强化基层环境应急管理的思考

■文、图/王坤

强化基层环境应急管理的思考

Strengthen thinking of grass-roots environmental emergency management

■文、图/王坤

环境应急人员检查长庆油泥处置厂

2015年全国共发生突发环境事件330起，其中重大事件3起，较大事件5起，一般事件322起。随着环境突发事件的频繁发生，应急管理显得尤为关键，直接关系到污染的范围、影响程度和人民群众的身体健康。本文结合具体的案例向大家介绍环境应急管理基本概念和分类，再结合工作情况提出日常环境应急管理工作中存在的问题及原因分析，最后给出相应的意见和建议，并指导各单位应该如何去应急管理。

一、环境应急管理案例及分析

2015年环保部通报了济南章丘市普集镇发生危险废物倾倒致4人中毒死亡事件、河北省邢台市新河县城区地下水污染事件和甘肃陇星锑业有限公司选矿厂尾矿库溢流井破裂致尾砂泄漏3起重大事件。

其中：2015年11月23日陇南市西和县甘肃陇星锑业有限责任公司选矿厂尾矿库溢流井破裂，导致大量的尾矿浆泄漏，造成甘肃境内太石河约23公里河段、甘肃和陕西境内西汉水约125公里河段、陕西和四川境内嘉陵江约196公里河段的水体锑浓度超标。为防止河水污染影响危害沿线群众安全健康，甘肃、陕西、四川三省迅速启动重大突发环境事件应急响应，建立协调联动机制，负责同志第一时间赶赴现场，组织陇南、汉中、广元等地市和相关部门全面开展应急处置工作，按照“甘肃断源截污、陕西降污减荷、四川保障供水”的思路，统筹指导三省妥善处置污染，科学保障供水。甘肃、陕西、四川三省在344公里河道沿线建设200余座拦截坝，拦截污染物；现场运行10套应急处置设施，投药沉降污染物；统筹调度葫芦头水电站、巨亭水电站的蓄水量和下泄流量，调节污染物浓度、削减污染物峰值。至2016年1月28日，太石河、西汉水和嘉陵江受污染河段全部实现水体锑浓度稳定达标。

此次事件充分说明了环境应急管理的重要性，面对突发环境事件时，只要应急管理到位，就能最大程度的减少污染，保障人民群众健康；相反，若没有应急管理，后果则不堪设想。那什么是环境应急管理呢？环境应急管理就是针对突发环境事件而做出的相应应急反应，以减轻、消除环境污染。包括编制应急预案、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援和事后恢复与重建等几项内容。

为何此次事件属于重大环境事件？因为按照突发事件严重性和紧急程度，突发环境事件分为特别重大环境事件(Ⅰ级)、重大环境事件(Ⅱ级)、较大环境事件(Ⅲ级)和一般环境事件(Ⅳ级)四级。

涉及省市之所以面对如此污染严重的事件能这么迅速做出反应，主要原因是之前制定了完善的应急预案和储备了应急物资。当污染事件发生后，就可以立即开始应急响应，应急人员按照应急预案的指导尽快地防治污染，减轻危害。

二、日常环境应急管理工作中存在的问题及原因分析

在日常的工作中发现我们的应急管理存在很多问题，本文将从两方面进行分析，从环保部门和企业分别剖析问题，具体如下：

（一） 环保部门存在的问题及原因分析

1.应急机制不健全，应急任务不明确。

国务院《关于全面加强应急管理工作的意见》明确要求各单位应形成“分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的应急管理体制，环境应急机构必须独立。但从实际工作来看，部门内部及部门之间协调联动的工作格局没有建立，有些地方政府把环境应急机构在突发环境事件时当作政府的“救火队”、“消防员”，与省、国家环境应急管理机构缺乏上下联动，缺乏信息共享，环境应急管理的科技、监测、信息、宣教等能力支撑不足。

有些地方的环境应急任务也不明确，与环境监察任务不区分，使得常态与非常态相结合的应急管理理念得不到落实，故而有的应急管理工作就出现“有事一拥而上却无从下手，无事无人负责也无所事事”的局面。

