气候风险呼唤更加重视防灾减灾救灾体系建设

■文/巢清尘

气候风险呼唤更加重视防灾减灾救灾体系建设

More attentions should be paid to disaster prevention, mitigation and relief system due to climate risk

■文/巢清尘

TOP 10 2016年成史上 “最热年”，气候变化带来更多极端天气变化

气候变化是人类共同面临的重大危机和严峻挑战。2017年1月18日，世界气象组织发布公报，确认2016年成为自1880年有气象记录以来的“最热年”，刷新2015年创下的最热纪录。2016年对全球气象系统来说也是不寻常的一年。全球二氧化碳平均浓度再创新高，并突破400ppm的警示线。同时，海洋中不断出现的创纪录高温导致珊瑚礁白化现象扩散，洪水、热浪、热带气旋影响了陆地上数以百万计的人口。2016年的高温纪录使得北极海冰面积逐渐萎缩至1979年开始记录以来最小值。越来越多的科学研究证明，极端天气尤其是热浪，与温室气体排放引起的气候变化有关。

回望2016年，人们发现气候变化的脚步从未停息：1月下旬北半球多地同时遭遇寒流，1月到2月上旬，非洲多国持续高温干旱，粮食严重短缺；3月莫斯科遭遇80年来同期最大暴雪，东南亚出现严重旱灾，湄公河水位创新低；5月全球送别超强厄尔尼诺，拉尼娜迅速接棒；6月上旬，法国洪水泛滥，埃菲尔铁塔“被困”，下旬，美国纽约、费城等多城遇夺命热浪，创百年最热记录；10月，印度新德里的PM2.5浓度超出了世界卫生组织规定安全标准的10倍。2016年全球气温基本确定再创新高，成为史上“最热年”。海洋持续增暖，海平面继续升高，全球二氧化碳平均浓度突破400ppm的警示线，北极海冰面积在2015年10月至2016年9月降到“史上最小”。中国气候同样异常，全国平均气温较常年偏高0.81℃,为历史第三高，夏季气温为历史最高，平均年降水量较常年偏多16%，位历史最多。极端天气气候事件多，暴雨强度大，南北洪涝并发。登陆台风多，登陆强台风比例为历史最高。长江中下游出现了严重汛情，气象灾害造成的经济损失大。

一、气候变暖放大各种风险

气候变暖将放大自然和社会经济系统目前面临的风险并产生各种新的风险，人类社会将置于更加不确定和更难以控制的气候风险之中。热浪、强降水等极端事件将更为频繁，20世纪60年代以来，全球气象灾害发生的频次上升了4倍，造成的经济损失上升了7倍。全球粮食生产的不确定性加大，水资源量和水质堪忧，粮食安全和水资源安全问题将更加突出。气候变化影响到能源生产到消费的各个环节，引发的环境恶化问题愈加严重，环境安全问题凸显。气候变化对基础设施等重大工程带来的影响愈加明显，甚至直接影响国防安全和全球安全。在城镇化过程中，城市面临的气候灾害风险日趋凸显，大规模开发建设和大量人口向城市集中，将进一步放大气候变化及其带来的气候灾害对经济安全的风险。

气候变化及其影响实质上也是安全问题，涉及到全球政治、经济、军事、环境、外交、科技、文化等诸多方面，由此带来的粮食安全、水资源安全、生态安全、环境安全、能源安全、重大工程安全、经济安全等非传统安全问题，已经非常现实地摆在了我们面前。气候安全作为一种新的非传统安全，与上述安全问题具有明显的联动效应，事关经济社会可持续发展，事关应对气候变化和防御自然灾害，事关国家安全和全球安全，越来越得到国际社会的广泛重视。

二、有效管理气候风险

灾害风险管理是通过分析导致灾害发生的致灾因子和相关驱动因素，采取有效的应对措施加以预防和控制天气气候灾害发生的行为过程，将灾前防灾备灾、灾时紧急应对和灾后恢复重建三个阶段统筹考虑，从而有效地控制和降低灾害风险，以最低的防灾减灾资源和成本投入，实现最大的社会、经济和生态等安全保障。基于风险理论的灾害风险管理过程主要包括：灾害风险识别、灾害风险分析、灾害风险评估和灾害风险处置。灾害风险分析和灾害风险评估是整个灾害风险管理的核心工作，是在风险识别的基础上，估算损失发生的频率和损失程度，并依据风险单位的风险态度和风险承受能力，对风险的相对重要性进行分析。

