水电工程移民安置方式收益模式配套措施的研究

李湘峰,李静涛,吴立恒

(1.水电水利规划设计总院,北京100120；2.河南省林州市水利局,河南林州456550)

随着全国水电开发逐步向偏远高山峡谷、江河上游地区的挺进,受区域地域条件、社会经济发展等因素影响,传统的移民安置方式急需进行创新与研究；而各类安置方式收益模式及缺点对应措施设计是开展创新研究工作的基础,有必要进行系统的分析与研究。

1 移民安置方式分类

生产安置方式主要指移民恢复生产、重建收入和就业系统的措施、路径、办法。一般,我们将其分为传统安置方式和创新型安置方式。传统安置方式,主要是指有法律、政策依据,有据可查,在水电工程移民安置中比较经常采用的安置方式,包括农业安置、二三产业安置、自谋职业安置等。其中农业安置方式最为普遍,该方式安置的移民占绝对多数；但该方式越来越受到土地资源和水资源以及社会环境的制约。近几年,部分地区开展了养老保障、逐年补偿、土地入股等创新移民安置方式偿试。

2 各类安置方式收益模式及配套措施完善设计

2.1 农业安置

2.1.1 资金来源

农业安置的资金来源为土地补偿补助费,费用额度根据国务院令第679号《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》、国务院令第471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和《中华人民共和国土地管理法》的规定执行。当土地补偿补助倍数超过规定的倍数仍无法满足要求的,从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。

2.1.2 安置收益

农业安置收益等于农业安置所配置的土地产出和剩余集体财产产生的效益之和。

2.1.3 配套措施设计

农业安置生产配套措施是指在移民配置的土地资源基础上所进行的种植业结构规划、土地整理及田间配套等措施。由于移民配置的土地资源地类及生产条件有所不同,针对不同地类采用的配套措施也应有所不同。对于耕地后备资源较为丰富的地区,通过建设水利设施提高供水保证率、种植业结构调整和增加土壤肥力等措施可以弥补移民从河谷地区到高海拔地区的种植业收入损失。但对于土地资源较为匮乏的高海拔半农半牧地区和以牧业为主的地区,采用传统的配置耕地进行安置不仅经济代价大,而且收入可靠性差、移民接受程度低。针对这些地区,牧业收入是移民收入的主要经济来源,通过配置草地资源并根据草地载畜平衡计算分析,提高草场产出将是一个重要的解决渠道。通过变放牧为圈养、变天然草场为人工草场、增加灌溉设施等措施,可提高草场单位产量,增加移民收入。例如,青海某流域某水电站,如采用配套耕地进行安置,则存在改造耕地工程量巨大、移民不适应等一系列问题；若采用耕地补偿模式,人均耕地开发费用达到23万元,而土地补偿补助费用额度无法满足耕地开发规划要求；最终,通过充分利用库周剩余草地资源、增加人工草场等措施,使电站节省投资约3.4亿元,移民年人均收入增加了300余元。

2.2 关于养老保障安置

2.2.1 资金来源

根据农村社会养老保险的规定,资金来源由个人、集体、政府配套三部分组成。对于每个水电工程,可用于缴纳养老保险的费用主要由土地补偿补助费来解决。其中,对于个人而言,根据土地管理法第二十六款的规定“不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”的规定,可以获得的土地补偿资金为土地安置费；对集体而言,根据土地管理法第二十六款的规定“土地补偿费归集体经济组织所有”,可以获得的土地补偿资金为土地补偿费,根据国务院令第471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》关于土地补偿补助费应满足移民安置规划要求的规定,对于养老保险中由个人和集体的出资费用应在电站建设征地涉及的土地补偿补助费中解决,费用不足时,应提高土地补偿补助倍数,当土地补偿补助倍数超过规定的倍数仍无法满足要求的,从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。对于政府配套资金,应根据各省区的规定执行。

2.2.2 安置收益

养老保障安置收益等于养老保险收益与其他收入收益之和。其中,养老保险收益由个人帐户资金与基础养老金构成(目前国家标准为70元)。

2.2.3 配套措施设计

对于采取养老保险方式的移民,根据养老保险方式的缺点,其配套措施主要包括不同年龄段的养老保险模式及养老保险之外的其他收益措施：

(1)对于超过领取养老金年龄的移民,完全可以直接利用移民资金纳入农村社会保险,因为新型农村社会养老保险明确规定已达到养老金领取年龄的,不用缴纳费用可直接领取养老金。对于水电工程给予的移民征地补偿费用,该部分移民可利用这笔资金进一步获得生产资源或用于其他投资,扩大移民收入,考虑到该部分移民年龄较大以及行动不便的因素,若配置土地资源进行农业生产不太现实,直接拿钱消费不符合老年人的心理；因此,建议采用逐年实物补偿的方式。其费用主要配套措施模式为养老保险费用(财政补贴费用)加上移民土地补偿补助费,其收益模式为养老保险基础金与利用移民土地补偿补助费所获得的逐年实物补偿收益之和。

