基层法律援助的困境及其理念重塑

李婉琳

基层法律援助的困境及其理念重塑

李婉琳

我国法律援助的供需矛盾在基层体现得最为突出，因为一方面基层要直接面向社会提供法律援助服务，另一方面基层法律援助资源供给的不足又影响着法律援助的活动。基层法律援助关系中不同主体对法律援助的不同考量，导致了“行动中的法律援助”形成了多元规则，并建构了基层法律援助的多维“半自治社会领域”空间，从而使基层法律援助的结构形成了错位的格局。从“半自治社会领域”中行为、规则、结构的关系来看，法律援助中的各方主体应重塑以受援人合法利益为本位、理性回应援助需求、以援助品质为核心的三重援助理念，使基层法律援助活动突破当前的瓶颈。

基层法律援助；“半自治社会领域”；错位；多元规则；援助理念

一、问题的提出

法律援助是由政府为符合法定条件的经济困难的公民，或特殊案件的当事人无偿提供法律服务的一项制度，其不仅是我国法治建设的重要内容，也是扶贫助弱社会公益事业的有机组成。虽然我国有关法律援助的实践和制度建构都起步较晚，但却发展迅速。而与此同时，法律援助在发展过程中所面临着诸多困境，其中最为突出的就是基层法律援助的“超负荷”运转。基层法律援助是整个法律援助体系的基础，直接面对最广大的受援对象提出的各种诉求。然而，在资源供给不足的情况下，由于法律援助的任务往往是通过自上而下的层层分解来落实下派的，基层作为最末的单元，为了完成繁重的援助任务和目标考核，在基层的法律援助实践中，不同的行动逻辑与“策略”得以生成，并在国家法律援助制度建构的秩序之外形成了多元的规则和秩序，从这个角度来说，法律援助制度如何被实践是一个关键性的问题。就此，本文力求在经验研究的基础之上，借助“半自治社会领域”理论*该理论最初由美国著名法人类学家萨莉·法尔克·穆尔提出。她通过对非洲乞力马扎罗山查加人和现代纽约服装业的田野调查发现，几乎在各个社会领域中都存在着正式规则与非正式规则之间的博弈，而这样的一个空间，正是“半自治社会领域”存在的地方。展开分析。而之所以运用这一理论工具的原因在于：“半自治社会领域”理论认为，“没有一个社会领域可对任何事情都做到完全的计划和控制，也就是说，基于正式规则的完全‘统治’和基于非正式规则的完全‘自治’在实践状态上都是不可能的，‘半自治’才是常态”。*Moore.Sally Falk,“Law and social change: the semi-autonomous social field as an appropriate subject of study”，Law and Society Review 7，1973.作为一种“以过程为中心”的研究方法的集中体现，该理论注重将包括法律制度在内的规范资源，宏观的社会结构，以及微观的个人行动等都纳入观察和分析的视野，强调一个由正式规则所支配的行为，与受不确定性因素影响的行为间的交替作用过程。在这一过程中，既包含了对社会秩序有意识的建构，也包含了“与建构秩序和规则相反的”调整过程。而之所以会有这种反向的建构活动，则是因为社会生活中总是充满了各种“不确定性因素”，*Moore.Sally Falk,“Law and social change: the semi-autonomous social field as an appropriate subject of study”，Law and Society Review 7，1973.因为“不确定因素”的介入和发展，改变了原有的“有意识建构活动”的方向和轨迹，而这些要素和状况组合在一起，则展现了“作为过程的法律”的生动画面。实际上，在当前基层法律援助实践中，正呈现出一幅“半自治社会领域”的生动画面。其中，既包含了法律援助制度本身想要建构的秩序，又包含了各方当事人基于己身利益的考量而作出的行为选择，以及这些行为选择所形成的与既有规则相左的新“规则”，并对援助的结果和质量产生着重要的控制性影响。因此，借助“半自治社会领域理论”这一分析工具，可以让我们更为深入地理解与剖析基层法律援助所面临的困境。

