习近平生态文明思想与中国生态文明建设的制度创新

齐振宏 邬兰娅

（华中农业大学经济管理学院 湖北 武汉 430070）

·理论探索与创新·

习近平生态文明思想与中国生态文明建设的制度创新

齐振宏 邬兰娅

（华中农业大学经济管理学院 湖北 武汉 430070）

习近平生态文明思想蕴含着生态制度的内涵，习近平总书记致力于建立系统完整的生态文明制度体系，是中国生态文明制度建设思想的纵深发展，标志着中国生态文明建设从注重理念、理论建设发展到制度建设、制度创新的新阶段。

习近平 生态文明 制度建设

一、引言

制度进步是生态文明建设水平提高的标志之一。在建设生态文明的过程中，制度建设具有本源意义，是根本性保障，推进生态文明建设，首先要明确生态文明制度[1]。在党的十七大以前，我国生态文明制度建设处于初步探索阶段，邓小平、江泽民同志意识到环境保护的重要性，主张通过法制来加强生态资源环境的保护。2012年，党的十八大报告中，胡锦涛同志首次明确阐述生态文明制度建设及相关任务，明确生态文明制度保障的重要性。2013年，党的十八届三中全会，习近平总书记明确提出了建立系统完备的生态文明制度体系。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，该方案是生态文明领域改革的顶层设计，为加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设提供了方向和指导。至此，生态文明制度建设的战略地位得以确立。

习近平总书记致力于建设系统完整的生态文明制度体系，并在系列讲话中从不同维度和层面对生态文明制度建设提出了新观点和新论断，极大促进了中国生态文明制度建设的纵深发展和创新完备。因此，应审视和把握习近平生态文明思想，深刻理解其蕴含生态文明制度建设的内涵和要求，按照“源头严防—过程严管—后果严惩”的思路，探讨在推进生态文明制度建设过程中的制度创新，这对我国生态文明建设的顺利推进具有重要的理论和现实意义。

二、习近平生态文明思想的制度之维

（一）习近平强调建设生态文明必须依靠制度

制度是要求人们共同遵守的办事规程或行动准则。生态文明制度建设就是要建立系统完整、具有约束力的，符合生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制等[2]。习近平总书记顺应历史发展和社会进步，在一系列重要会议和谈话中，阐明了生态文明制度建设的重要性和紧迫性。在十八届中央政治局第六次集体学习中，习近平总书记指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”，强调了制度建设对生态文明建设的保障和支持作用，是党在推进生态文明建设中依法执政的体现。

面对目前复杂艰巨的生态环境问题，生态文明制度建设不能再仅仅是理念的提出和倡导，必须落实到实践行动之中去，确保制度内容的全面性和针对性，保持制度的权威性、有效性和严肃性，用制度建设成果为生态文明建设提供持久的推动力。为此，习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时的讲话中指出：“要完善经济社会发展考核评价体系，建立责任追究制度”，“要建立健全资源生态环境管理制度，加快建立国土空间开发保护制度，强化水、大气、土壤等污染防治制度，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。”在中央政治局第八次集体政治学习时的讲话中，他进一步提出：“加快建立海洋生态补偿和生态损害赔偿制度，开展海洋修复工程，推进海洋自然保护区建设。”习近平总书记这一系列的论述，表明了其对生态文明制度建设的全面构想和实现决心，有力推进了生态文明制度建设的系统化、完整化发展。

（二）习近平致力于建立系统完整的生态文明制度体系

习近平同志在强调用制度为生态文明建设提供可靠保障的同时，更加致力于建立系统完整的生态文明制度体系。用制度保护生态环境，既是生态文明建设的指导思想，也是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。在总书记的主导下，党的十八届三中全会把制度建设提到了一个全新的高度，提出“建设生态文明，必须建立系统的生态文明制度体系”。并在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的第十四部分，详细阐述了加快生态文明制度建设的具体内容和要求，主要包括16项生态文明制度、5项生态文明体制和5项生态文明机制，其中，有些制度是首次写入党的政治文件，这项《决定》在战略上明确了我国生态文明制度建设的目标与宗旨。2015年9月，中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，该方案从生态文明体质改革的总体要求、自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度等共十个部分56条，提出了生态文明体制改革的具体内容，以“1+6”方式来推进生态文明体制改革工作，为加快建立系统完整的生态文明制度体系提供了方向和指引。在习近平总书记的主导下，中国共产党人致力于建立系统完整的生态文明制度体系，展现出生态文明制度建设思想发展的新高度。