近年来，灾害管理工作的重点已经由应急防御、灾后救助和恢复为主向灾害风险防范转变，强调变被动防灾为主动应对，使防灾减灾工作由减轻灾害损失向降低灾害风险转换。灾害风险管理要特别关注政策的全球有效性与地区有效性的统一，必须在公平、公正、公开的原则下，有利于全球的健康和安全水平的提高，有利于地球上所有的自然生态系统的健康发展，有利于地球上所有居民的健康和安全。

在气候变化背景下，减灾与适应的协同、减缓与适应的协同是有效应对极端天气气候事件和灾害风险的长期最优选择。任何适应性措施都会额外增加成本，也就是“适应成本”，主要包括科普宣传教育、防护基础设施投资、灾害预测预警、灾害风险分担体系、应急救援、灾后恢复重建等方面。发展中国家面临着发展与适应的双重挑战，需承担比发达国家更高的适应成本。目前，国际上所积极倡导的“适应性管理”是面对人类和生态系统的各种不确定性和复杂性而采取的一种灵活决策机制，也就是一个反复在实践中学习，并不断提高适应能力的过程。此外，从根本上提升系统应对灾害风险的能力、增强适应性和恢复能力，还需要辅之以社会契约、安全含义，以及发展模式等社会结构的调整和变革。

灾害风险管理与适应涉及经济社会系统与自然生态系统的各个方面，需要针对极端天气气候事件和灾害的发生发展规律，完善涵盖灾前准备、监测预警、处置救援和恢复重建等的全过程风险管理，并在不同部门之间发挥政策协同效应；需要处理好灾害风险管理与适应气候变化的协同，国际机制与国内政策的协同，以及不同区域政策的协同；需要坚持统一指挥、分级负责、协调配合、科学应对的原则，明确中央和地方政府在灾害风险管理体系中的责任，明确政府、部门与个人之间在灾害风险管理体系中的责任；需要通过有效降低承灾体的暴露度和脆弱性，提高对各种极端天气气候事件和灾害风险不利影响的恢复能力，保障经济社会的可持续发展。

三、不断提高中国灾害风险能力

目前中国在极端天气气候事件和灾害风险管理与适应上已取得了一些显著成效。首先，极端天气气候事件和灾害风险管理综合协调能力显著增强，确定了由国家减灾委等机构负责组织协调全国防灾减灾救灾的工作机制，进一步完善了灾害应急响应机制，并将极端天气气候事件和灾害风险管理纳入到国家可持续发展的政策、计划和行动之中；其次，应对极端天气气候事件和天气气候灾害能力显著增强，及时、高效、有序地应对了多起极端天气气候事件和天气气候灾害，最大程度地减轻了经济损失和人员伤亡；再次，极端天气气候事件和灾害风险管理科技支撑能力显著增强，空间技术、数字化技术和网络化技术等方面的科研成果在防灾减灾工作中得到了进一步推广和应用；最后，社会公众对极端天气气候事件和灾害风险的防范意识显著增强。

积极应对极端天气气候事件、有效管理灾害风险，是落实《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，涉及中国可持续发展的一项重要工作。未来应努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。第一，加强气候变化适应和应对能力建设。在总体战略规划、体制和法制建设、工程措施、气候变化业务系统建设，以及公众认知水平等层面，全面提高应对极端天气气候事件和抵御灾害风险的能力。第二，加强灾害风险管理和综合防灾减灾。总结中国灾害管理工作的主要经验和教训，借鉴国际灾害风险管理的先进经验，结合中国实际情况，制定国家综合防灾减灾战略，确保各级政府将灾害风险管理列入国民经济和社会发展规划中。第三，加强巨灾综合应急管理能力建设。将巨灾防范纳入国家安全体系和综合减灾体系，加大投入，加强巨灾综合风险防范能力建设，提高巨灾处置应对能力，完善应对巨灾的社会动员机制，建立符合中国国情的巨灾保险和再保险体系。第四，加强城乡灾害风险防范与适应能力建设。建立城乡社区防灾减灾工作机制，提高社区灾害监测预警能力，加强基层综合减灾场所建设，制定和完善民房设防标准，改善农民居住条件，提高农房抵御自然灾害能力。第五，提升极端天气气候事件和灾害风险防范意识。围绕“应对极端气候”、“适应气候变化”、“防灾减灾”等主题，积极组织开展形式多样的宣传教育活动，建立健全防灾减灾科普宣传教育长效机制，提高社会公众的极端天气气候事件和灾害风险防范意识和避灾自救能力。

作者单位：国家气候中心