二、基层法律援助中的错位及其动因

基层法律援助中的错位表现在设置、身份和角色三个层面。首先，设置的错位表现为，虽然《法律援助条例》(下简称《条例》)第5条确立了法律援助机构“按需设置”的原则，但实际上是“按财政体制来设置”。法律援助机构是法律援助工作得以有序开展的重要组织保障。早在国务院颁布《条例》之前，法律援助机构的设置工作就已先行。1996年，司法部发布了《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》，要求各地要报请当地党政领导同意，争取支持，尽快建立法律援助机构开展工作。2000年，司法部再次出台了《关于加快法律援助机构建设步伐的通知》，要求各地以地方机构改革为契机，切实解决法律援助机构的列编问题。并就法律援助机构建设的目标提出了明确要求，“到2002年以前，力争实现在所有设置人民法院的地方基本上都建立起相对应的法律援助机构”，从而确立了法律援助机构“按法院所在地”设置的原则。但到了2003年《条例》正式出台时，法律援助机构的设置原则又改为“按需设置”，即由直辖市、设区的市及县级人民政府司法行政部门根据需要来确定。虽说“按需设置”的原则有利于提高法律援助的效率和效益。然而，实践中却很难做到。当前我国在实践中已形成了法律援助机构的四级架构格局，*即司法部—省、自治区、直辖市—地级市—县(区)的四级法律援助机构体系。这种格局的形成主要是由我国分灶吃饭的财政体制决定的，因为如果没有设立法律援助机构，也就意味着没有财政投入，也就没有援助经费的来源和争取资金配套的可能。各地的援助需求有多有少，但几乎不可能没有需求。这样一来，“按财政体制设置”的原则事实上取代了“按需设置”的原则。在目前的四级架构的格局中，按照资源流动的递减规律，越往基层、援助的资源越少、供给能力也越弱，而与之不对应的是援助的社会需求又最为强烈，这就使基层法律援助的供需矛盾持续加大，形成了倒挂机制，最底层的县(区)一级法律援助机构实际上承担了最繁重的援助任务。

其次是职责的错位，典型表现在法律援助机构的职能方面。从外部关系来讲，法律援助机构的职能不清体现在法律援助机构和法律援助管理机构二者并存的模式；从内部职能来讲，体现在地方法律援助机构同时履行着管理和实施法律援助服务的职责，这在基层的法律援助机构体现得更为突出。法律援助管理机构和法律援助机构并存的格局，主要是在2010年左右开始出现并且延续至今。根据法律援助年鉴的注解，法律援助管理机构，是指司法行政机关设立的负责监督管理法律援助工作的内设或直属行政机构。法律援助机构则是指依据《条例》设立的负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为经济困难的公民提供法律援助的机构。*司法部法律援助中心：《2010中国法律援助年鉴》，北京：中国民主法制出版社，2011年，第191页。法律援助机构从设置的依据来讲，直接源于《条例》第5条的规定。法律援助管理机构设置的依据则不是很明确。将二者进行分离的初衷旨在实现“管办分离”的功能划分，但实际的效果并不理想。比如，2010年全国共有法律援助机构3 573个，其中法律援助管理机构300个，在这300个法律援助管理机构中，与法律援助机构分开运行的共73个，占管理机构总数的24.3%。*司法部法律援助中心：《2010中国法律援助年鉴》，北京：中国民主法制出版社，2011年，第192页。就援助机构工作人员的感受而言，新增法律援助管理机构使原来存在的问题更加复杂化。*朱 昆，郭 婕：《我国法律援助机构设置中存在的主要问题及对策建议》，《行政与法》2013年第8期。因为从职责内容的划分上来看，法律援助管理机构主要是从事有关法律援助的宏观管理工作，如规划的制定，对援助服务的监督等；而法律援助机构的职责偏重于微观和具体实施操作层面，主要依照《条例》的规定负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为受援人提供法律援助服务。即便在理论上可以将其相对区分，但在实践中却难于操作。因为现实的情况是，对法律援助工作的监管涉及多个部门，如：经费管理涉及财务部门和审计部门，违纪行为涉及纪检监察部门，投诉和异议涉及法制部门，违法甚至犯罪行为涉及司法部门。如此一来，这个专门负责“监督管理”的法律援助管理机构该怎样履行职责，并协调好和上述部门的分工呢？加之，法律援助管理机构和法律援助机构处于同一层级，都是从不同的方面来组织实施法律援助工作，还易出现“谁也不服谁”，以及“政出多门”的问题。