三、中国生态文明制度建设的创新探析

建设生态文明是一场改变生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革。实现这样的根本性变革，必须依靠制度和法制。在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中，习近平总书记指出，“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不完善、机制不健全、法制不完备有关。”[3]长期以来，我国生态文明制度建设存在着生态制度理念的缺失、制度的操作性和执行度不高以及制度体系不完善等问题。在我国转型发展的关键时期，党中央对生态文明制度建设开始大力倡导和逐步开展，但由于仍处于探索阶段，制度建设的全面性和操作性不足，且地方政府的绩效评比机制仍由GDP来决定，造成制度的执行和监督力度偏低，这不利于环保工作的开展和生态文明制度的建设。

基于此，习近平总书记强调，“建设美丽中国，要加强生态环境保护，推进制度创新，努力从根本上扭转环境质量恶化趋势。”[4]十八届三中全会提出的“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度”，展现出中央关于生态文明制度体系，是按照生态环境建设的“源头—过程—后果”这个过程来阐述的，且“最严格”突出了领导人对制度建设的坚定意志和决心。基于习近平生态文明思想及其关于生态文明制度建设的系列论述，具体到生态文明制度体系，我们可以将其划分为源头严防制度、过程严管制度、后果严惩制度三个层面。

（一）源头严防制度

源头严防是生态文明建设的关键。防止生态环境的进一步恶化，首先必须从源头上抓起，着眼源头防控上的突出矛盾和问题，从根本上最大限度的减少破坏的产生。具体而言，源头严防制度主要包括自然资源资产产权制度、生态安全与生态保护红线制度、主体功能区制度三方面。

第一，自然资源资产产权制度是生态文明制度体系中的基础性制度。习近平总书记指出：“健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。”[5](P108)我国的自然资源资产归国家和集体所有，两者共同享有自然资源资产的福利且相互监督，面对不同的自然资源资产产权主体，其最关键的是明晰产权，即产权主体依法对特定资产所有、支配、承担的责任及获取相应收益的权利。但针对当前一些地区的环境污染问题，如过度消耗自然资源资产、自然资源用途管制的缺失、产权主体之间的利益冲突及自然资源资产存量减少等等，都反映出产权边界不清晰的问题。因此，必须加快建立健全自然资源资产产权制度，对土地、水流、森林、大气、草原、海洋、荒地等自然生态空间进行统一确权，以规范的法律制度明晰产权主体及其关系，不仅可以激励产权主体有效利用资源，获得使用资源的利益，同时也督促产权主体承担保护资源的责任，发挥市场在资源配置中的基础作用。

第二，生态保护红线是用创新的思想来处理发展和保护关系的最重要体现，是保障国家生态安全的需要，生态保护红线是手段而不是目的，旨在推动节能和提高能效。生态保护红线包括三方面：一是划定生态功能保障基线。对自然保护区、森林公园、自然风景区等生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区实施严禁开发规定，维护重要生态系统的保障功能，筑牢生态安全屏障。二是划定环境质量安全底线。规定环境质量的安全达标要求，保证人民群众对大气、水、土壤等环境质量的基本生存需求，有效控制污染物的排放总量和实施环境风险管理，推动低碳循环发展。三是划定自然资源利用上线。资源的过度消耗和使用，必然引起“公地悲剧”，超过资源环境的承载力，生态系统也随之遭受破坏，必须设定资源的利用上限，全面节约和高效利用资源。2015年4月，环境保护部出台《生态保护红线划定技术指南》，成为我国生态保护红线划定的纲领性技术指导文件。

第三，主体功能区的核心功能是由自身资源环境条件、社会经济基础、人口聚集状况、城市化格局等所共同决定的。习近平总书记指出：“要坚定不移加快实施主体功能区战略，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能。”[6](P209)基于整体规划可落实到具体区域发展，根据生产、生活、生态空间开发界限，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，积极打造生态产品供给区、资源节约型社会示范区、生态经济发展试验区、秀美人居环境先行区、生态文明建设创新区等特色功能区，促进人与自然和谐共生。

（二）过程严管制度

过程严管是生态文明建设的重要保障。在生态文明建设过程中，面对已经产生的环境污染和生态破坏问题，环境治理和生态修复是必不可少的，必须建立健全治理、监管制度体系，保障生态文明建设的顺利实施。具体而言，过程严管制度包括资源有偿使用制度、生态补偿制度和生态环境保护管理制度三方面。

第一，资源有偿使用制度是指国家以自然资源所有者和管理者的双重身份，为实现所有者权益，保障自然资源的可持续利用，向使用自然资源的单位和个人收取自然资源使用费的制度。健全资源有偿使用制度，实现资源利用的最大效益，一是要加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场，把资源作为生产要素通过市场调节，在公平竞争的基础上实现资源的优化配置。二是坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。

