“为官不易”不能“为官不为”——新常态下领导干部工作作风与工作状态的思考

李为刚 王怀强

（中共甘肃省委党校 甘肃 兰州 730071）

“为官不易”不能“为官不为”
——新常态下领导干部工作作风与工作状态的思考

李为刚 王怀强

（中共甘肃省委党校 甘肃 兰州 730071）

执政骨干队伍的建设问题，离不开干部工作作风与工作状态的改进。党的十八大以来，在中央铁腕反腐的重压下，一些领导干部萌生了做“太平官”、“不求有功，但求无过”的不良心态。“为官不为”主要有拖拉懒散型、推诿耍滑型、求稳怕事型、无利不往型、欺上瞒下型等五种类型。“为官不为”堪比严重的腐败行为，是失职渎职的另类表现，它的危害是极大的。各级党委政府和组织人事部门要高度重视领导干部“为官不为”问题，将其列入重要议事日程，切实加强组织领导，落实责任，周密部署，坚持多措并举、标本兼治，从思想上、组织上、制度上等各个方面，按照“三严三实”的要求，切实把这一问题解决好。

表现 危害 原因 对策

党的十八大以来，中央坚决抓干部作风建设，从“八项规定”到各种“禁令”，从餐桌到办公桌，从“舌尖”到“车轮”，中央给党政机关工作人员套上了“紧箍咒”，布满了“高压线”，一些官员感叹“为官不易”，有的公职人员明确表示“公务员越来越不好当”，有的以此为借口，做起了“太平官”，奉行所谓的“不求有功，但求无过”。

习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上严肃指出：“党的干部都是人民公仆，自当在其位谋其政，既廉又勤，既干净又干事。如果组织上管得严一点，群众监督多一点就感到受不了，就要‘为官不易’，那是境界不高、不负责任的表现。”号召广大党员干部按照“三严三实”的要求规范言行，使之切实成为修身之本、为政之道、成事之要。

一、现状表现

“为官不为”，就是指公职人员不履行、不完全履行或者不及时履行自身的岗位职责，造成“懒政”、“荒政”等问题。“为官不为”是干部对待工作的一种思想认识和行为状态，具有很强的隐蔽性和欺骗性。对“为官不为”现象，人们要么辨别不了、认识不到，要么司空见惯、不以为意。通俗地讲，旷工误工好判别，消极怠工难认定。结合实际情况分析，“为官不为”主要有以下五种类型：

1.拖拉懒散型。主要表现是，要做的不做，该办的迟办。这类干部对待一些工作和任务，不是马上干、立即办，而是能拖则拖，能对付一天是一天，直至把工作拖到石沉大海。有时在领导的再三催促和群众的多次反映下，才心不甘、情不愿地机械办理。群众对此类干部最为反感。

2.推诿耍滑型。主要表现是，把问题推出去，把成绩揽回来。对待一些棘手或者可能产生矛盾的工作，推诿扯皮，想尽办法不办事、少办事。遇到难处绕道走，换个说法推出去。“得罪人”的事不干，“讨人嫌”的话不说，亦步亦趋地守着“不出事”的逻辑，世故圆滑地成为推脱难题的“太极高手”，形成了责任的“击鼓传花”。

3.求稳怕事型。主要表现是，老和尚撞钟，按部就班。有的干部能力强、有想法，但考虑的问题、顾虑的因素过多，于是便抱着“宁可不做事，但不能做错事”的心态去工作，不求有功，但求无过，工作起来墨守成规、缩手缩脚，开拓创新的劲头不足。

4.无利不往型。主要表现是，看脸色行事，无利不起早。见风使舵，对待可办可不办或者可急可缓的工作，没人打招呼坚决不办、缓办，领导看不到坚决拖着办、简单办，人为设置“AB面”、“黑白脸”。存在权力寻租的唯利心态，眼光狭隘，贪利贪势，把部门利益、局部利益看得过重，把个人得失看得过重，许多事情为与不为、办与不办全看是否有利可图、有名可扬。

