新形势下城市公共安全规划的思考

阮 晨

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610031)

新形势下城市公共安全规划的思考

阮 晨

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610031)

在当前城镇化进程迅速推进、城市公共安全威胁日益受到广泛重视的背景下，如何规划建设管理安全的城市成为各方关注的焦点。文章旨在从实现公共安全的协同治理出发，分析城市公共安全规划的体系，提出对规划理念、规划内容、规划重点及技术方法、规划实施保障的一些思考，为编制城市公共安全规划、有效保障城市公共安全提供参考。

公共安全； 规划； 协同； 治理

1 城市公共安全规划的内涵

城市公共安全是指公共领域的基本价值、基本规范以及基本利益等未受到威胁，从而能够沿着公共生活的固有逻辑或者人们的预期正常前进的状态。近年来在世界范围内，众多城市频频遭受各种公共安全事件的威胁、破坏与困扰，中国有的城市也曾经发生过公共安全灾难，城市公共安全的规划建设管理面临着严重的挑战，社会各界对城市公共安全的关注程度日益提升。中央城市工作会要求把安全放在第一位，把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域，在此形势下亟待加强对非传统的城市公共安全规划的研究，形成系统的规划编制、管理、实施的方法指导。城市公共安全规划应以政府为核心的公共组织, 综合运用公共管理、经济、工程技术等方法, 识别、纠正、预防各类公共安全隐患, 构建公共安全管理体系，提高安全管理水平和危机处理能力,保护人民的生命财产安全。

2 城市公共安全规划涉及的范围与规划内容

2.1 城市公共安全规划涉及的范围

2.1.1 城市工业危险源

城市工业生产中生产、使用或储存有毒有害、易燃易爆、高温高压等危险源的场所，目前我国有的大中城市由于规划不够科学，对城市的发展规模和发展模式缺乏合理的预测和管理，导致一些生产、使用、贮存危险物品的工厂、仓库分散于城市中，与商业区甚至居民区混杂，它们像一颗颗“定时炸弹”，如不慎触发，其带来的事故隐患极易造成巨大损失, 甚至使城市功能瘫痪。

2.1.2 城市人口密集的公共场所

城市中交通枢纽、商业中心、大型综合体、大型文体设施、大型集散广场、旅游景区等人流密集或人员流动性强的场所, 都不同程度存在各类安全隐患，容易发生群死群伤的恶性公共安全事故。

2.1.3 城市市政及交通基础设施

城市供水、供电、供气、供油、供热、信息等市政基础设施及地铁、轻轨、隧道、高架桥等交通基础设施,其自身不仅具有保障城市生命线的功能，同时往往还具有发生次生灾害特点。

2.1.4 城市自然灾害

除常见的地震、台风、洪涝、地质灾害等自然灾害外，因极端天气产生的极端降雨、极端高温、沙尘、雪灾等灾害也严重威胁城市公共安全，其灾害强度和灾害损失甚至高于常见的灾害。

2.1.5 城市公共卫生事件

城市公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情等严重影响公众健康和生命安全的事件。这类事件具有不可预测性、难以控制性,一旦出现对城市公共卫生系统及城市整体安全管控系统都是重大考验。

2.1.6 恐怖袭击与破坏

受国际国内经济、文化、社会局势的影响, 公共场所往往成为各种恐怖、暴力事件袭击的目标, 也必然给城市公共安全带来更多隐患。我国当前的恐怖活动主要是指使用爆炸、投毒、劫持等严重暴力手段进行犯罪活动,此类事件不仅 严重危害直接受害群体的安全, 并能在一定范围内造成不特定人群普遍的心理恐慌，造成公共安全隐患。

2.2 城市公共安全规划的内容

2.2.1 城市风险评估

风险评估是公共安全规划的基础，只有通过风险评估才能对城市将面临的灾害、城市对风险的承受能力和控制能力有比较清楚的认识，从而制定具有针对性的规划方案。风险评估在规划层次上，主要有区域风险评估、市域风险评估和中心城区风险评估。因为不同的灾害种类有不同的空间影响尺度。不同的空间尺度也需要采用不同的评估方法。

2.2.2 防灾体系规划

以风险评估为依据，对规划区内风险值较高的灾害防灾工程和设施进行规划，如防洪规划、抗震防灾规划、安全生产规划等，与综合防灾规划类似，但偏重于各类防灾工程的统筹与协调。

2.2.3 监测体系规划

主要包括两部分内容：一是需要重点监测的区域(点)规划；二是监测设施的规划。重点监测区域(点)的规划，以风险评估为基础，划分出针对各类突发事件的重点监测区域或点，如易溃坝的大堤部位、城区易涝区(点)、特定环境污染隐患或人员密集场所等等。监测设施的规划，主要是对环境监测站、地震监测站、摄像头等监测设施的布局规划。