(2)对于尚未达到领取养老金年龄要求的移民,如果将全部征地费用用于缴纳养老保险,则存在到法定年龄前无资源和无收入的窘况。因此,当征地费用充裕时,应保证该期间的基本生活收入(采取货币、实物补偿或者通过农业生产措施达到基本生活收入目标),并辅以必要的技能培训,多余的资金可用于缴纳养老保险。其费用主要配套措施模式为达到基本生活收入所需要花费的费用(或必要的农业安置费用)加上养老保险费用。达到法定领取养老金年龄前,移民收入为基本生活收入,该标准应达到或超过原有生活水平；达到法定领取养老金年龄后,其收入为基本生活收入、基础养老金、自行缴纳的养老保险对应的个人帐户收益之和。

(3)对于征地费用不多的地区,其首要条件则应考虑基本生活收入为前提,对未达到法定领取年龄的移民而言,不宜采纳养老保险方式,应采用其他安置方式。

2.3 关于逐年补偿安置

2.3.1 资金来源

根据发能源〔2012〕293号文《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》有关“因地制宜稳步探索以被征收承包到户耕地净产值为基础逐年货币补偿等少土、无土安置措施”的精神,纳入土地的范围目前可暂定为“被征收承包到户耕地”。随着我国电价体制改革和承包制度的改善,对于除了耕园地外以其他农业收入为主的地区,可由各省区考虑当地的实际情况,据实研究将其他土地纳入逐年补偿范围的可行性。耕地逐年补偿资金的资金来源应符合国土法第二十五款“征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”和国务院令第471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、国土资规〔2016〕1号《国土资源部 国家发展改革委 水利部 国家能源局 关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》的规定。即,应将按规定计算的耕地补偿补助费用纳入概算,经财务评价测算后,对于土地补偿补助费用仍无法满足逐年补偿发放费用的,不足部分由电站运行费解决。该模式不仅保证了移民的逐年收入,而且减少了电站建设法人的筹款压力。

2.3.2 安置收益

逐年补偿安置收益等于逐年补偿收益与其他集体土地补偿补助费用所产生的收益之和。

2.3.3 配套措施设计

逐年补偿安置的缺点是逐年补偿金额与移民心态的分歧,以及所产生的多余劳动力可能引发社会不稳定的隐患。因此,逐年补偿安置方式需研究的配套措施包括逐年补偿标准和移民采取逐年补偿方式后的后续发展问题。

(1)关于逐年补偿标准。逐年补偿标准要与各省(区)颁布的统一年产值相衔接,同时要考虑移民补偿收益增长的合理要求。根据统一年产值制定的规定,每隔一定时间要考虑物价上涨、产量增加等因素对其进行修订,因此,逐年补偿费用是变化的,不是一成不变的。逐年补偿标准应通过分析与耕地补偿补助费用的关系,进行合理修正。将逐年补偿费用考虑折现后与耕地补偿补助费用进行比较,若小于耕地补偿补助费用时,则应以耕地补偿补助费用为现值,求解年值。亦即,利用资金回收系数计算得出的结果,即为每年应该发放的逐年补偿费用。若大于耕地补偿补助费用,则采用省区颁布的统一年产值。关于折现率的选取,考虑到移民安置工作属于水电工程的一部分,宜考虑机会成本、电站融资成本等因素综合分析确定。如果按照倾斜移民、等同水电站资本金考虑的话,建议采用资本金基准收益率8%。以西南某电站为例,在不考虑移民补偿收入增长和考虑移民补偿增长的情况下(又分两种情况,一是逐年补偿基数采用省里颁布的统一年产值；二是以16倍耕地补偿费为控制所对应的逐年补偿标准),逐年补偿标准与耕地补偿补助费用间的关系计算结果为：在不考虑移民逐年补偿费用增长的情况下,16倍的耕地补偿补助费折算成年值为2 032元,大于当地统一年产值1 580元的标准,则逐年补偿费用采用2 032元；在考虑移民逐年补偿费用增长的情况下,16倍的耕地补偿补助费折算成年值为1 311元,小于当地统一年产值1 580元的标准,这时应以1 580元作为年值返算需要多少资金,经计算为耕地补偿的18.4倍。

(2)关于逐年补偿后的移民后续发展。逐年补偿解决了移民收入恢复的问题,但调研发现：我国目前已实施逐年补偿的部分水电工程,出现了劳动力剩余、移民无所事事的情况。为保持社会的稳定,有必要加快剩余劳动力转移培训或库区产业的发展。移民后续发展需要资金的保障,资金来源可考虑从以下方面筹集：一是耕地之外的其他集体土地补偿补助费；二是从水电站提取的库区发展基金；三是地方税收或电站建设单位提供的资金。以西南某工程为例,其库周具有丰富的旅游业、林果业、渔业、畜牧业等资源，经规划预测,利用逐年补偿后的剩余集体资金及库区发展基金发展库区产业后,不仅解决了移民的就业稳定问题,而且提高了移民收入,移民实际收入超过规划目标收入4 800～6 200元。

