们必须更进一步关注制度效能评价的方式和途径。

要确定适当的、相对具体的评价主体，要得到一个尽可能客观准确的评价，关键是我们将政党制度放置在一个什么样口径的框架结构中，特别是依托一种什么样的评价标准体系。这涉及以下几个问题：一是政党制度的现代性与民族性的关系，也就是政党制度的适应性。政党政治、政党制度首先是现代化、政治理性化的产物，有其合乎政治现代化及政治发展规律的普遍性的一面。但其民族性的另一面也不容忽视—正是由于这特殊、具体的一面，政党政治、政党制度才可能是鲜活和具体的。由此，我国政党制度的效能与是否适应现代社会整体和协调发展的要求、是否适应中国文化传统与现实国情紧密相关，也与这两方面有机结合的水平紧密相关。二是治理民主化和统治有效性，亦即中国政党政治实践的规范化、程序化和制度化。在我国，好的政党制度实践离不开有序的政党参与、公民参与和社会参与，离不开党和政府积极有效的领导和控制。于是，相关评价也就必然涉及有效参与、有效领导的情况，以及它们有机结合的水平。三是政党制度的合理性，它关系着我国政党制度在设计建构上的科学性，关联着该制度在具体实践中的说服力、感召力。当然，设计建构与具体实践内在契合的程度也构成合理性指标体系的一部分。

综合上述三个部分的指标系统，我们认为习近平总书记提出的“八个能否”的标准体系兼具了前述所有考虑，因而提供了一个恰当且科学的审视我国政党制度效能的最新分析框架和评价标准。这“八个能否”分别是：国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。[3]

（二）评价有何实践意义

评价本身不是目的，关键是基于评价结果的政治反思、体制改革和制度优化。理论上讲，我国政党制度是带动我国民主制度有效运转的操作系统；从历史和实践来看，我国其他政治制度是基于政党制度实践而创制出来的，在运行中也离不开它的保障和支撑。作为一种年轻的新型民主的特色和优势所在，作为我国基本政治格局长期稳定的根本保证，我国政党制度的发展和完善始终在路上，并牵一发而动全身。由此，只有自觉地不断诉诸效能评价来全面、深入地反思我国政党政治以至全部政治生活中的问题，才有可能实事求是地解决它们。“八个能否”的标准能够转换为制度完善、发展的战略目标，而相关评价则相应转换为朝向这些目标的任务分解、完成时的必要参考。

四、发挥政党制度效能亟待破解的诸多“不对称关系”

出于问题意识，我们在调研中更多关注了当前制约我国政党制度效能进一步提升的诸多因素，它们比较集中地体现在以下“不对称关系”中：

（一）理念建构和经验实践在广度、深度上的不对称

任何制度都同时包含理念建构和经验积累的成分，但新制度中建构的成分更多。在民主制度当中，我国人民民主的建立要比西方的资本主义民主晚，我国政党制度也是一样。这意味着，某些并未实际落地的秩序理念、制度设计被想当然地当成了这个制度经验的一部分。一些理论层面的东西我们可以阐释得非常完整和透彻，但很多在实践中从事具体工作的同志特别是民主党派的同志仍然感到有不少禁区、空白或难点的存在，很多理论上成立且深受推崇的东西很难在实践中变成现实。

（二）实体性规范与程序性保障的不对称

这一不对称关系与前面一个紧密相关。围绕政党制度问题，我们制定了大量的文件、订立了完整的目标和规范体系，但一些问题总是解决不了、避免不了。原因主要是两个方面：一是一些文件制定时较少考虑到程序保障及其有效性的问题，对很多问题的强调总是缺乏必要的刚性。二是对一些文件制定出台后的落实情况也很少有科学、一贯、严格的检查督促，即便文件中明确了的相关程序也经常难以落实。

（三）相关实践在事务性与政治性上的不对称

长期以来，在很多领域和地方，政党间的协商与合作的内容、民主党派的参政议政未能鲜明地突出政治性，民主党派的政党性不明显，它们作为政党、作为中国特色社会主义参政党的基本功能也没有得到最充分的体现。

（四）中央实践与地方实践的不对称

“上热、中温、下冷”的现象仍然比较明显。究其原因，大致有四个方面：一是不同层次对多党合作重要性的认识程度存在差异。二是我国政党组织行为、政党政治活动重心客观上存在于中央层面。三是基层由于精力有限难以落实所有来自高层和中层的政策规定，从而本能倾向于选择性落实。四是很多文件的表述习惯，即往往对中央层面的相关实践有详尽规定并要求省一级制定实施细则，但对于地市以下则往往只要求参照执行—参照执行往往就会打折扣。

（五）执政党内外对于统一战线、多党合作关注和熟悉程度的不对称

不少党内领导干部不仅不愿做、不会做统一战线和多党合作的工作，甚至不愿意拿出时间精力来学习相关理论和政策。在很多地方、部门的党政主要负责人心目中，统一战线、多党合作一直未被当作重要和全局性工作，近年来不少干部院校相继开设了一些相关课程，但仍然不受重视。由于不少党内领导干部在理论政策的把握上甚至不如民主党派、无党派人士，在多党合作领域中官僚主义、形式主义的弊端总是难以祛除。

