国家审计在腐败治理中的运作瓶颈与实现路径

张慧民

腐败治理作为国家治理的重要任务，有助于社会各阶层经济利益的合理分配，体现社会的公平与公正。针对腐败产生的缘由，应该从党政领导的经济责任入手，发掘有效的治理途径。本文从审计和腐败的关系出发，对国家审计在腐败治理中的运作瓶颈与实现路径进行分析，借此完善经济责任审计工作，提升腐败治理的成效。

一、腐败产生的原因分析

（一）制度约束缺位对腐败的强化

长期以来，分权制衡是相对理想的、对权力进行制约的方法，防止腐败的根本出路在于权力监督。但实际操作中，权力高度集中的领导制度与组织制度在经济社会转型的过程中，并未发生根本性转变，无论是政府职能还是社会组织职能都显得滞后。比如，政府机关在历史惯性作用下，习惯于对微观经济行为进行干预，这不但限制了市场在资源配置中的基础作用，还由于规范程序的缺位，出现对监督权力的滥用，在防止腐败的问题上未能得到有效运用。在这种情况下，倘若部分领导干部的思想道德较低，对自己的约束不足，就极有可能在权力垄断的基础上，对资源进行自由处置，而处于处置的结构则不负任何责任——这是新时期典型的腐败。此外，因为在监督机制方面的缺位，部分产业和市场未能得到良好把控，产生一些不正当竞争的局面，企业与政府联合，通过权钱交易的方式行贿受贿，导致腐败行为屡禁不止。更重要的是，由于腐败的成本较低，使得腐败发生的概率长期处于高位。较高的腐败发生率和较低的被惩处率，又会反过来让制度性约束再次失效，继而加重腐败。

（二）经济转轨对腐败动机的刺激

当前时期，腐败的产生和经济转轨之间存在着密不可分的关系。因为经济转轨借助非正式制度的重构对道德体系进行破坏，制造了产生腐败的动机。在经济转轨时期，原有的制度逐渐失效，新制度并未及时建立或不健全，这使腐败行为有了生存的土壤。同时，腐败机会的增多会强化腐败的动机，这对腐败行为的发生起到了推波助澜的作用。还由于公共权力有效监督的缺位，会强化腐败的动机，增加腐败的程度和发生率。在社会转型的关键时期，我国社会道德出现了严重的滑坡。尤其在移动互联网和即时通讯工具作用下，越來越多消极的、负面的文化元素借此进入到我国社会，一些社会人群的价值观出现缺失，传统的权威观逐渐消失。更重要的是，以良知、理性及法律为基础的全新的权威和公信力并没有建立起来，与之相关的道德约束力却逐渐降低。此时，西方拜金思想、个人主义、享乐主义开始对我国社会进行渗透，虽悄无声息但影响深远，一些人的思想观念出现动摇，道德感逐渐丧失，价值观、人生观也开始变得混乱。这样，使得制度上的漏洞越来越大，为腐败行为的产生提供了更多机会。

二、国家审计在腐败治理中的运作瓶颈

腐败作为世界各国经济社会发展中的政治毒瘤，令人们深恶痛绝。在党的十八大之后，以习近平总书记为首的党中央开始“铁腕治腐”，不断取得新的成绩。在这一过程中，审计作为国民经济建设的“经济警察”，扮演着十分重要的角色，在惩治腐败、构建专门反腐机制和促进自律等层面都在发挥着积极作用。但是，不可否认的是，由于国家审计机关协同治理腐败的力度不够、虚化的国家审计与问责制度实现了对腐败的容忍，以及原有内生性机制难以保证审计独立、国家审计方式滞后于腐败的逻辑范式等因素的影响，国家审计在腐败治理中存在着运作瓶颈，主要体现在以下方面：

（一）国家审计机关协同治理腐败的力度不够

在审计机关借助审计行为对政府和国有企业的腐败问题加以监督与治理时，与之相关的部门，如纪检、监察和司法机关等，不但在配合度方面相对较低，即便在责任和权力的匹配方面也显得十分滞后。这就导致国家审计工作任务繁重，但主体单一，继而产生了效率低下的情况。一般而言，对纪检、监察、司法等部门来说，他们大多是于腐败问题出现之后才介入到调查工作之中，这种事后调查的形式无法对腐败行为起到积极的预防和治理作用，唯有将以上相关部门配合在一起工作，才能通过事前预防与事中制止，将腐败行为消灭在萌芽状态。

（二）虚化的国家审计与问责制度实现了对腐败的容忍

在多种因素的影响下，国家审计的结果并未对腐败治理工作起到关键作用，其效率和效果也并不明显，无论是对政府还是对国有企业，其领导行为并未因此而受到引导和启发，对下一期的工作绩效的提升也没有起到积极作用，最终造成审计部门工作成果的极大浪费。同样需要注意的是，由于历史惯性使然，在国家审计公告中，并非所有可以披露的信息都能够让社会公众知晓，透明度不高是一个不争的事实。国家审计公告如果具有较高的透明度，会直接体现社会主义社会对公平、公正、公开的追求，能够借此强化国家审计惩治腐败的功能和效果。而实际上，国家审计公告对领导干部的腐败行为能够起到直接而深入的揭露作用，在对其进行曝光之后，可以激励更多公众参与到腐败治理行动之中，这对提升国家审计对腐败现象的约束是大有裨益的。