5.欺上瞒下型。主要表现是，欺上又瞒下，信奉“摆平就是水平”。对于上级交办的任务，对下不提不问不落实，对上做完做好做得棒，没有真正把上级的安排布置落实到位，上下糊弄，形成“中梗阻”现象

二、主要危害

领导干部“为官不为”表现形式是多样的，有的虽然有其貌似无奈和合理的一面。但从一定意义上来看，为官不为堪比严重的腐败行为，是失职渎职的另类表现，它的危害是极大的。

1.损害党和国家的形象。不作为问题就是潜伏在领导干部身上的可怕病毒，不但在慢慢侵蚀领导干部的免疫力与健康肌体，而且会损害社会公共利益，侵害党和国家的肌体，损害党和国家的形象。

2.延误地区和单位的科学发展。个别领导干部在工作上得过且过、不思进取，不求有功但求无过，熬资历、保位子，甚至在其位不谋其政。势必会贻误发展机遇，导致单位甚至地区长期发展缓慢，造成的损失往往无法弥补。

3.辜负人民群众的期望。领导不作为，不仅辜负人民群众的期望，甚至导致人民群众对领导不信任，有抵触、反感情绪，使人民群众产生不愿意听从或服从这样领导干部的心理，甚至出现“仇官”现象，引发群体性事件，给党和国家带来极大的危害。

4.引发更多领导干部不作为问题的蔓延。“干多干少一个样、干好干坏一个样”。这种不正常的现象具有巨大的负面效应和强有力的负面导向作用，毒害了其他领导干部，时间一长，有为就有位、有位更有为的价值观就会被动摇。

三、产生原因

领导干部“为官不为”表现形式是多样的，形成的原因是极其复杂的。既有其主观因素，又有其客观因素；既有上级因素，又有基层因素；既有内部因素，又有外界因素；既有机制体制上的因素，又有思想观念上的因素，概括起来主要有内源性和外源性两个方面。

（一）内源性原因

1.宗旨意识不牢固。很长一段时间以来，我国的公务员职业事实上成了一种“铁饭碗”，笼罩着神秘的光环，享受着很好的待遇，吸引了大批各类人才投入其中，难免良莠不齐。目前，随着公务员待遇透明化、管理严格化，少数干部宗旨观念和服务意识不牢的问题日益凸显，“为官不易”、“为官不为”的现象也由此产生。习总书记多次强调，当官就不要想着发财，想着发财就不要当官。缺乏必要的宗旨观念和服务意识，肯定成不了一名好干部。当前，有人形象地形容，干部对待事业有三种态度：一种是把工作当事业，热爱它、敬畏它，千方百计做得更好；一种是把工作当职业，不喜欢、不排斥，只是把它作为谋生的手段；还有一种是把工作当副业，忽视它、亵渎它，根本不把工作当回事。从宗旨观念的角度来看，“为官不为”正处于第三种状态，完全把工作当成了副业。

2.思想观念不科学。干部作为社会人，社会环境、思想观念对其价值取向、行为规范等影响都十分巨大。作为一个传统文化悠久的国家，孔孟哲学、中庸之道在我国可谓根深蒂固，至今仍然得到很多人的推崇。在一些人看来，干部只干事、不腐败最好，不干事、不腐败居中，只腐败、不干事最坏。受中庸主义思想影响，很多人对“为官不为”危害认识不足、容忍度较高，“只要不贪，可以不为”、“不为可忍、贪官难忍”、“庸官可忍、贪官难忍”等观念还不同程度存在，有的还很有市场，以致少数干部热衷于“不出岔子、守好摊子”，无形中影响和助长了“为官不为”的歪风。

3.能力素质不适应。随着社会的不断发展进步，新的形势、新的任务对干部能力素质的要求越来越高，很多传统的工作理念、工作方式越来越不适应、不符合新形势的要求，少数干部因能力素质方面原因不会为、不能为、不作为。新形势下履行好政府公共服务职能，仅仅具有某个方面的专业特长已经不能完全胜任，同时还需要相应的基层工作经验和群众工作能力，必须掌握必要的电脑、网络等方面的知识，等等。总之，只有“一专多能”，才能更好地胜任。面对这种形势和要求，少数干部出现本领恐慌、能力危机，不是不想干，而是干不了、干不好，自然就难有所为。