（六）资源条件特别是信息获取上的不对称

这主要指民主党派、无党派人士往往缺乏充分甚至是必要的人财物力和信息资源支持，在参政履职中捉襟见肘，处于尴尬境地。

诸如此类的不对称关系还有不少。综上，如果说政党制度功能是政党制度被期待的价值与目标，那么政党制度效能—这些被期待的价值与目标的实现仍然面临诸多的掣肘和困难，最根本的就是相关政治主体所承载的政治期待与其自身所实际拥有的政治能力之间仍然存在相当的落差。换言之，无论是执政的中国共产党，还是参政的中国各民主党派和无党派人士，其主导或参与国家和社会治理的能力都需要现代化。

五、在协商治理的创新发展中提升我国政党制度效能

习近平总书记指出，坚持完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，更好地体现这项制度的效能，着力点在发挥民主党派和无党派人士的积极作用。[4]民主党派积极作用的发挥，最根本的是其作为中国特色社会主义参政党的职能与作用的充分发挥。鉴于前述诸多“不对称关系”的存在，这一充分发挥显然不是仅靠参政党自身努力就能实现的，应当诉诸一个起码包括了以下四个方面努力的系统工程。

（一）坚持和完善中国共产党的领导

包括政党制度在内我国全部政治制度的坚持、完善和发展，特别是这些制度效能的不断提升，关键在中国共产党。中国共产党很早就提出了改革、完善党和国家领导体制的政治目标。在中国共产党基本完成自身两个历史性转变之前，党的领导、中国民主政治建设的重心，即改革党和国家领导体制的重心，在于新型民主制度的探索和建构上；此后随着社会主义市场经济的深入发展，这一重心应当也必须转向基于政治过程优化、民主功能发挥的政治经验积累以及体制改革创新上。在新世纪新时期新形势下，坚持和完善党的领导尤其要重视相关的政治理念的更新、政治体制机制的优化，以及政治组织行为的正当性、合理化和精致化。不同于西方政党，中国共产党的领导和执政主要靠自身先进性以及成功的说服、高度的认同。此种以合作团结为基本导向的政治领导方式、政党政治形式在实现的难度上相对较高，必须依托更深层次的理论和实践的永续创新来推进。

（二）不断丰富人民民主的经验内容和实现形式

政党是民主的工具和手段，政党政治、政党制度必须依托某种具体的现代民主。作为一种新型民主，人民民主本质上要求实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，要求实现选举民主和协商民主的有机统合、实现中国共产党有效执政与广大人民群众有效参与的有机统一。而在现阶段，此种统合、统一唯有依托协商民主广泛、多层和制度化发展，依托国家治理体系和治理能力的现代化，才能逐步实现。相应地，从我国政治制度特别是政党制度效能提升的角度来看，坚持和完善党的领导关键又在于当代中国现代协商治理的广泛和深入发展。唯现代协商治理不断发展，才能源源不断给党的领导、人民当家作主和依法治国提供新的形式和内容、新的价值和意义，才能切实为人民民主提供最新的经验支撑和最巩固的社会政治基础。也唯有依托现代协商治理来关注社会生活的诸多领域和问题，才能为一种成熟的民主制度、政党制度补足经济建设和社会建设的功课，从根本上实现民主政治和政党制度节制权力、保护权利、尊重参与、长治久安的政治效能。

（三）不断推动多党合作理论和实践、内容和形式的创新发展

我国政党制度功能总体上在于确保党的领导、实现政治民主。中国共产党、民主党派和无党派人士之所以能在“十六字方针”指导下坚持和发展稳固的政治联盟，是因为党的领导、多党合作和政治协商能够充分实现参与表达、民主监督、社会整合和维护稳定的政治价值与民主目标。但要看到，类似民主监督长期存在经验与实践短板的情形，一方面不利于人民民主的健康发展，另一方面也不利于我国政党政治主体相关政治期待的实现。为此就必须借致力于实现协商民主、国家治理现代化的有利时机，积极创造条件，努力找准切入点和突破口，以改革创新的姿态，从根本上解决一大批老大难问题，为多党合作理论和实践的永续发展走出一条新路。

（四）打造政党能力建设、制度效能提升与协商治理规范化、程序化、制度化努力相得益彰的发展格局

政治生活之所以需要规范化、程序化和制度化努力，是因为要以此促进用正确的方法去解决问题、用创新的方法弥补能力的不足。譬如在地市级政治协商中，一项简单的关于明确协商主题告知时间的程序性规定，就完全可以为智力资源相对匮乏的民主党派基层组织赢得借助外脑、形成有价值的协商意见的时间，继而起到保证和提升协商质量的作用。概言之，好的制度、科学的程序可以充分适用事理逻辑，同时最大限度地调动和发挥相关政治主体的积极性、创造性。反之，一切以个别人、少数人的意志和关注点为转移的政治安排，则往往因情理逻辑压倒事理逻辑而导向消极的反面。问题看似是相关主体能力不足，但换个角度来看，往往还是外部成长、运用条件是否充分的问题。

[1]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[EB/OL].（2014-09-05）.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c_1112384483.htm.

[2]中华人民共和国国务院新闻办公室：中国的政党制度[M].北京：外文出版社，2007：13-15.

[3]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[EB/OL].（2014-09-05）.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c_1112384483.htm.

[4]袁廷华.把握增强我国多党合作制度效能的着力点[J].中国统一战线，2015(7)：34.

徐锋，男，中央社会主义学院统战理论教研部副教授，研究方向为政党政治、比较政治理论。