（三）原有内生性机制难以保证审计独立

当前，我国审计署是国务院的下设机构，地方审计机构隶属在地方人民政府之下，也就是说，我国国家审计工作存在行政性质，是通过国家机关主导开展的，其任务是对国家其他部门加以审计监督。由此可知，国家审计机关自上而下均以内生性机制为主，这类内生性机制在很大程度上阻碍着国家审计的独立性，让国家审计机构要遭受多种力量的约束，在实际操作中也会受到更多权力部门的制约。由此一来，原本就十分复杂的国家审计就变得更加缺乏客观性与准确性，这给腐败治理工作设置了制度性的障碍。

（四）国家审计方式滞后于腐败的逻辑范式

经验表明，国家审计在惩治腐败的过程中需要和其他相关部门进行合作，借此才会不断扩大国家审计对腐败惩治的力度，改善国家审计对腐败惩治的效果。但是，较长一段时间以来，我国的国家审计机构单纯关注对政府和国有企业财务以及绩效层面的审计，而对这些审计对象的隐蔽性腐败并未涉及。也就是说，唯有对政府和国有企业予以深入、彻底的舞弊性审计，才会发现其中存在的权钱交易、官商勾结的腐败事实。但是到目前，我国审计机关并未构建审计工作的协同机制，审计机关与其他部门之间的联系和配合并不紧密，与新时期腐败治理的需求相去甚远。

三、国家审计在腐败治理中的实现路径

伴随着我国经济社会改革的推进，各种利益冲突开始显现出来，而与之相关的腐败问题也成为社会公众关注的焦点。可以说，从目前的情况看，腐败现象已经得到了初步遏制。但是，反腐是一个长期的系统工程，为了防止领导干部继续损害国家公共财产、破坏人民群众的根本利益和政府的公信力，防止造成更多不良影响，就需要坚持标本兼治的做法，通过高压打击等方式，构建科学完整的腐败预防与惩治体系，形成领导干部不想腐、不能腐、不敢腐的长效机制。而为了实现这一点，在国家审计层面上，本文认为除了要建立健全审计反腐体系、创新反腐败审计治理机制外，还应该持续提升审计人員的政治素养与道德操守、完善审计治腐的法律体系等。

（一）建立健全审计反腐体系

借助国家审计能够实现对领导干部工作的经济性、效率性和效果性进行审查，通过揭示体制和机制以及制度性问题，构建健全的反腐体系。第一，在必要的情况下，要通过项目绩效审计的方式对腐败问题进行揭示，尤其要对深层次和倾向性的重大腐败问题进行披露，以便借此构建审计反腐体系；第二，在国家审计中，要对政治和经济决策进行综合考量，对其工作成效加以审计和监督，以提升工作绩效；第三，国家审计要针对制度性漏洞进行封堵，最大限度地将腐败问题压缩在某个点上。为此，审计人员要按照特定的审计程序对领导干部的公共决策的合理性进行研判，对其是否依据规定程序执行相关任务进行审查，并对执行效果进行评判，以便能够第一时间在制度层面上预防腐败的发生。

（二）创新反腐败审计治理机制

为了惩治腐败，最大限度地降低对国家利益和人民利益的侵害，除了要强化党内、纪检和舆论监督外，需要借助审计这一工具，不断创新腐败治理的有效机制。第一，尽快构建和内部审计、民间审计联动的国家审计机制，让审计工作能够始终保持权威和发挥震慑力，不断提升反腐败审计的效率与效果；第二，构建针对领导干部的个人终身绩效数据库，通过大数据技术和云计算技术，对相关资源进行及时搜集，并在云端进行共享，以便能够对腐败行为的发生进行事前、事中和事后控制；第三，构建以反腐败审计和绩效审计、目标审计、全过程跟踪审计等共同发力的审计监督体系，将纪检、信访和媒体等力量吸引到领导干部的动态管理体系之中。同时，要按照领导干部的职务层级进行分层管理，保证权力运行向着民主化的方向发展。

（三）持续提升审计人员的政治素养与道德操守

为了突破国家审计在腐败治理中的瓶颈，需要进一步加强审计主体中的领导队伍建设，进一步提升领导干部的大局意识、政治素养与道德操守，能够形成识大体、顾大局的思想觉悟，主动反腐拒变并经得起考验，最大限度地提升领导队伍的整体道德水平。此外，要注重审计人才队伍的搭建，通过提升教育与培训力度，让审计人员在思想道德与业务技术等方面得到全面锻炼，强化自身的审计技能。当然，在这一过程中，需要深入开展廉政建设，通过对审计人员进行思想教育，达到预防腐败的目的；同时，要进一步筑牢反腐底线，通过提高依法审计意识，保证审计问题定位准确、审计结果客观，最大限度地消除腐败发生的土壤。

（四）完善审计治腐的法律体系

为了防止腐败、治理腐败，就需要把领导干部的权力关进制度的笼子里，防止权力的滥用。国家审计作为腐败治理的关键工具与手段，其重点在于不断健全与之相关的法律体系。从这个角度讲，需要进一步强化国家审计在反腐倡廉方面的作用，通过自身法律建设最大限度地消除腐败。而在反腐倡廉的制度体系与相关廉政建设的过程中，相关的法律法规需要进一步得到明确，以提升国家审计在腐败治理中的地位和权利，让国家审计参与反腐任务能够有法可依。同时，应进一步强调国家审计结果的使用与责任追究制，以增强国家审计的法律地位，实现依法治腐。

（作者单位：南阳理工学院政教部）