（二）外源性原因

1.考核机制不科学。现有干部考核评价机制不健全、不科学，导致干与不干一个样、干好干坏一个样，奖勤罚懒、奖优罚劣难以体现，无法形成正面的激励和有效的约束。一是指标设置不科学。现有干部考核指标相对比较笼统，共性指标多、个性指标少，正向指标多、反向指标少，难以体现岗位特征、努力程度和实际业绩，特别是对什么是“不为”缺乏明确的标准和依据，考核指标不同程度地存在缺位现象，影响“不为”干部的认定。二是考核方式不合理。目前，公务员考核的主要载体是年度考核，主要方式是民主测评。同一个单位的干部，不论岗位差别，统一采取一个模式、一个标准进行考核，考核方式也主要是填写一张民主测评表，这难以对一名干部做出形象的刻画和准确的评价。干部只要不违纪、不出事，一般很少被评为基本称职和不称职等次。至于优秀等次，由于事实上评价不准，有的地方和单位甚至搞平衡，让干部轮流享受优秀指标，完全丧失了考核的意义。三是结果运用不到位。从正的方面来看，考核结果的激励作用不大。干部年度考核结果优秀和称职之间只有一个月左右基本工资的差别，有的地方甚至明确规定年度优秀的，每年奖励某个数额的奖金，而且基本不影响干部升迁和进步，考核结果难以发挥应有的激励作用。

2.用人导向存在偏差。近年来，在干部选拔任用工作上一定程度地存在着重考试、强调公开竞选比例等问题，一些能考试、会演讲的干部风光满面，而一些长期默默无闻、扎实干事的干部既流汗又流泪。很多地方没有建立起凭实绩用干部的导向，在干部选任中人为因素占上风，搞平衡、搞照顾，一些“官二代”迅速走上领导岗位，让很多埋头苦干的干部觉得“低头干事”没有出息，“抬头看路”才有出路，把精力从真干实干转到拉关系、跑官要官上，静不下心来干工作。

3.问责处置力度不够。对干部不作为造成严重后果的，组织上一般都会按照干部问责规定进行问责。但即使这样，也存在很多问题，比如，问责制度落实不力，问不到实处、责不到痛处，板子高高举起、轻轻落下，达不到问责、纠错的目的。有的干部的不作为没有造成短期内可以看到的严重后果，只要把上级重视和交代的任务完成好就是“政绩斐然”，只要把基层矛盾掩盖住，调任之后就与其无关了。对这些人问责根本无从谈起，使尸位素餐者得以大行其道。

4.考核监督制度缺失。领导干部不作为，必须要有一套行之有效的追责制度对不作为问题产生约束。但目前制定了问责和考核制度，主要侧重于“显性”的有错问责、政绩考核，而不作为则是一种“隐性”的“顽疾”。目前大部分地区和部门对不作为问责和考核没有明确规定，也没有可供具体操作的措施。个别地方党委和纪检、组织、人事部门对领导干部不作为认识不清、重视不够、监督不严，对不作为领导干部漠然置之，不但没有诫勉谈话、惩罚处理，反而使其晋升，助长了不良风气。另外，问而无责、考而无据的现象在当前领导干部管理制度执行中普遍存在，问责和考核常常流于形式，制度归制度，执行归执行，以至制度形同“稻草人”，导致领导干部不作为问题蔓延。

四、对策建议

当前，“为官不为”的消极影响、巨大危害逐渐显现，也成为全党、全社会共同关注的热点、难点问题。各级党委政府和组织人事部门要高度重视领导干部“为官不为”问题，将其列入重要议事日程，切实加强组织领导，落实责任，周密部署，坚持多措并举、标本兼治，从思想上、组织上、制度上等各个方面，切实把这一问题解决好。