2.应急队伍建设滞后，应急应对能力薄弱。

环境突发事件通常具有突然性和不可预测性，并且有较强的破坏性。因此突发环境事件一旦发生，就必须要求基层应急队伍，第一时间反应、第一时间到位、第一时间作为，并要处置妥当，而一旦不能妥善处置，则往往会出现公众恐慌的局面，而公众的恐慌又易导致环境污染事态的进一步发展。目前，由于编制等因素的限制，使得基层环保部门没有能力配备应急管理的专管人员，也使得基层应急救援体系建设尚不完善，应急队伍建设相对滞后，无应急专业人才、无应急专项资金、无应急专项技能，应急救援力量和装备也严重不足，一旦发生特大事故，基层的应急救援能力远远不能满足救援需要，往往贻误最佳救援时机。由应急队伍建设滞后而引发的应对能力不足，不仅会加重突发环境事件的负面影响，而且造成的伤害和长远的影响可能比事件本身直接损失更大。

3.应急防范意识差，宣传教育欠缺。

环保部门对于环境应急的相关知识宣传教育欠缺，使得基层的广大群众因教育、环境等因素防灾知识匮乏，应急、应变、防灾能力较低，无应急防范意识，面对环境污染事件不知所措，甚至因为知识的欠缺，有些群众会夸大影响、造成不必要的恐慌。

（二） 企业管理中存在的问题及原因分析

企业的环境应急管理工作水平较低，不能满足排查、防范、处理处置突发环境事故的需要，具体表现如下：

1.重视程度不够

大部分对环境应急管理工作重视不够，说的多，做的少，表态多，落实少；环境应急的概念模糊，监管责任落实情况也不理想，不知道环境应急工作是干什么、怎么干、为什么要干，没有环境应急全过程管理的理念，对于突发环境事件不知道如何消减污染和危害；有些甚至只是为了应付检查，完成任务。

2.应急预案编制马虎

环境突发事件应急预案的编制工作未能引起很多企业的足够重视，缺乏应有的防范意识，预案的编制、报备、修订、执行方面都存在问题。按照法律法规，所有涉及向环境排放污染物的企业事业单位都需要编制应急预案，目前虽然需要编制应急预案的企业大部分都已经编制，但是多数操作性和针对性较弱，与安全生产预案混淆，有抄袭、复制、照搬现象。有的预案执行主体不明，内容与实际工作脱节，应急响应不便于衔接，职责交叉，协调、落实较为困难；一部分企业编制不标准、不规范，可操作性差，空话、套话、形式化；预案的针对性、操作性较差，预案建设及管理不规范；只是为了应付检查，防止罚款而匆匆制定，制定完成后就束之高阁，使预案成为应付上级检查的“摆设”，不及时修订，原有的预案无法防范和处置新的环境风险，致使预案执行困难。

3.应急储备物资短缺

大部分企业未储备应急救援物资，已经储备物资的企业因保管不善已经无法使用，甚至存在应急物资损坏、丢失等现象。一旦发生环境突发事件，只能临时调取，很难将环境突发事件消灭在萌芽状态。

4.环境安全风险防范认识不足

一些企业管理层存在侥幸心理，对生产安全事故可能衍生出的环境突发事件认识不到位，有的企业无雨水收集管网，利用场区地势走向集中而成雨水或消防水外排口，外排点未安装阀门或设立事故水下泄专用闸坝，一旦发生安全事故，消防冲洗污水会直接排入外环境造成更大的污染事故。

5.应急演练少

绝大部分企业应急演练少，有的虽然按照规定一年一次，但流于形式，只是拍个照片做个样子、应付检查而已。

三、意见和建议

1.增加培训次数

环保部门或重点排污企业可定期组织召开环境应急能力培训会议，健全企业环境应急机制,增强企业应急能力建设，落实环境事件报告制度，以此提高企业应对和处置突发环境事件的能力。

企业通过培训也可增强做好环境污染突发事件预防和应对处理工作的责任感和紧迫感，克服侥幸心理和麻痹思想，并付诸于行动，在规定期限内制定科学实用的应急预案，强化应急储备并加强实战演练、提升防范能力、消除环境安全隐患，切实增强应对突发环境事故的能力，防范于未然，确保环境安全。