最后是角色的错位。这主要源于法律援助机构工作人员集多种角色于一身，在法律援助实施的特定场域中形成了一个角色丛，包括法规的执行者、公务员角色的管理者、事业单位的组织成员、公职律师等。该角色丛中的不同角色期待，形成了相互影响的嵌入性关系，对不同角色的行为产生了不可忽视的重要影响，*王晓蓓，郭星华：《法律执行的社会学模式——对法律援助过程的法社会学分析》，《江苏社会科学》2007年第6期。甚至出现角色冲突。如既履行着管理职能又履行着服务职能，这种“既是运动员又是裁判员”的做法，不仅模糊了基层法律援助机构工作人员本身的职责，还难以有效地对援助质量进行监管。《条例》第5条规定了援助机构的具体职能为“受理、审查”援助申请，并“指派、安排”人员提供法律援助服务。但是可能考虑到条例出台之时，还有一些县(区)没有律师资源或律师资源欠缺的状况，《条例》第29条又规定了，法律援助机构也可以安排本机构的工作人员办理援助。由此引发的弊端越来越明显，其一就是这种模式对本机构工作人员办案质量的监管流于形式，存在法律援助的质量风险。因为法律援助机构的办案人员兼具管理和提供法律援助服务的双重职能，这就使法律援助运行中最重要的“管理者”和“服务提供者”的角色发生了混同，不仅会影响到法律援助本身的质量监管，有悖程序正义，还会妨碍困难群众对法律援助工作的正确认知，从而影响法律援助事业的健康发展。其二则是造成了援助机构以外的办案人员的不满。因为，援助机构的工作人员可以通过行使“安排”案件的权力，获得对案件的“优先选择权”，容易“占有”那些案情简单、交通便利、容易办理的援助案件。这让其他参与法律援助的律师觉得十分不公平，进一步降低了办案积极性。其三，引起法律援助机构内部其他工作人员的不满。因为他们既拿“工资”、又拿“补助”，这种做法使法律援助机构显得趋利化倾向严重，影响法律援助事业的名声。

三、错位中的基层法律援助实践逻辑

在基层法律援助的实施过程中，法律援助管理机构的工作人员、具体实施法律援助的办案人员,以及法律援助的受援对象，虽然因法律援助的事宜发生了联系，但他们各自的行动出发点、观念、目标、利益却并不一致，这样就使得法律援助始终难以摆脱遭遇认知冲突的阴影。对法律援助的认知差异，使他们在实践中重新定义了各自对法律援助目标的“理解”，进而用自己的行动去实现对“目标”的追求。