1.强化教育引导，形成领导干部干事创业的良好氛围。要从领导干部不作为的政治文化和政治生态等深层原因入手，加强对领导干部理想信念和勤政教育。以党的群众路线教育实践活动为契机，组织广大党员领导干部认真学习习近平等中央领导同志关于力戒“为官不为”的相关讲话精神，进一步提高思想认识。要着重就“敢于担当”进行座谈讨论，使广大党员领导干部对“当官为了什么，做官干了什么，离任留了什么”有深刻理解，促进树立正确的世界观、人生观和价值观。要通过多种形式，加大对诸如焦裕禄、孔繁森式的勤政廉政党员干部的正面宣传力度，在全社会树立对党员干部的认同感、信任感、尊敬感，引导社会对领导干部特别是敢于担当的领导干部工作中存在的问题和失误的理解和宽容，着力纠正社会上少数人眼中看到党员干部都是腐败分子的错误观念，努力提高党员干部的社会公信力。要明确改革思路，完善各项政策法规。针对目前体制转轨过程中个别领域形成“真空”、“断档”问题，中央要进一步加强对党的建设、经济社会发展、思想文化建设等诸多领域的顶层设计。各地各部门要根据中央的精神，从实际出发，相继出台切实可行的各项各类政策。要加强宣传引导、思想教育，把中央的大政方针、改革思路及时地传达到广大干部队伍中去，使他们对党的路线方针政策真学、真懂、真用，使他们对本地区本部门的规划和工作进度有全面的了解和把握。

2.建立健全法制法规，进一步促进反腐倡廉制度化、法治化。当前领导干部对中央加大反腐倡廉力度有不同的认识。一是“对立论”，把反腐和经济社会发展对立起来，认为反腐势必影响经济发展，发展经济就要不反腐或减轻反腐力度；二是“阶段论”，认为“老虎”、“苍蝇”现在打得差不多了，应该歇歇脚，停一停了，应该着手抓好经济的时候了；三是“过头论”，认为现在反腐过了头，把其与“文化大革命”等同起来，认为这次反腐是政治洗牌；四是“赎回原罪论”，把中国社会领导干部腐败问题等同于资本主义社会的原始积累，认为原罪不应追究，应划分阶段原谅过去，或者可以各种方式赎罪，等等。所有这些认识，都是模糊的或者错误的认识，都影响了领导者的从政行为，影响他们干好工作的积极性和创造性。从根本上解决这些认识问题，必须按照党的十八大，特别是十八届四中全会精神，坚持依法治国、从严治党，从建立健全反腐倡廉基本制度方面入手，使反腐倡廉进入法治轨道，进一步完善对权力制约和监督的制度，完善反腐倡廉相关法律和规范国家工作人员从政行为制度，完善对违纪违法行为的惩处制度，完善反腐败领导体制、工作机制方面制度，从而使反腐倡廉逐步走入法治化、制度化的轨道。

3.树立正确的用人导向，大力选拔党和人民需要的好干部。各级党委和组织部门要按照习总书记提出的“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”二十字好干部标准，在干部选拔任用工作中，敢于担当，敢于对干部提名、考察、监督各个环节负责，把干部工作做实做深做透。要着眼于我国经济社会发展形势和干部队伍建设实际，围绕习总书记关于怎样是好干部、怎样成长为好干部、怎样把好干部用起来“三问”，切实选准干部、用好干部。选好干部，关键要靠完善科学的选人机制来保障。要全面准确地识别干部，改进考核方法手段，多近距离地接触干部，多在基层干部群众中、乡语口碑中了解干部，多渠道、多层次、多侧面观察干部。客观公正地评价干部，注重一贯表现和全部工作，全面、历史、辩证地看干部。科学合理地使用干部，用当其时、用其所长，以事择人、量才授职，努力形成系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的用人机制，让更多的好干部进入视野、脱颖而出。选好干部，核心是坚持公道正派。各级党委和组织部门要以坚强党性，选党性坚强的人，以好的作风选作风好的人，不让综合素质高的人吃亏，不让干实事的人吃亏，不让老实人吃亏。要敢于坚持原则，公道对待干部，公平评价干部，公正使用干部，不为人情关系所缚，不为歪风邪气所扰，不为个人得失所困，让用人之风进一步纯洁起来，让好干部进一步源源不断涌现出来。