2.完善应急预案

环境应急的预先准备工作十分重要，要做到未雨绸缪。目前，环境应急工作的机制还不健全，内部未形成有效机制，对外联动机制仍处于探讨摸索阶段。因此，基层环境应急部门要结合实际，以加强环境应急管理体系建设为契机，加快促进地方环境应急机构的建设，进一步完善应急预案，把应急演练落实到位；一旦突发环境污染事件发生，各部门应协同配合，积极响应，从容应对，妥善处置，真正做到临危不乱，及时控制污染，保障人民健康。

环境应急人员检查延安炼油厂

各单位如何制定完善的环境应急预案呢？在编制过程中应该满足以下要求：首先应符合国家相关法律、法规、规章、标准和编制指南等规定，结合本地区、本单位突发环境事件应急工作的实际情况；其次应急预案的编制应建立在环境敏感点分析基础上，并与环境风险分析和突发环境事件应急能力相适应；再次，应急人员职责分工要明确、责任落实要到位，预防措施和应急程序要明确具体、操作性需强；最后，应急保障措施明确，满足本地区、本单位应急工作要求，预案基本要素完整，附件信息正确。其中“可操作性强”是应急预案的灵魂，因为应急预案最主要的任务就是指导应急工作，应用到具体事件中，如果都是空话套话，没有实际操作性，遇到污染事故时就没办法处理，这点往往是很多企业、单位编制的应急预案最欠缺的。“甘肃陇星锑业有限公司选矿厂尾矿库溢流井破裂致尾砂泄漏事件”之所以能处理得如此之快，就是因为有完善的应急预案做指导，应急人员责任分工明确，保障措施完善，才能得以保障人民群众健康。

3.做好风险排查

基层环境应急管理部门必须加大环境隐患排查办度，积极做好重点行业企业环境风险和化学品检查工作，并针对本地区的主要环境风险类别，做好风险源的识别、监控和管理，以及风险源对周边环境受体的影响，做好调查、备案工作。“甘肃陇星锑业有限公司选矿厂尾矿库溢流井破裂致尾砂泄漏事件”也说明，如果日常风险排查做到位，此次污染事件完全是可以避免的。这就要求企业有针对性地开展预防工作，将污染扼杀在摇篮中。

4.增强监测预警

重点排污企业环境应急能力建设的滞后已经不能满足日益繁重的工作需要，必须配备现场应急处理装备，确定车辆，保持值班电话通畅，要求出现问题按照应急事故报告制度及时向当班领导和环保部门进行报告；各环保部门也应配备专职的环境应急处置队伍。

5.完善互动机制

我国的公共应急管理体制建构于全能政府的理念之下，全能政府的一个基本特点就是政府无所不能、无所不包，反映在公共应急管理体制中就是政府对公共危机一手包办，各类社会组织、公众都处于被动员、被安排的处境之中，把应对公共危机变成是政府的内部事务；政府确实应该在应急管理中发挥主导作用，但主导作用不是全部作用。所以，进一步建立和完善政府与社会的良性互动机制是非常必要的，政府在公共应急管理中应充分保障、促进社会中介组织和公众的积极参与，既可减少政府公共应急管里的成本，又有利于公共应急管理的效率，还可将污染尽早地遏制或消除。环境保护不仅仅是环保部门的工作和责任，更是所有企业和每个人应尽的责任和义务，所以公众的力量不可小觑，环保部门可以多鼓励公民参与，鼓励社会自治组织的发展和介入，共同保护我们的家园。

延固管中心检查危废处置企业

6.做好事后处理

环境污染事件的处置还有一项重中之重——做好事后处理，即污染场地的处理。污染处理与否，得看污染事故发生后污染场地是否各项指标达标？而不能清理完就置之不理，污染场地的恢复或重建很关键,要对被污染的场地、农田及时进行恢复，达标后方可他用，这样才能避免二次污染，有效地保护环境。

四、总结

环境应急管理工作是环境保护、防止污染的重要环节，尤其是基层环境管理者更要提高认识，重视环境应急管理，积极、主动地尽快弥补工作中的不足，将此纳入日常监管工作，不仅要求企业完善应急预案，我们管理机构也应制定并不断完善应急预案，并增强监测预警能力，切实把这项工作放在更加重要的位置，只有这样，才能全面推进环境应急全过程管理，积极防范环境风险，妥善处置突发环境事件，确保辖区内环境安全和人民群众身体健康。

作者单位：西北大学公共管理学院