2.4 土地入股

2.4.1 资金来源

参照国办发〔2016〕73号《国务院办公厅关于印发贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案的通知》,并考虑水电工程建设征地特点,可首先考虑在耕(园)地土地补偿费和安置补助费资金额度内选择确定。其中，土地补偿费可由县级人民政府指导集体经济组织按照村民自治、民主协商的原则确定土地入股比例,安置补助费可全额参与土地入股。对于除耕园地以外其他非建设用地土地补偿补助费纳入土地入股范畴的问题,可由各省区考虑当地的实际情况,据实研究其可行性。

2.4.2 安置收益

土地入股安置收益等于土地入股分红收益与其他辅助措施产生的收益之和。

2.4.3 配套措施设计

土地入股安置方式的优缺点如同逐年补偿安置方式,但其还存在电站建设期无收益以及电站运行期效益不确定性等风险。因此,对于土地入股安置方式而言,主要需要配套的措施就是如何解决电站建设期移民无收益和电站运行期效益不确定对移民收入的风险控制问题。

(1)关于电站建设期移民无收益的处理。土地入股安置产生的入股效益是建立在电站发挥正常效益的前提下的,而电站移民安置是发生在电站建设期间的,由于两者在时间上存在一定的矛盾,因此在移民搬迁期至电站发挥效益期间,当征地费用充裕时,应首先保证该期间的基本生活收入(采取货币、实物补偿或者通过农业生产措施达到基本生活收入目标),多余的资金可用于缴纳入股股金。其费用主要配套措施模式为达到基本生活收入所需要花费的费用(或必要的农业安置费用)加上土地入股股金。电站发挥效益前,移民收入等于基本生活收入,该标准应达到或超过原有生活水平；电站发挥效益后,其收入为入股分红收益(若电站发挥效益前的基本生活收入有延续性,收入之和也包含基本生活收入)。但对于征地费用不多的地区,则应首先以恢复基本生活收入为前提。

(2)关于电站运行期效益不确定对移民收入的风险控制。对于发电经济效益较好的经营性水电站工程,只要保持运行期电站正常效益的发挥,移民应当分享的效益是有保障的,但因电力市场化特点及一些不可预见因素,有些风险是无法回避的。对于移民个人而言,根据风险的大小,可分为移民可承受的风险和移民不可承受的风险。对水电站运行单位和地方政府而言,可分为可管理风险和不可管理风险。就具体水电工程而言,电站和地方政府平时的资金管理及运行管理属于可管理的风险,该风险应通过加强管理等措施严格控制,避免发生；对于运行期发电量的年际合理变化及物价合理变化所导致的风险属于移民可承受的风险；而移民担心的风险主要指移民不可承受的风险和不可管理的风险。其表现形式主要指自然灾害造成电站损失、电站发电无法取得收益、市场平均收益大于发电收益等情况。

对于上述风险,应分别提出相应的风险对策。其中，对于可管理风险和移民可承受的风险通过提前预报、加强管理等措施予以回避和减轻；对于不可管理的和移民不可承受的风险则应采取风险转移方法,建立保险金或备用金制度。建立保险金或备用金制度可采取不同的方法,比如：可考虑从土地补偿补助费用中分出两笔钱,第一部分用于土地入股满足移民收入的恢复,第二部分建立保险或备用金,且该值应该基本满足移民收入的再次恢复；当该值小于移民收入恢复所需要的措施费用时,应考虑增加土地补偿补助倍数或从运行费中解决；或者考虑土地入股按照优先股方式进行处理,当电站项目法人解散清算时,移民持有的股权具有剩余财产的分配优先权。

3 结论与建议

(1)移民安置方式的选择应以当地自然地理条件和社会经济状况为基础,并充分考虑库区移民年龄、受教育程度、收入构成、生产生活习惯等情况,采取多途径、多渠道方式合理选择。各种移民生产安置方式收益需考虑相互间的相对平衡,在首先保证移民基本收入的前提下,通过收益可实现程度分析,考虑风险控制及可利用资金额度,提出合理的配套措施设计。

(2)本论文主要从安置收益方面对配套措施设计提出了完善意见,对于在土地补偿费用之外额外增加的费用暂时没有考虑电站和地方政府对配套资金的可承受程度,建议有关方面在统筹分析国民经济评价和项目财务评价的前提下,进一步分析研究移民安置方式配套措施与项目整体效益之间的关系。

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