首先，从资源供给的角度来看，基层法律援助的经费主要来源于同级财政预算，其中，经济贫困地区还需要依靠上级和国家财政的转移支付，才能勉强维持法律援助工作的开展。对于大多数基层法律援助机构而言，经费都并不宽裕，援助的案件越多，经费的缺口和压力也越大。这种主要依靠当地财政供给援助经费的模式，在现实中形塑了人们的行为选择，甚至使法律援助的目标和理念在实践中遭遇了“背离”。根据《条例》的规定，援助案件是否受理，主要依据资格条件(即受援对象的经济困难标准和特殊刑事案件下的当事人)以及案件性质。鉴于全国各地在援助需求方面的差异，《条例》将经济困难的标准，以及民事、行政法律援助事项的补充受案范围授权给省、自治区和直辖市的人民政府来自行制定，各地也纷纷通过地方立法或规范性文件的形式予以明确。以经济困难标准为例，各地通常是以当地上一年度的最低生活保障金为基数，在此基础上规定具体的倍数作为法律援助的经济困难标准。然而，这个看上去十分明确的“经济困难标准”，在法律援助供求关系紧张的情况下，实际上并不是真正决定受援对象是否能够获得法律援助的关键。因为，经济困难证明的审查在某些地方已高度形式化，一方面是经济困难证明的出证单位五花八门；另一方面是出证单位出证行为的随意性，且证明内容笼统、模糊。如果援助机构工作人员要对每一个存疑的证明都去现场调查、重新核实的话，又很不现实。*孙平凡：《法律援助经济困难标准辨析》，《中国司法》2012年第5期。这样一来，对经济困难标准的审查就成了一种表面化的形式审查。那么，这个“明示”的正式规则又被什么“隐藏”的规则所替代呢？实践中最为典型的是，胜诉的可能性成为了实际上的隐性规则，取代了对经济困难标准的审查，并逐渐成为了法律援助机构工作人员首先考虑的要素。在他们看来，应当充分利用法律援助这种本就有限的资源，将“好钢用到刀刃上”。*张 中：《弱势群体的法律援助：法律援助服务及其质量研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2008年，第169页。因为，法律援助机构是法律援助的发动者和组织者，必须考虑到本身所掌握的援助资源和供给能力等现实问题，以免“浪费”援助资源。所以，在资源紧缺的情况下，法律援助机构工作人员更易于从资源分配角度去考虑援助案件受理的问题。在这样的逻辑前提下，当遇到证据材料没有或不充分，胜诉概率较小的案件时，所谓的经济困难标准就会被“严格的审查”，成为不批准申请人获得援助的正当理由。

其次，从提供援助的成本角度来看，对法律援助的办案人员*主要指直接为援助案件提供服务的律师等从业人员。而言，胜诉与否并非首要的考虑因素，案件的难易程度才是他们是否愿意提供援助的主要考虑因素。这是因为，即便一个案件没有胜诉的可能，但是，只要案件的事实清楚、案情简单，代理起来比较容易，只需简单出庭，而并不需要投入太多的时间、精力成本，就可以结案并获得办案补贴，在此种情况下，办案人员会愿意把该案受理下来，并积极争取成为该案的代理律师。这其中，案件的难易程度，所需要的时间和精力成本，就成为了律师实际考虑的主要因素。

再次，从受援对象的胜诉预期来看，他们更看重法律援助的结果是否实现了他们的预期。只要愿望达成，包括援助过程中的服务态度、质量等问题都可以是被忽略，甚至对于律师为了打赢官司的非法取证或伪造证据的违法行为，某些受援人都能够“容忍”、甚至支持。*张 中：《弱势群体的法律援助：法律援助服务及其质量研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2008年，第178页。此外，有的受援对象甚至不惜浪费援助资源、骗取援助，甚至已经明显违反了《条例》的规定。调查中我们就观察到，有受援对象在获批法律援助后，又私下出钱请了其他律师。而实际上，根据《条例》第23条的规定，这种受援人获得援助后又自行委托律师或者其他代理人的情形，属于依法应当终止法律援助的情形。但同时，根据《条例》的规定，启动程序首先是由办案人员向法律援助机构报告，再由援助机构经审查核实后作出决定。这种规定貌似是对受援对象做出了惩罚，因为无偿的援助服务将被终止。然而，办案人员并不这么认为，因为随着案件的终止，办案人员的办案补贴要么不能领取，要么只能领取部分，对他们而言，已经投入的精力和时间都将被归零。因此，一旦发生上述“双委托”的情形，除非援助机构主动发现，否则办案人员是不会去向援助机构举报的。而在办案人员的此种考量与行动中，造成了浪费有限援助资源的浪费，而这正是援助机构最不愿看到的情景。

四、多元实践逻辑建构基层法律援助的“半自治社会领域”