4.进一步完善考核制度，加强公务员平时考核。考核既是公务员管理的重要方式，也是工作难点。通过考核，可以客观公正评价公务员的工作态度、工作状况和工作绩效，为调整公务员的职务、级别、工资和奖励、培训、辞退等提供依据；可以了解公务员的能力和潜能，为发现、培养、选拔优秀人才提供依据。公务员的考核以公务员职位职责和所承担工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。考核分为平时考核和定期考核，平时考核是年度考核的基础和依据，年度考核是平时考核的集中体现和最终结果，要将二者有机结合起来。目前，年度考核总体比较规范，但平时考核相对薄弱。新修订的《条例》规定：“确定考察对象，应当根据工作需要和干部德才条件，将民主推荐与平时考核、年度考核、一贯表现和人岗相适等情况综合考虑，充分酝酿”。这一规定对平时考核提出了更高要求，赋予了重任。要在总结经验的基础上，研究起草公务员平时考核办法，着力破解考核指标设计、考核数据采集、考核结果应用等难题，充分发挥平时考核的管理、导向、激励、约束功能，为公务员培养和任用提供依据。

5.进行专项整治，强化问责追究。要结合群众路线教育实践活动，针对“为官不为”的突出问题，进行专项治理，进一步深挖细掘自身存在的缺点和不足。要通过召开座谈会、走访群众、问卷调查、发放征求意见表等形式，广泛征求意见和建议，深入查摆问题，努力把问题找准、议透。要针对自我查摆和征求意见中发现的问题，认真进行梳理，深刻剖析根源，研究制定整改方案，明确整改责任人、整改时限，切实整改到位。在自查的基础上，区分不同情况，强化对为官不为领导干部问责追究。对在“为官不为”自查中发现并自觉及时纠正到位的问题，对责任单位和责任人员可依法依规从轻从宽处理或免予处理。对在核查中发现的突出问题，根据问题严重程度和有关问责规定，采取谈话告诫、通报批评、取消考核评先资格、取消奖励工资、调整岗位、降职使用、辞职辞退、党纪政纪法律处理等形式，严肃追究责任。涉及部门和单位的问题，追究主要领导和分管领导责任；涉及个人的问题，除追究本人责任外，对督促整改不力、导致整改不到位的单位主要领导和分管领导一并追究责任。涉嫌违法犯罪的，移送司法机关处理。

6.形成合力，加强治理“为官不为”制度建设。要发挥党委和组织、纪检、工委、绩效考核部门的作用，形成合力，齐抓共管，对领导干部不作为行为加强监督，从严管理。要不断完善服务承诺制、限时办结制等工作制度，强化工作纪律的刚性约束；进一步修改完善机关及其工作人员行政过错责任追究办法以及干部作风指数评价要点，确保有规可依。建立工作奖惩制度，对工作当中敢于担当、敢于作为的干部进行激励，对不作为、不敢作为的予以惩罚，保护干事创业的积极性。要建立督查制度，将领导班子和领导干部“为官不为”问题作为监督和查办重点，与督查落实中央八项规定精神结合起来，延伸触角，主动出击。要采取明察暗访、交叉检查、重点抽查等方式进行监督检查，对监督检查中发现的问题要限期责令整改，对涉嫌违纪的要给予党纪政纪处分。要建立信息联络制度，广辟信息收集渠道，公开举报电话，鼓励和吸引社会参与，加大外部监督力度，广泛收集问题线索和信息。针对收集到的一些苗头性、倾向性问题及时发出预警，提醒纠正；对一些普遍性问题要研究原因、完善制度。

［1］习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话［N］.人民日报，2014-10-09.

［2］王岐山.坚持党的领导依规管党治党为全面推进依法治国提供根本保证［N］.人民日报，2014-11-3.

［3］王岐山.坚持高标准守住底线推进全面从严治党制度创新［N］.人民日报，2015-10-23.

D262.3

A

1007-9106（2017）03-0005-05

*本文为甘肃省2015年度社科规划项目“尼江经验视阈下甘南藏区乡镇执政骨干队伍建设问题研究”（批准号：YB106）的阶段性成果。

李为刚，中共甘肃省委党校党建研究所副教授；王怀强，中共甘肃省委党校政治教研部副教授，博士。