2.2.4 避灾体系规划

主要包括避难场所规划和应急救援疏散通道规划。避难场所分为三类：紧急避难场所、固定避难场所和中心避难场所。防灾据点和防灾公园因具有紧急避难和固定避难的功能，因此，可以归并到紧急避难场所和固定避难场所内。应急救援疏散通道也分为三类：一级疏散通道主要用于连接城市和城市外围以及各防灾分区，以城市对外交通干道为主，一般为高速路、快速路及城市环路，这类通道要优先保证灾后通行能力；二级疏散通道主要用于连接各防灾圈以及固定避难场所和临时避难场所，一般为城市主干道和次干道，这类应急通道需要保证灾后的基本通行能力；三级疏散通道主要用于连接各防灾据点以及通往紧急避难场所的通道，一般指与居民生活区相连的支路和次干道。

2.2.5 救灾体系规划

主要是对除避难场所和疏散通道以外的消防、医疗、物资和治安等四个系统进行规划：确定救灾体系架构，进行救灾设施空间布局，明确救灾设施建设标准、提出救灾响应机制。

2.2.6 应急管理体系规划

按照统筹协调部署，共同应对突发事件及其其他次生灾害的要求，应急管理体系规划主要从政府的政策、体制、机制上保障城市的公共安全。包括：急管理组织体系、应急管理工作制度框架、应急预案框架、应急保障能力部署、急管理信息平台建设等几个方面。

2.2.7 恢复重建规划

对已制定的实验方案进行实施，学生必须具备以下能力：执行探究方案中规定的步骤、记录实验现象和数据、重复收集实验数据、处理实验数据。量表制定见表3。

公共安全规划中的恢复重建规划主要是指规划区内一旦发生重大灾害，在恢复重建阶段的行动纲要。主要包括灾损评估、救助补偿、设施修复、行业扶持等一系列的恢复重建工作的原则性要求，以及各相关部门职责划分等。

3 新形势下城市公共安全规划的理念转变

3.1 从重视应急避难到源头预防与应急避难并重

传统的综合防灾规划比较重视灾害发生后的灾害救援、应急避难场所规划，对公共安全源头的分析和预防重视不够。在新形势下规划理念应从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，强化源头预防与应急避难并重：第一，加强安全风险监测与评估，提高对灾害识别预防的能力。由于城市公共安全风险几乎遍布于城市生活和生产的方方面面，风险监测与评估的成本高昂，加上缺乏技术手段的支撑以及相应的资源投入，在传统的综合防灾规划中风险监测与评估的效果不尽如人意：缺乏强制性规范，风险监测与评估的随意性较强；缺乏精细化的评估方法，致使评估结果不明确，难以支撑规划方案的需要。风险监测与评估是预防管理的基础性工作。在有效的风险监测与评估的基础上，有针对性地采取防范措施，是公共安全管理科学化的重要前提。第二，做实规划的公众参与，强化公众对公共安全的认知预防能力。城市公共安全管理的预防工作需要公共组织和城市居民都具备相关的知识和技能，这就要求在规划编制及实施过程中进行广泛的公众参与，对公众开展有效的宣传教育和培训，提升公众预防公共安全事件的整体能力。

3.2 从重视各专项分工到系统分工与合作治理并重

传统的综合防灾规划中涉及的建设、地震、水务、人防、民政等多个专项,各系统自身有明确的灾害防治目标和治理措施，但是对保障整体公共安全的统筹协同不足，在面对新形势下复杂的城市公共安全影响因素时合作治理受到明显限制。规划理念应从应对单一灾种向综合减灾转变，加强系统分工、推进合作治理应：第一，统筹各系统目标，实现协同。应强化各专项在监控、预警、设施建设与维护、应急指挥协调等方面的目标协同，将公共安全的整体目标系统性分解到各专项中，通过目标协同实现整体保障，当各个专项之间目标行动一致时，整个管理系统呈现正的协同效应。第二，统筹用地空间，提高系统效能。我国城市建设用地中不单独设置应急避难场所用地,各类防灾设施的建设、使用及日常管理维护常处于各自为政的状态,这就要求各个专项系统通过公共安全规划统筹协调用地空间和系统运行，实现高效的合作协同治理。

3.3 从重视技术内容到技术内容与政策指引并重

传统的综合防灾规划编制中重视设施布局、建设标准等技术性内容，而对如何实施规划的配套政策指引考虑较少，导致建设实施和管理操作困难。转变理念主要体现在两个方面：第一，加强规划方案的政策影响评估，在制定规划技术方案时，应充分考虑管理政策对技术方案的影响，充分运用民主决策方法和多样化的投融资建设模式，使技术方案在分配社会资源、规范社会行为、市场运营保障方面做到合法、公正、有效。第二，落实规划实施的政策指引，将规划实施所需的政策支撑作为规划的基础，在规划中提出支撑规划方案实施的经济政策、民主治理政策、公众参与政策指引，确保规划实施过程得到有力的政策保障。