如上所述，基层法律援助领域里生成了多元化的援助规则，这些规则同时运行、相互抵抗又相互渗透，而这正体现了基层法律援助的“半自治”特征。比如，对于法律援助机构的工作人员而言，作为“正式规则”的经济困难标准，实际上被作为“非正式规则”的案件胜诉可能性所抵抗和影响；对于法律援助的办案人员而言，作为“正式规则”的律师勤勉义务，实际上被作为“非正式规则”的案件难易程度所影响；对于受援对象而言，作为“正式规则”的诚实义务，实际上被作为“非正式规则”的逐利性所影响。正如穆尔所言，“半自治社会领域”自身具有“创制规则”的能力，有诱导或强迫人们服从的手段，但同时又置身于大型社会的母体之中，这个社会母体创制规则，可根据实际情况影响和侵入“半自治社会领域”内部。*Moore.Sally Falk，“Law and social change: the semi-autonomous social field as an appropriate subject of study”，Law and Society Review 7，1973，pp.719～723。转引自李婉琳《社会变迁中的法律——穆尔法人类学思想研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2011年，第192～203页。此外，“半自治社会领域”不是通过社会既存的机构或组织体来划定出“半自治社会领域”的边界，而是通过各组织体活动的特征来加以限定和识别的，关键要素是看该领域能否生成规则并具有强迫或劝导人们服从这些规则的力量。因此，一个有许多不同社团群体或组织交往的地方，可能就是一个“半自治社会领域”，而每个社团或群体内部也可能是一个“半自治社会领域”。*Moore.Sally Falk，“Law and social change: the semi-autonomous social field as an appropriate subject of study”，Law and Society Review 7，1973，pp.719～723。转引自李婉琳《社会变迁中的法律——穆尔法人类学思想研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2011年，第192～203页。这就如同说，法律援助机构工作人员受理案件的过程是一个“半自治的社会领域”，办案人员提供服务的过程又是一个“半自治社会领域”，受援对象在接受援助服务的过程再是一个“半自治社会领域”，这些过程相互连接，组成了更为复杂的基层法律援助的社会网络。在这个“半自治社会领域”中，有法律援助机构与办案人员之间的互动，有办案人员与受援对象之间的互动，还有国家正式法律援助制度与非正式法律援助规则之间的互动。由此，在国家法律援助制度建构的秩序之外，还存在着不同规则和资源的“竞争”，以及由此而形成的多元秩序。

五、结 语：法律援助理念的重塑

通过运用“半自治社会领域”的分析框架对基层法律援助的实施状况进行观察，我们不难发现：无论是行为的异化，非正式规则的生成，以及援助中的错位，都与对援助理念的认知有关。因此，理念的重新调适是实现法律援助目标的前提所在。

首先，要以受援人合法利益为援助本位。法律援助制度通过向社会中的弱势群体提供法律服务，帮助他们维护或争取自身的权益来实现对人权的尊重和保护，这是援助制度设立的初衷。随着我国经济社会的快速发展，民主权利意识的提高，人们对政府及其职能部门的期待也越来越高，面对这样的社会现实，政府本身也通过积极改革来应对市场的需要和群众的期待，以使自身治理社会的能力和方式都能适应现代化的要求。法律援助作为政府责任也已为《条例》所确认，基层法律援助在实施过程中，理应体现出“从管理本位到服务本位”的理念转变，不能将受援人看做是被管理的对象，过于强调自身工作的便利性而科以受援人额外的负担。同时，受援人合法权益的维护应当与社会的公平正义相联系，法律援助的资源本就有限，如果受援人不懂得认真地对待自己的权利，事实上可能会侵占到其他更有需要的受援人的利益，最终造成不公平现象的发生。因此，援助机构和办案人员的需要强化引导受援人的工作理念，在维护社会正义与保护个体权益之间有所平衡，既要从社会正义的角度出发做好制度设计、依法履行职责，使符合条件的困难群众都能获得法律援助；又要注意个案平衡，让受援人切实感受到公平与正义。