第二，生态补偿制度指对损害和破坏生态环境的单位和个人进行收费，对保护和恢复生态环境的单位和个人进行奖励。习近平总书记强调，“决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长”，“让透支的资源环境逐步休养生息”。这些论断反映了尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，给生态环境以相应的人文关怀和时间空间，体现出我们党管理理念和管理方式的创新。生态补偿制度是生态功能区建设的重要保障，在明确补偿主体和受益主体的前提下，坚持“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，通过完善补偿标准、创新补偿模式，来防止生态资源的过度消耗，确保补偿利用于环境治理和生态修复，提高生态建设的经济收益，激励公众参与环境保护行为。

第三，生态文明建设是一个复杂的系统工程，习近平总书记倡导的生态环境保护管理制度是对以往陈旧制度的打破和创新，着力解决顶层设计、整体部署与部门权责脱节、监管分散的矛盾。在整体上，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对所有污染源及污染介质进行统一监管防控，强化约束性指标管理，修改完善现有的大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法、固体废弃物污染环境防治法、森林法等等。同时还要建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。在部门责任监管上，要按照“统一监管、分工负责”的原则，基于不同地区、不同领域、不同范围整合监管力量，有效进行环境监管和行政执法。十三五规划中指出加快建立主体功能区，以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。

（三）后果严惩制度

后果严惩是生态文明建设的重要组成部分。生态文明建设是我国的长期发展战略，在建设过程中，必须进行阶段性成果的检验评估，对制度破坏者进行惩罚，对利益受害者进行赔偿，注重惩罚制度的公平反馈。具体而言，后果严惩制度包括生态环境损害责任追究制度、损害赔偿制度两方面。

第一，习近平总书记强调，建立自然生态责任追究制度，主要是针对领导干部的责任追究制度，“对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究”。[5](P105)事实表明，部分地方政府领导的生态文明意识缺乏，为谋求经济发展，一直秉持“先发展后治理、以牺牲环境换取经济增长”的错误思想，造成资源的过度开发和浪费，而随着领导干部的离职或退休，却无人为生态环境的破坏承担责任，致使发展与环保的矛盾日益突出。传统的GDP引导激励机制和“追赶发展”模式与当前我国生态文明建设的目标背道而驰，为实现生态文明建设的顺利开展，必须要加强环境监管，把污染减排目标纳入到领导干部的政绩考核中，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖励机制。

第二，面对严峻的生态环境形势，在完善实施责任追究制度的同时，也要对受害群体予以补偿，健全环境损害赔偿制度。习近平总书记强调，“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最惠普的民生福祉”。环境损害赔偿制度是维护社会公平正义、公众环境权益和保障民生的重要举措。十三五规划指出，要加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。要积极鼓励社会举报和民众监督，重视公众的环境诉求，明确界定环境损害赔偿责任人和权利人，明确环境损害赔偿的原则及范围，赔偿数额的评估、赔偿程序等。注重利用制度来强化单位或个人的社会责任，运用一定的经济惩罚来促使单位或个人外部环境成本的内部化。

四、结语

生态文明建设的创新活动有赖于制度创新的积淀和持续激励，并通过制度创新得以固化。在我国转型发展的关键时期，习近平总书记对生态文明建设提出了新的战略思想和部署，致力于建立系统完整的生态文明制度体系，决心以最严格的制度来为生态文明建设保驾护航，并从“源头严防—过程严管—后果严惩”三大方面给予了制度建设路径。在源头严防方面，针对突出问题和矛盾，把好规划关、准入关和排放总量关，控制源头污染的产生；在过程严管方面，治标治本措施双管齐下，实现资源利用效率的最大化，让生态环境休养生息，实现生态环境的善治和长效；在后果严惩方面，尤其强调政府领导干部的政绩评估考核，对资源浪费、环境污染和生态破坏等行为进行严惩，维护公众的环境权益。习近平总书记在生态文明制度建设方面的思想和论述，展现了党领导人对中国特色社会主义规律认识的进一步深化，对于全面深化改革、顺利推进生态文明建设具有指导价值和现实意义。

［1］王艺潼，朱茜.生态文明制度创新［J］.现代经济信息，2015（13）：52-53.

［2］黄蓉生.我国生态文明制度体系论析［J］.改革，2015（1）：41-46.

［3］习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明［J］.求是，2013（22）：26.

［4］刘杰.建立生态文明制度体系研究［J］.中国行政管理，2015（3）：58-60.

［5］中国中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2014.

［6］习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社有限责任公司，2014.

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1007-9106（2017）03-0001-04

*本文为国家社会科学基金重点项目“习近平总书记生态文明建设系列讲话精神研究”（14AZD002）。

齐振宏（1964—），男，华中农业大学经济管理学院教授，博士生导师，研究方向为绿色管理与绿色发展研究；邬兰娅（1990—），女，华中农业大学经济管理学院博士研究生，研究方向为循环农业与生态经济研究。