3.4 从重视设施建设到设施与信息系统建设并重

传统的综合防灾规划重视防灾设施的建设，而对保障公共安全的信息系统建设往往着墨不多。面对加强城市精细化管理的新形势，城市公共安全规划应将公共安全综合信息系统放到与防灾设施建设同等重要的位置上来考虑，从规划方案中对灾害成因、减灾措施效果等的信息化分析，到建立信息化的灾害的监控、预警、指挥系统都应是城市公共安全规划的应有之意。

4 城市公共安全规划编制的重点

4.1 建立风险评估与监测体系

(1)对城市公共安全事件的有效预防，需要借助科学有效的风险评估与监测体系，以提高城市公共安全管理应急的长效机制，提高城市公共安全管理的水平，从根本上达到城市安全稳定的目的。建立风险评估与监测体系，从横向上要全面覆盖包括自然灾害、事故灾难、社会公共卫生和安全事件在内的各类城市公共安全事件，纵向上要贯穿城市公共安全规划、建设、管理运行各个环节。

(2)建立系统的风险评估指标体系，使城市公共安全的风险监控具有针对性，将有限的资源和注意力集中到最需要的地方;并根据密切监测的公共安全风险变化，及时调整公共安全的风险等级以及相应的应对措施。

(3)开发城市公共安全风险评估与监测的技术、方法和手段，使评估和监测具有更高的精确度。先进的公共安全风险评估技术与手段还可以为城市公共安全领域的风险评估工作提供指引方向。随着国家近年来对公共安全管理的防范系统工程的大力建设，我国城市公共安全的风险评估与监测问题函待解决，我国城市公共安全的风险评估与监测技术与手段也需要不断更新。

4.2 加强城市公共安全各子系统的综合集成

我国的城市公共安全规划仍处在探索阶段。笔者认为，城市公共安全规划应加强研究城市灾害特点与城市御灾能力，从城市自然灾害与人为灾害入手，补充分析城市建筑、生命线系统、防救灾系统；还应突破传统总体规划与详细规划的层面约束，从空间、设施、应急三个方向构筑城市公共安全规划编制内容体系。建立基于GIS的综合规划信息系统以辅助规划方案编制，包括：基础信息子系统、灾害信息子系统、危险源管理子系统、风灾分析子系统、公共安全规划设施子系统、应急救援子系统。该系统应集成：基础设施、灾害信息、危险源及抗灾力量等信息,为规划方案确定公共安全规划中抗灾力量的有效服务范围以及资源配置, 模拟灾害影响, 预测灾害损失，比选疏散方案及救援路径，制定抗灾力量调度方案等, 提供辅助技术支撑。

4.3 突出规划的公共政策属性

在城市公共安全规划编制中，应特别加强规划的公共政策引导，作为保障规划实施性的重要手段。规划编制中不仅应对公共安全设施体系进行科学合理的空间安排，更应该分析公共安全管理的体制、机制对规划实施的影响。结合城市公共安全管理的职责划分，在公共安全各系统规划方案制定过程中充分考虑管理主体与设施实体、空间载体的关系，既有技术科学性又应确保管理合理性。结合政府与市场在配置资源上的特点，在规划编制中充分考虑因投资建设主体、运营管理主体不同，而对相应设施的功能、规模、用地的影响，做到尊重市场规律、资源高效利用。在规划成果中，应对各类设施落地实施的政策引导做出规定，强化应急管理、灾后重建两部分的规划，制定政策框架，确保城市公共安全系统的整体效益得以充分发挥。

4.4 重视数字信息技术应用和信息系统建设

为了适应城市公共安全管理的系统性、协同性、时效性特征，数字信息技术提供了革命性手法。综合运用地理信息系统、全球定位技术、遥感技术、数据管理信息技术、虚拟现实技术、数字仿真技术等，以城市的空间地理信息为基础，应用于规划编制和实施管理的全过程。在规划编制阶段运用GIS平台，结合3S技术、数字仿真技术，建立防减灾资源数据库，构建相应的评估模型、选址模型、模拟模型，对防减灾资源的空间布局优化和规模控制优化，实现综合防灾资源的优化配置。规划实施管理中，建立统一的公共安全管理信息系统，将城市规划、建设、消防、地震、防汛、水利、公安、卫生等多系统的信息集成共享并及时发布，包括多灾种风险信息、防灾减灾资源优化配置信息、应急指挥信息、应急避难疏散信息、应急医疗信息等，实现城市公共安全的全面、及时、协调的综合信息系统管理。

5 结束语

公共安全关系重大，城市公共安全规划工作任重而道远，在新的形势下城市公共安全规划工作中，诸多的理念、方法与技术需要思考和创新。本文在对传统综合防灾规划的方面，提出了城市公共安全规划中规划理念、规划内容、规划重点及技术方法、规划实施保障的一些思考。面对日趋复杂的城市灾害影响，城市公共安全规划在城市安全格局、防灾设施体系、综合安全管理等方面还需要探索、总结，不断提高城市公共安全规划的编制水平，增强城市公共安全的保障能力。

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阮晨(1980～)，男，工程硕士，高级工程师，从事市政工程规划设计。

TU984.11+6

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[定稿日期]2016-10-26