其次，理性回应现实需求。这其实是对法律援助社会需求的无限性和基层政府供给能力有限性之矛盾的缓解。《条例》虽然授权了省、自治区、直辖市的人民政府及其相关职能部门在经济困难标准等事项的认定方面有自主权，但基层法律援助机构本身是没有话语权的，更多的是被动的完成上级分派的指标任务。特别是在“应援尽援”的目标下，各地都力争实现援助案件数量上的突破。其实，即使是在经济较为发达的地区，也不可能实现“按需援助”的理想，因为法律援助的社会需求总是呈上升趋势的。而随着法律援助宣传的范围不断扩大，电话热线、网络平台等媒介的建设，以及法律援助工作的深入，必将会有更多符合条件的公民选择法律援助来维护自己的权益。而就法律援助的类型来说，一种是由政府或者政府委托的机构，通过建立专门的部门、配备专职律师来为符合条件的申请人提供免费的法律援助。另一种是政府通过向社会购买公共服务的方式来实现。而无论采取第一种还是第二种方式，最终都需要政府来“买单”。因此，理性的回应法律援助的社会需求是一种必然。各地应当摸清“家底”的基础之上，再合理地进行制度设计，否则，可能带来“拔苗助长”的后果，法律援助的发展一定要与社会经济水平的发展相适应，从而实现以人为中心的社会的全面发展。

最后，要树立以援助品质为核心的理念。正如有研究所表明的那样：“法律职业共同体视野下的法律援助案件质量远不如统计数据显示的那么好”。*黄东东：《法律援助案件质量：问题、制约及其应对——以C市的调研为基础》，《法商研究》2015年第4期。质量是法律援助的生命，不能因为其本身的“无偿性”就降低了对品质的要求。恰恰相反，正因为其所具有的公益性，对品质的要求应该更高，否则容易让受援人产生“廉价正义”的误读。近年来，“应援尽援”以运动式的方式在各地如火如荼地开展起来，法律援助的数量节节攀高，使更多的困难群体获得了帮助，这种增量式的发展带来了法律援助的规模效应，这在法律援助建立的初期是十分必要的。但当发展到一定规模的时候，仍然以增量式的发展来衡量法律援助的品质的话，就存在着逻辑上的悖论和现实中的困境了。从逻辑上来讲，基数越来越大，要呈现如初期般几何倍数的增长显然越来越不容易，从现实的角度来讲，资源的有限性限制着增长的空间。如不及时加以关注，则容易产生以次充好、“凑数”等问题，给法律援助发展带来巨大威胁。*桑 宁：《法律援助发展中结构性矛盾和瓶颈问题研究》，《中国司法》2012年第1期。因此，应当对法律援助发展的数量与质量关系作出深刻反思，不能单纯的以数量作为评价指标，而要让法律援助的质量得到保证。

(责任编辑 甘霆浩)

The Predicament of Grass-roots Legal Aid and Concept Reshaping

LI Wanglin

The contradiction between supply and demand in legal aid in China is most prominent at the grassroots level because, on the one hand, legal aid services must be provided directly for the society and, on the other hand, the lack of basic legal aid resources constrains the supply of legal aid. Different agents related to grass-roots legal aid have different concerns about legal aid, which has led to multiple rules for “legal aid in action” and created multidimensional semi-autonomous space for grassroots legal aid, forming a dislocated structural pattern of grass-roots legal aid. In terms of the relationship among behavior, rules, structure in the semi-autonomous social sphere, the agents involved in legal aid should reshape the concept that highlights the legal interests of the recipients, rational response to assistance demand, and aid quality. Only in this way can the bottlenecks in grass-roots legal aid be broken.

grassroots legal aid, semi-autonomous social sphere, dislocation, multiple rules, aid concept

国家社会科学基金项目“边疆民族地区法律援助的困境与对策研究”阶段性成果(12CFX047)

李婉琳，昆明理工大学法学院副教授、博士(云南 昆明，650500)。

D902

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1001-778X(2017)03-0141-06